Umweltpolitik: allgemeine Grundsätze und grundlegender Rahmen

Die europäische Umweltpolitik beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung zu bekämpfen, und auf dem Verursacherprinzip. Der Rahmen für zukünftige Maßnahmen wird in allen Bereichen der Umweltpolitik durch mehrjährige Umweltaktionsprogramme abgesteckt. Diese sind in horizontale Strategien eingebettet und werden bei internationalen Umweltverhandlungen berücksichtigt. Durch den europäischen Grünen Deal, den die Europäische Kommission als zentralen Bestandteil ihrer Strategie für das Wirtschaftswachstum aufgelegt hat, wurde die Umweltpolitik in jüngster Zeit in den Mittelpunkt der politischen Maßnahmen der EU gerückt.

Rechtsgrundlage

Rechtsgrundlage sind die Artikel 11 sowie 191 bis 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Die EU ist befugt, in allen Bereichen der Umweltpolitik, darunter Luft- und Wasserverschmutzung, Abfallentsorgung und Bekämpfung des Klimawandels, tätig zu werden. Begrenzt wird ihr Handlungsspielraum durch das Subsidiaritätsprinzip und die im Rat erforderliche Einstimmigkeit in Angelegenheiten, die steuerliche Fragen, die Raumordnung, die Landnutzung, die quantitative Bewirtschaftung der Wasserressourcen, die Wahl der Energiequellen und die Struktur der Energieversorgung betreffen.

Historischer Abriss

Die Umweltpolitik der EU geht auf die Tagung des Europäischen Rates von Paris im Jahr 1972 zurück, auf der die Staats- und Regierungschefs (unter dem Eindruck der ersten Umweltkonferenz der Vereinten Nationen) eine Umweltpolitik der Gemeinschaft als Ergänzung zur wirtschaftlichen Expansion für notwendig erklärten und ein Aktionsprogramm forderten. Mit der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 wurde ein neuer Titel „Umwelt“ eingeführt, wodurch die erste Rechtsgrundlage für eine gemeinsame Umweltpolitik geschaffen wurde, mit der die Qualität der Umwelt bewahrt, die Gesundheit des Menschen geschützt und für die rationelle Nutzung der natürlichen Ressourcen gesorgt werden sollte. Durch spätere Überarbeitungen der Verträge wurden das Engagement der Gemeinschaft für den Umweltschutz und die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Gestaltung des Umweltschutzes gestärkt. Durch den Vertrag von Maastricht (1993) wurde die Umweltpolitik zu einem offiziellen Politikbereich der EU; außerdem wurde das Mitentscheidungsverfahren eingeführt, und die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit im Rat wurde zum Regelfall. Im Vertrag von Amsterdam (1999) wurde die Verpflichtung festgeschrieben, in sämtlichen Politikbereichen den Umweltschutz in die Maßnahmen der EU zu integrieren, um eine nachhaltige Entwicklung zu fördern. Die Bekämpfung des Klimawandels und die nachhaltige Entwicklung im Rahmen der Beziehungen zu Drittländern wurden durch den Vertrag von Lissabon (2009) zu konkreten Zielen. Durch die Verleihung der Rechtspersönlichkeit ist die EU nun befugt, internationale Übereinkommen abzuschließen.

Allgemeine Grundsätze

Die Umweltpolitik der EU beruht auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung zu bekämpfen, und auf dem Verursacherprinzip. Das Vorsorgeprinzip ist ein Instrument des Risikomanagements, das eingesetzt werden kann, wenn im Hinblick auf eine mutmaßliche Gefährdung der Gesundheit des Menschen oder der Umwelt, die sich aus einer bestimmten Maßnahme oder Politik ergibt, wissenschaftliche Unsicherheit besteht. So kann beispielsweise bei Zweifeln über mögliche schädliche Auswirkungen eines Erzeugnisses angeordnet werden, den Verkauf dieses Produkts einzustellen oder es vom Markt zu nehmen, wenn die Unsicherheit durch eine objektive wissenschaftliche Bewertung nicht ausgeräumt werden kann. Solche Maßnahmen müssen diskriminierungsfrei und verhältnismäßig sein und überprüft werden, sobald weitere wissenschaftliche Erkenntnisse vorliegen.

Das Verursacherprinzip wird durch die Umwelthaftungsrichtlinie umgesetzt, mit der Umweltschädigungen geschützter Arten, natürlicher Lebensräume, der Gewässer und des Bodens verhindert oder behoben werden sollen. Betreiber bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten wie zum Beispiel der Beförderung gefährlicher Stoffe oder von Tätigkeiten, die zur Einleitung von Abwässern in Gewässer führen, müssen für den Fall einer unmittelbaren Gefährdung der Umwelt Vorsorgemaßnahmen treffen. Falls bereits Schäden eingetreten sind, sind die Betreiber verpflichtet, geeignete Maßnahmen zur Behebung der Schäden zu ergreifen und die Kosten zu tragen. Der Anwendungsbereich der Richtlinie ist dreimal ausgeweitet worden, sodass er sich nunmehr auch auf die Bewirtschaftung mineralischer Abfälle, den Betrieb geologischer Speicherstätten und die Sicherheit von Offshore-Erdöl- und -Erdgasaktivitäten erstreckt.

Außerdem ist die Integration von Umweltbelangen in andere Politikbereiche der EU zu einem wichtigen Konzept in der EU-Politik geworden, nachdem sie ursprünglich im Jahr 1998 durch eine Initiative des Europäischen Rates von Cardiff eingeführt worden war. In den vergangenen Jahren wurden bei der Integration der Umweltpolitik beispielsweise im Bereich der Energiepolitik beträchtliche Fortschritte erzielt, was sich an der parallelen Ausarbeitung des Klima- und Energiepakets der EU und dem Fahrplan für den Übergang zu einer wettbewerbsfähigen CO2-armen Wirtschaft bis 2050 zeigt.

Im Dezember 2019 rief die Europäische Kommission den europäischen Grünen Deal ins Leben, durch den die EU-Politik darauf ausgerichtet werden sollte, Europa zum ersten klimaneutralen Kontinent der Welt zu machen.

Grundlegender Rahmen

A. Umweltaktionsprogramme

Seit 1973 verabschiedet die Kommission mehrjährige Umweltaktionsprogramme (UAP), in denen anstehende Legislativvorschläge und Ziele der EU-Umweltpolitik dargelegt werden. Ende 2020 legte die Kommission ihren Vorschlag für das 8. UAP vor, das von 2021 bis 2030 durchgeführt werden soll.

Darin wird das Engagement der EU für die Vision für 2050 aus dem 7. UAP bekräftigt: Sicherstellung des Wohlergehens aller unter Achtung der von unserem Planeten gesetzten Grenzen.

Mit dem neuen Programm werden die Umwelt- und Klimaziele aus dem europäischen Grünen Deal, nach dem es ausgerichtet ist, unterstützt und günstige Rahmenbedingungen für das Erreichen der sechs vorrangigen Ziele geschaffen:

  • Erreichen des Treibhausgasemissionsreduktionsziels für 2030 und der Klimaneutralität bis 2050,
  • Verbesserung der Anpassungsfähigkeit, Stärkung der Resilienz und Reduzierung der Anfälligkeit gegenüber dem Klimawandel,
  • Fortschritte hin zu einem regenerativen Wachstumsmodell, Entkopplung des Wirtschaftswachstums von Ressourcennutzung und Umweltzerstörung und Beschleunigung des Übergangs zu einer Kreislaufwirtschaft,
  • Null-Schadstoff-Ziel für eine schadstofffreie Umwelt, einschließlich Luft, Wasser und Boden, sowie Schutz der Gesundheit und des Wohlergehens der Europäerinnen und Europäer,
  • Schutz, Erhaltung und Wiederherstellung der biologischen Vielfalt und Verbesserung des Naturkapitals, insbesondere in Bezug auf Luft, Wasser, Boden und Wälder, Süßwasser, Feuchtgebiete und Meeresökosysteme,
  • Reduzierung der Umwelt- und Klimabelastungen infolge von Erzeugung und Verbrauch, insbesondere in den Bereichen Energie, industrielle Entwicklung, Gebäude und Infrastruktur, Mobilität und Lebensmittelsystem.

B. Horizontale Strategien

Im Jahr 2001 führte die EU ihre erste Strategie für nachhaltige Entwicklung ein und ergänzte damit die Lissabon-Strategie um Umweltaspekte. Als Reaktion auf die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung, die auf der Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2015 angenommen wurde, veröffentlichte die Kommission im Jahr 2016 eine Mitteilung mit dem Titel „Auf dem Weg in eine nachhaltige Zukunft – Europäische Nachhaltigkeitspolitik“, in der sie darlegt, wie die Ziele für nachhaltige Entwicklung (SDG) in die politischen Prioritäten der EU eingebunden werden sollen.

Am 30. Januar 2019 stellte die Kommission ein Reflexionspapier zu den Zielen für nachhaltige Entwicklung mit dem Titel „Auf dem Weg zu einem nachhaltigen Europa bis 2030“ vor, in dem drei Zukunftsszenarien beschrieben werden. Das Europäische Parlament hat seine Unterstützung für das weitreichendste Szenario erklärt, bei dem vorgeschlagen wird, dass alle Maßnahmen der EU und ihrer Mitgliedstaaten an festzulegenden spezifischen Zielen für die Umsetzung der SDG, vorzuschlagenden konkreten Zielen für 2030 und einem Mechanismus zur Berichterstattung und Überwachung der Fortschritte bei der Verwirklichung der SDG ausgerichtet werden.

Im Jahr 2011 hat die EU ihre Biodiversitätsstrategie angenommen, in der sich die Verpflichtungen nach dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt der Vereinten Nationen (CBD) niederschlagen, dem wichtigsten internationalen Übereinkommen auf dem Gebiet der biologischen Vielfalt, dem die EU beigetreten ist. Als Beitrag zu den Debatten über einen weltweiten Rahmen für die biologische Vielfalt nach 2020 (Konferenz in Kunming) stellte die Kommission im Mai 2020 ihre Biodiversitätsstrategie für 2030 als einen umfassenden, ambitionierten und langfristigen Plan zum Schutz der Natur und zur Umkehrung der Schädigung der Ökosysteme vor. Im Juni 2021 billigte das Europäische Parlament diese Strategie und machte weitere Vorschläge für ihre Stärkung.

Im Rahmen des europäischen Grünen Deals stellte die Europäische Kommission im Mai 2020 ihre Strategie „Vom Hof auf den Tisch“ vor, mit der die Lebensmittelsysteme fair, gesund und umweltfreundlich gestaltet werden sollen. Das Europäische Parlament arbeitet einen Initiativbericht aus, der vor Ende 2021 zur Abstimmung gebracht werden soll.

C. Internationale Zusammenarbeit in Umweltfragen

Der EU kommt bei internationalen Umweltverhandlungen eine Schlüsselrolle zu. Sie ist Vertragspartei zahlreicher weltweiter, regionaler und subregionaler Übereinkünfte zu verschiedenen Themen wie Naturschutz und biologischer Vielfalt, Klimawandel und grenzüberschreitender Luft- und Wasserverschmutzung. Die Union hat auch zur Ausarbeitung mehrerer wichtiger internationaler Übereinkommen beigetragen, die 2015 auf der Ebene der Vereinten Nationen angenommen wurden, wie etwa die Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (die die 17 globalen Ziele für nachhaltige Entwicklung und die damit verbundenen 169 Zielvorgaben umfasst), das Übereinkommen von Paris über den Klimawandel und der Sendai-Rahmen für Katastrophenvorsorge. Außerdem ist sie 2015 dem Übereinkommen über den internationalen Handel mit gefährdeten Arten (CITES) beigetreten.

D. Umweltverträglichkeitsprüfungen und Beteiligung der Öffentlichkeit

Bestimmte Projekte (privat oder öffentlich), bei denen davon auszugehen ist, dass sie erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben, zum Beispiel der Bau einer Autobahn oder eines Flughafens, werden Umweltverträglichkeitsprüfungen (UVP) unterzogen. In gleicher Weise wird eine Reihe öffentlicher Vorhaben und Programme (z. B. in den Bereichen Landnutzung, Verkehr, Energie, Abfall oder Landwirtschaft) einem ähnlichen Verfahren unterzogen, das als strategische Umweltprüfung (SUP) bezeichnet wird. Dabei werden umweltbezogene Erwägungen bereits in die Planungsphase einbezogen, und mögliche Folgen werden vor der Genehmigung oder Zulassung des Projekts berücksichtigt, um für ein hohes Umweltschutzniveau zu sorgen. In beiden Fällen kommt der Anhörung der Öffentlichkeit eine zentrale Rolle zu. Dies geht auf das Übereinkommen von Aarhus zurück; dabei handelt es sich um ein multilaterales Umweltübereinkommen, das unter der Federführung der Wirtschaftskommission für Europa der Vereinten Nationen (UNECE) geschlossen wurde, 2001 in Kraft trat und dem die EU und alle Mitgliedstaaten der EU beigetreten sind. Der Öffentlichkeit werden drei Rechte zugesprochen: das Recht auf Beteiligung am Entscheidungsverfahren in Umweltfragen, das Recht auf Zugang zu Umweltinformationen, über die die Behörden verfügen (z. B. über den Zustand der Umwelt oder der Gesundheit des Menschen, soweit diese durch den Zustand der Umwelt beeinflusst wird), und das Recht auf den Zugang zu Gerichten, wenn die beiden anderen Rechte missachtet wurden.

E. Umsetzung, Durchsetzung und Überwachung

Das EU-Umweltrecht wird seit den 70er-Jahren des 20. Jahrhunderts aufgebaut. Heute sind in diesem Bereich mehrere hundert Richtlinien, Verordnungen und Beschlüsse in Kraft. Die Wirksamkeit der Umweltpolitik der EU ist jedoch weitgehend abhängig von der Umsetzung auf nationaler, regionaler und kommunaler Ebene; Defizite bei ihrer Anwendung und Durchsetzung sind nach wie vor ein großes Problem. Die Überwachung sowohl des Zustands der Umwelt als auch des Grades der Umsetzung des EU-Umweltrechts ist von grundlegender Bedeutung.

Um den großen Unterschieden bei der Umsetzung zwischen den Mitgliedstaaten entgegenzuwirken, haben das Europäische Parlament und der Rat im Jahr 2001 (nicht bindende) Mindestkriterien für Umweltinspektionen festgelegt. Damit die Durchsetzung des EU-Umweltrechts verbessert wird, haben die Mitgliedstaaten bei den schwerwiegendsten Umweltstraftaten für wirksame, angemessene und abschreckende strafrechtliche Sanktionen zu sorgen. Zu diesen Straftaten zählen beispielsweise der illegale Ausstoß bzw. die illegale Einleitung von Stoffen in die Luft, das Wasser und den Boden, der illegale Artenhandel, der illegale Handel mit Stoffen, die zum Abbau der Ozonschicht führen, und die illegale Verbringung und Entsorgung von Abfall. Mit dem Gemeinschaftsnetz für die Anwendung und Durchsetzung des gemeinschaftlichen Umweltrechts (IMPEL) besteht ein internationales Netz der Umweltbehörden der EU-Mitgliedstaaten, der Beitrittsländer, der Bewerberländer und Norwegens, das geschaffen wurde, um die Durchsetzung der Rechtsvorschriften zu fördern, indem politischen Entscheidungsträgern, Umweltinspektoren und Beamten der Strafverfolgungsbehörden eine Plattform für den Austausch von Ideen und bewährten Verfahren geboten wird.

Im Mai 2016 brachte die Kommission die Initiative zur Überprüfung der Umsetzung des Umweltrechts auf den Weg. Dabei handelt es sich um ein neues Instrument, mit dem die vollständige Umsetzung des EU-Umweltrechts erleichtert werden soll und das mit der im Rahmen des sogenannten REFIT-Programms durchgeführten Überprüfung der Effizienz und Leistungsfähigkeit der Überwachungs- und Berichterstattungspflichten gemäß den geltenden EU-Rechtsvorschriften einhergeht, um es einfacher und kostengünstiger zu gestalten.

1990 wurde die Europäische Umweltagentur (EUA) mit Sitz in Kopenhagen gegründet, um die Entwicklung, Umsetzung und Bewertung der Umweltpolitik zu unterstützen und die Öffentlichkeit über diesen Themenkreis zu unterrichten. 2020 veröffentlichte sie ihren 6. Bericht über den Zustand der Umwelt zum Zustand und zu den Aussichten der europäischen Umwelt.

Die EU betreibt außerdem das Europäische Erdbeobachtungsprogramm (Copernicus), durch das Satellitenbeobachtungsdaten zu Boden, Meer, Atmosphäre und Klimawandel bereitgestellt werden. Im Hinblick auf Schadstoffe, die in die Luft, die Gewässer oder den Boden abgegeben bzw. eingeleitet werden, bietet das Europäische Schadstofffreisetzungs- und -verbringungsregister (E-PRTR) wichtige Umweltdaten aus mehr als 30 000 Industrieanlagen in der EU.

Rolle des Europäischen Parlaments

Dem Europäischen Parlament kommt bei der Ausgestaltung des EU-Umweltrechts eine wesentliche Rolle zu. In der 8. Wahlperiode befasste es sich unter anderem mit Rechtsvorschriften, die auf dem Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft beruhen (zu den Themen Abfall, Batterien, Altfahrzeuge, Deponierung usw.), sowie mit Klimaschutzfragen (Ratifizierung des Übereinkommens von Paris, Lastenteilung, Anrechnung von Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft im Rahmen der Klimaschutzverpflichtungen der EU, Reform des Emissionshandelssystems usw.).

Das Parlament hat wiederholt darauf hingewiesen, dass die Umsetzung umweltrechtlicher Bestimmungen unbedingt verbessert werden muss. In einer Entschließung mit dem Titel „Konkretere Vorteile aus den Umweltmaßnahmen der EU: Schaffung von Vertrauen durch mehr Information und größere Reaktionsbereitschaft der Behörden“ kritisierte das Parlament die unzureichende Umsetzung des Umweltrechts in den Mitgliedstaaten und gab eine Reihe von Empfehlungen für eine effizientere Umsetzung ab, wie zum Beispiel die Weitergabe bewährter Verfahren unter den Mitgliedstaaten und unter den regionalen und kommunalen Behörden. Während der 9. Wahlperiode kam dem Europäischen Parlament eine zentrale Rolle bei den Erörterungen der von der Europäischen Kommission im Rahmen des europäischen Grünen Deals vorgelegten Vorschläge zu. Es hat auf diese Vorschläge nicht nur reagiert, sondern auch darauf hingewiesen, in welchen Bereichen es weitere Ambitionen und Maßnahmen sehen möchte. Im Oktober 2021 nahm das Parlament die mit den Mitgliedstaaten ausgehandelte Verordnung zur Änderung des Übereinkommens von Aarhus an, um den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auszuweiten.

 

Christian Kurrer