Ressourceneffizienz und Kreislaufwirtschaft

Vergangene und gegenwärtige Ressourcennutzungsmuster haben zu einer hohen Umweltbelastung, zu Umweltschäden und zur Erschöpfung der natürlichen Ressourcen geführt. Die EU-Abfallpolitik ist traditionell auf eine ökologisch nachhaltige Abfallbewirtschaftung ausgerichtet. Mit dem Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa und dem Paket zur Kreislaufwirtschaft wurde der Grundstein für die Umwandlung der EU-Wirtschaft in eine nachhaltige Wirtschaft bis 2050 gelegt. Im Rahmen des europäischen Grünen Deals bietet der Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft eine zukunftsorientierte Agenda für ein saubereres und wettbewerbsfähigeres Europa.

Rechtsgrundlage

Artikel 191 bis 193 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV).

Ziele und Erfolge

Alle Erzeugnisse haben eine natürliche Ausgangsbasis. Die Wirtschaft der EU ist stark von natürlichen Ressourcen abhängig. Wenn weiter nach den derzeitigen Konsum- und Produktionsmustern verfahren wird, werden die Schädigung der Umwelt und die Erschöpfung der natürlichen Ressourcen ebenso zunehmen wie das Abfallaufkommen. Der Umfang unserer derzeitigen Ressourcennutzung gefährdet den Zugang künftiger Generationen – und der Entwicklungsländer – zu ihrem gerechten Anteil an knappen Ressourcen. Die rationelle Nutzung natürlicher Ressourcen war eine der ersten ökologischen Überlegungen, die die Grundlage der ersten Europäischen Verträge bildeten.

A. Ressourceneffizienz

Der Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa aus dem Jahr 2011 war Teil der Leitinitiative für Ressourceneffizienz der Strategie Europa 2020. Er unterstützte den Übergang zu nachhaltigem Wachstum durch eine ressourceneffiziente, CO₂-arme Wirtschaft und enthielt eine Darstellung der bis 2050 erforderlichen strukturellen und technologischen Änderungen, einschließlich der bis 2020 zu erreichenden Etappenziele. In dem Fahrplan wurden Möglichkeiten zur Steigerung der Ressourcenproduktivität und zur Abkopplung des Wirtschaftswachstums von der Ressourcennutzung sowie den damit einhergehenden Umweltauswirkungen aufgeführt.

B. Abfallbewirtschaftung und -vermeidung

Ziel der Abfallrahmenrichtlinie aus dem Jahr 2008 war es, die EU-Politik zu reformieren und zu vereinfachen, indem ein neuer Rahmen eingeführt und neue Zielsetzungen formuliert wurden, wobei der Schwerpunkt auf der Abfallvermeidung lag. In der Abfallverbringungsverordnung ((EG) Nr. 1013/2006) wurden Vorschriften für die Verbringung von Abfällen innerhalb der EU sowie zwischen der EU und Drittländern festgelegt; dabei ging es hauptsächlich um einen besseren Umweltschutz. Die Verordnung erstreckte sich auf die Verbringung praktisch aller Arten von Abfällen (mit Ausnahme von radioaktivem Material) über Straße, Schiene, Wasserwege oder Lufttransport. Mit der Verordnung (EU) Nr. 660/2014 wurden die Kontrollbestimmungen durch strengere Auflagen für nationale Kontrollen und Planung verschärft.

C. Spezielle Rechtsvorschriften für Produktion und Abfallströme

Die Richtlinie 2000/53/EG zielte darauf ab, Abfälle aus Altfahrzeugen und ihren Bauteilen zu verringern. Außerdem wurden Hersteller und Importeure aufgefordert, den Anteil gefährlicher Stoffe zu reduzieren und stärker auf Recyclingmaterial zurückzugreifen.

Im Kern sollten mit der Verordnung über das Recycling von Schiffen ((EU) Nr. 1257/2013) durch das Recycling und die Behandlung von EU-Schiffen bedingte Unfälle, Verletzungen und andere gesundheitliche Beeinträchtigungen sowie Umweltschäden vermieden, gemindert und ausgeräumt werden, um insbesondere sicherzustellen, dass gefährliche Abfälle des Schiffsrecyclings umweltgerecht behandelt werden.

Die Richtlinie 2002/96/EG ist – in der durch die Richtlinie 2012/19/EU geänderten Fassung – auf den Schutz von Boden, Wasser und Luft ausgerichtet: Das Aufkommen an Elektro- und Elektronik-Altgeräten (EEAG) sollte gesenkt und die Entsorgung dieser Altgeräte verbessert werden. Die durch die Richtlinie 2011/65/EU aufgehobene Richtlinie 2002/95/EG zur Beschränkung der Verwendung bestimmter gefährlicher Stoffe in Elektro- und Elektronikgeräten (RoHS), die zeitgleich mit der EEAG-Richtlinie verabschiedet wurde, diente dem Schutz von Umwelt und Gesundheit: In der Richtlinie waren Einschränkungen für die Verwendung von Blei, Quecksilber, Kadmium, Chrom und bromierten Flammschutzmitteln in den betreffenden Geräten festgelegt. Die Umsetzung der EEAG- und der RoHS-Richtlinie in den Mitgliedstaaten gestaltete sich jedoch schwierig: Nur ein Drittel der Elektro- und Elektronik-Altgeräte wurde gesammelt und sachgemäß behandelt.

Ziel der Richtlinie 2006/66/EG war es, die Abfallbewirtschaftung und die Umweltbilanz von Batterien, Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren mit entsprechenden Vorschriften für Sammlung, Recycling, Behandlung und Entsorgung zu verbessern. In der Richtlinie wurden auch Grenzwerte für bestimmte gefährliche Stoffe (insbesondere Quecksilber und Kadmium) in Batterien und Akkumulatoren festgelegt. Nach der Richtlinie 2013/59/Euratom des Rates über radioaktiven Abfall und radioaktive Stoffe sind Tätigkeiten, die mit einer Gefährdung durch ionisierende Strahlung verbunden sein können, in den Mitgliedstaaten meldepflichtig. Die Verbringung radioaktiver Abfälle ist durch die Verordnung (Euratom) Nr. 1493/93 des Rates und die Richtlinie 2006/117/Euratom des Rates geregelt.

Die Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle (Verpackungsrichtlinie) (Richtlinie 94/62/EG) gilt für alle in der EU in Verkehr gebrachten Verpackungen und alle Verpackungsabfälle unabhängig davon, ob sie in der Industrie, im Handel, in der Verwaltung, im Gewerbe, im Dienstleistungsbereich, in Haushalten oder anderswo anfallen. In der Änderungsrichtlinie 2004/12/EG wurden Kriterien festgelegt und der Begriff „Verpackung“ definiert. Außerdem wurde mit der Richtlinie (EU) 2015/720 die Verpackungsrichtlinie geändert, um den Verbrauch von leichten Kunststofftragetaschen zu senken, die oft nicht der Abfallbewirtschaftung zugeführt werden und sich in der Umwelt anhäufen, insbesondere in den Meeren.

Ziel der Richtlinie über die Bewirtschaftung von Abfällen aus der mineralgewinnenden Industrie (Bergbauabfallrichtlinie 2006/21/EG) ist die Verringerung der beträchtlichen Umwelt- und Gesundheitsrisiken, die mit dem Aufkommen und dem Verschmutzungspotenzial alter und aktueller Bergbauabfälle verbunden sind.

D. Abfallbehandlung und -entsorgung

Durch die schrittweise Umsetzung der Richtlinie über die Behandlung von kommunalem Abwasser (91/271/EWG) in allen Mitgliedstaaten stieg die Menge des zu entsorgenden Klärschlamms. Mit der Richtlinie über Abfalldeponien (1999/31/EG) sollten durch die Deponierung von Abfällen bedingte Umweltschäden, vor allem Auswirkungen auf Oberflächengewässer, Grundwasser, Boden und Luft sowie Gesundheit, verhindert oder gemindert werden. Die Umsetzung ist jedoch nach wie vor nicht zufriedenstellend, da noch immer nicht alle Bestimmungen in allen Mitgliedstaaten in nationales Recht umgesetzt worden sind und es nach wie vor viele illegale Deponien gibt.

Die Richtlinie 2010/75/EU über Industrieemissionen enthält Vorschriften für die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge industrieller Tätigkeiten, einschließlich der Entstehung von Abfällen, sowie Sonderbestimmungen für Abfallverbrennungs- und Mitverbrennungsanlagen.

E. Das Paket zur Kreislaufwirtschaft von 2018

Im Dezember 2015 legte die Kommission einen Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft und vier Gesetzgebungsvorschläge zur Änderung der bereits genannten Rechtsakte vor: a) der Abfallrahmenrichtlinie, b) der Richtlinie über Abfalldeponien, c) der Richtlinie über Verpackungen und Verpackungsabfälle und d) der Richtlinien über Altfahrzeuge, über Batterien und Akkumulatoren sowie Altbatterien und Altakkumulatoren sowie über EEAG.

Die im Mai 2018 angenommenen vier Richtlinien ((EU) 2018/849, (EU) 2018/850, (EU) 2018/851 und (EU) 2018/852) umfassen unter anderem folgende wesentliche Elemente:

• Bei Siedlungsabfällen soll in der EU bis 2035 eine Recyclingrate von 65 % (55 % bis 2025 und 60 % bis 2030) als gemeinsames Ziel erreicht werden.
• Bei Verpackungsabfällen soll in der EU bis 2030 eine Recyclingrate von 70 % als gemeinsames Ziel erreicht werden.
• Als verbindliches Ziel dürfen bis 2035 nur noch höchstens 10 % der Siedlungsabfälle deponiert werden.
• Verboten werden soll die Ablagerung von getrennt gesammeltem Abfall auf Deponien, was eine getrennte Sammlung von Bioabfällen bis 2023 sowie von Textilabfällen und gefährlichen Haushaltsabfällen bis 2025 erfordert.

F. Kunststoffe in der Kreislaufwirtschaft

Am 16. Januar 2018 veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung, in der sie eine Strategie für Kunststoffe in der Kreislaufwirtschaft darlegte. In der Strategie werden die zentralen Herausforderungen beschrieben, darunter die niedrigen Wiederverwendungs- und Recyclingquoten bei Kunststoffabfällen, die durch die Herstellung und Verbrennung von Kunststoffen verursachten Treibhausgasemissionen und Kunststoffabfälle im Meer. Die Kommission schlägt vor, dass bis 2030 alle Kunststoffverpackungen so gestaltet sein sollten, dass sie recycelt oder wiederverwendet werden können. Um sich diesem Ziel zu nähern, werden in der Strategie zahlreiche Maßnahmen dargelegt, hauptsächlich in vier Bereichen: 1) Verbesserung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen und der Qualität des Kunststoffrecyclings, 2) Eindämmung der Vermüllung durch Kunststoffabfälle, 3) Mobilisierung von Investitionen und Innovationen in der Kunststoffwertschöpfungskette sowie 4) Unterstützung von Maßnahmen auf globaler Ebene.

Als Teil der Strategie und nach einem Vorschlag der Kommission vom 28. Mai 2018 einigten sich der Rat und das Parlament darauf, die Verschmutzung durch Kunststoff durch die Festlegung einschneidender neuer Beschränkungen für bestimmte Einwegprodukte aus Kunststoff zu verringern (Richtlinie (EU) 2019/904). Zu den Produkten, die in der EU verboten sind, gehören Plastikbesteck, Kunststoffteller und Trinkhalme, Speisen- und Getränkebehälter aus Styropor sowie Wattestäbchen aus Kunststoff. Ab 2025 gilt für die Mitgliedstaaten das verbindliche Ziel, dass alle PET-Getränkeflaschen zu mindestens 25 % aus recyceltem Kunststoff bestehen müssen. Bis 2030 müssen alle Kunststoffflaschen zu mindestens 30 % aus recycelten Stoffen hergestellt werden.

G. Der neue Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft im Rahmen des europäischen Grünen Deals

Der neue Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft für ein saubereres und wettbewerbsfähigeres Europa wurde am 11. März 2020 veröffentlicht und bildet einen der Eckpfeiler des europäischen Grünen Deals, der neuen Agenda der EU für nachhaltiges Wachstum. Mit ihm wurden Maßnahmen angekündigt, die sich über den gesamten Lebenszyklus von Produkten erstrecken und sich beispielsweise auf deren Gestaltung konzentrieren, Kreislaufwirtschaftsprozesse und einen nachhaltigen Verbrauch fördern und sicherstellen sollen, dass die genutzten Ressourcen so lange wie möglich in der EU-Wirtschaft verbleiben. Daraus sind insbesondere folgende Vorschriften hervorgegangen:

Das Europäische Parlament und der Rat haben am 12. Juli 2023 die neue Batterieverordnung verabschiedet. Damit werden die Umweltauswirkungen des Batteriesektors minimiert, der vor dem Hintergrund neuer sozioökonomischer Bedingungen, technologischer Entwicklungen, Märkte und Batterienutzungen ein exponentielles Wachstum erfährt.

Im Jahr 2021 verabschiedete die EU eine Änderung der Bestimmungen über die Verbringung von Kunststoffabfällen. Angesichts der steigenden Menge an Abfällen, die aus der EU in Drittländer verbracht werden, und als Reaktion auf die Aufforderung im Rahmen des Aktionsplans für die Kreislaufwirtschaft, die illegale Verbringung von Abfällen weiter zu bekämpfen, hat die Kommission eine neue Verordnung über die Verbringung von Abfällen vorgeschlagen. Die Mitgliedstaaten werden aufgefordert, dafür zu sorgen, dass die EU ihre Probleme bei der Abfallbeseitigung nicht auf Drittländer abwälzt, und die Verbringung von Abfällen zur Wiederverwendung und zum Recycling in der EU zu erleichtern. Nach der Annahme durch den Rat dürfte ein effizienteres System umgesetzt werden. Die Verbringung von Abfällen in OECD-Länder wird überwacht und kann ausgesetzt werden, wenn sie zu schwerwiegenden Umweltproblemen im Bestimmungsland führt. Die Ausfuhr von Abfällen in Nicht-OECD-Länder wird nur zulässig sein, wenn die betreffenden Länder in der Lage sind, sie nachhaltig zu bewirtschaften.

Die Kommission hat am 30. November 2022 einen Vorschlag für eine Überarbeitung der Verpackungsrichtlinie vorgelegt. Es soll sichergestellt werden, dass alle Verpackungen bis 2030 wiederverwendbar oder recyclingfähig sind sowie übermäßigen Verpackungen entgegengewirkt und Verpackungsabfälle verringert werden. Am 4. März 2024 erzielten das Parlament und der Rat eine vorläufige Einigung über diese Überarbeitung der Verpackungsrichtlinie. Außerdem nahm die Kommission die Mitteilung über einen politischen Rahmen für biobasierte, biologisch abbaubare und kompostierbare Kunststoffe an.

Der Textilkonsum in Europa steht nach Lebensmitteln, Wohnungsbau und Mobilität an vierter Stelle, was die Auswirkungen auf die Umwelt und den Klimawandel angeht. Am 30. März 2023 veröffentlichte die Kommission die EU-Strategie für nachhaltige und kreislauforientierte Textilien. In dieser Strategie werden konkrete Maßnahmen dargelegt, mit denen sichergestellt werden soll, dass Textilerzeugnisse, die in der EU in Verkehr gebracht werden, bis 2030 nachhaltig und recycelbar sind, keine gefährlichen Stoffe enthalten und im Einklang mit den sozialen Rechten und dem Umweltschutz stehen. Im Juli 2023 legte die Kommission zudem einen Vorschlag zur Änderung der Abfallrahmenrichtlinie vor, wodurch die Verantwortung für den gesamten Lebenszyklus von Textilerzeugnissen auf die Hersteller verlagert werden soll und Lebensmittelabfälle vermieden werden sollen.

Im Juli 2023 legte die Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung zur Aufhebung der Bestimmungen über Altfahrzeuge vor. Das geht über die derzeitige Richtlinie 2000/53/EG hinaus und legt Anforderungen an die Kreislauffähigkeit der Konstruktion und Herstellung von Fahrzeugen in Bezug auf Wiederverwendbarkeit, Recyclingfähigkeit und Verwertbarkeit fest.

Rolle des Europäischen Parlaments

Das Parlament hat wiederholt gefordert, im Interesse des künftigen Wachstums in Europa eine neue Agenda mit dem Kernelement Ressourceneffizienz aufzustellen, was einige radikale Änderungen in Bezug auf unsere Produktions- und Verbrauchsmuster erfordern würde. Im Anschluss an die Strategie der Kommission für Kunststoffe in einer Kreislaufwirtschaft vom Januar 2018 nahm das Parlament im September 2018 eine Entschließung zu dieser Strategie an, in der die Kommission unter anderem aufgefordert wurde, die Einführung von Anforderungen in Erwägung zu ziehen, die den Mindestgehalt an Recyclingmaterial für bestimmte, in der EU in Verkehr gebrachte Kunststoffprodukte betreffen. Es wurde die Schaffung eines echten Binnenmarktes für recycelte Kunststoffe angeregt, und es wurden Maßnahmen zur Reduzierung der Abfälle im Meer vorgeschlagen. Außerdem wurde bis 2020 ein Verbot von Mikroplastik in Kosmetika und Reinigungsmitteln gefordert.

In seiner Entschließung vom 15. Januar 2020 zu dem Thema „Der europäische Grüne Deal“ hat das Parlament einen ehrgeizigen neuen Aktionsplan für die Kreislaufwirtschaft gefordert, um den ökologischen Fußabdruck und den Ressourcenverbrauch der Produktion und des Verbrauchs in der EU insgesamt zu verringern und gleichzeitig starke Anreize für Innovationen, nachhaltige Unternehmen und Märkte für klimaneutrale und kreislauforientierte schadstofffreie Produkte zu schaffen. Es hob die weitreichenden Synergien zwischen Klimaschutzmaßnahmen und der Kreislaufwirtschaft hervor und forderte die Festlegung eines Ziels für die Ressourceneffizienz auf EU-Ebene.

Am 17. Januar 2023 nahm das Parlament seine Verhandlungsposition für Gespräche mit den Regierungen der EU-Mitgliedstaaten über das neue Gesetz zur Überarbeitung der EU-Verfahren und Kontrollmaßnahmen für die Verbringung von Abfällen an. Die überarbeiteten Rechtsvorschriften sollten die Umwelt und die menschliche Gesundheit besser schützen und gleichzeitig die Möglichkeiten, die Abfälle bieten, in vollem Umfang nutzen, um das EU-Ziel einer kreislauforientierten und schadstofffreien Wirtschaft zu erreichen. Das Parlament forderte die Schaffung eines risikobasierten Targeting-Mechanismus der EU als Orientierungshilfe für EU-Länder, die Kontrollen durchführen, um illegale Abfallverbringungen zu verhindern und aufzudecken.

Weitere Informationen zu diesem Thema finden Sie auf der Website des Ausschusses für Umweltfragen, öffentliche Gesundheit und Lebensmittelsicherheit.

 

Georgios Amanatidis / Zuzanna Wala

04-2024