Die Geschichte der Wirtschafts- und Währungsunion

Die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU) ist das Ergebnis einer fortschreitenden wirtschaftlichen Integration in der EU. Sie ist eine Erweiterung des EU-Binnenmarkts, in deren Rahmen gemeinsame Produktvorschriften und der freie Verkehr von Waren, Kapital, Arbeit und Dienstleistungen festgelegt wurden. Im Euro-Währungsgebiet, dem gegenwärtig 19 EU-Mitgliedstaaten angehören, wurde eine gemeinsame Währung – der Euro – eingeführt. Alle EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme Dänemarks müssen den Euro einführen, sobald sie die Konvergenzkriterien erfüllen. Durch das Eurosystem (das das Direktorium der Europäischen Zentralbank und die Präsidenten der nationalen Zentralbanken des Euro-Währungsgebiets umfasst) wird eine einheitliche Währungspolitik festgelegt, die durch Haushaltsregeln und eine unterschiedlich stark ausgeprägte Koordinierung der Wirtschaftspolitik ergänzt wird. Innerhalb der WWU gibt es keine zentrale Wirtschaftsregierung. Diese Zuständigkeit wird von den Mitgliedstaaten und verschiedenen Organen der Union geteilt.

Rechtsgrundlage

  1. Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV); Artikel 3, 5, 119-144, 219 und 282-284 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV);
  2. die folgenden den Verträgen beigefügten Protokolle: Protokoll Nr. 4 über die Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank Protokoll Nr. 12 über das Verfahren bei einem übermäßigen Defizit; Protokoll Nr. 13 über die Konvergenzkriterien; Protokoll Nr. 14 über die Euro-Gruppe; Protokoll Nr. 16, das die Nichtbeteiligungsklausel für Dänemark enthält;
  3. zwischenstaatliche Verträge, unter anderem der Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (SKS-Vertrag), der Euro-Plus-Pakt und der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM).

Ziele

Die WWU ist das Ergebnis einer allmählichen wirtschaftlichen Integration und hat somit keinen Selbstzweck. Die WWU zielt darauf ab, durch geeignete wirtschafts- und währungspolitische Maßnahmen nachhaltiges Wirtschaftswachstum und ein hohes Beschäftigungsniveau zu fördern. Dies geschieht in drei Hauptbereichen: i) Umsetzung einer Währungspolitik, deren wichtigstes Ziel die Preisstabilität ist; ii) Vermeidung möglicher negativer Ausstrahlungseffekte infolge nicht tragfähiger öffentlicher Finanzen, Vorbeugung der Entstehung makroökonomischer Ungleichgewichte in den Mitgliedstaaten und eine gewisse Koordinierung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten; iii) Gewährleistung des reibungslosen Funktionierens des Binnenmarkts.

Errungenschaften

Nunmehr gehört der Euro in 19 Mitgliedstaaten der Europäischen Union zum Alltagsleben. Weitere Mitgliedstaaten werden ihn voraussichtlich in Zukunft einführen. Die einheitliche Währung hat mehrere Vorteile, unter anderem werden die Kosten von Finanztransaktionen gesenkt, das Reisen wird vereinfacht und die Rolle Europas auf internationaler Ebene wird gestärkt. Sie trägt dazu bei, den Binnenmarkt zu vollenden.

Geschichte der WWU

Auf dem Gipfeltreffen in Den Haag im Jahr 1969 legten die Staats- und Regierungschefs ein neues Ziel im Rahmen der europäischen Integration fest: die Wirtschafts- und Währungsunion (WWU). Eine Gruppe, an deren Spitze der damalige luxemburgische Ministerpräsident Pierre Werner stand, erstellte einen Bericht, in dem umrissen wurde, wie nach einem mehrstufigen Plan innerhalb von zehn Jahren eine vollständige Wirtschafts- und Währungsunion zu verwirklichen ist. Das Ziel bestand letztendlich in der vollständigen Liberalisierung des Kapitalverkehrs, der uneingeschränkten Konvertierbarkeit der Währungen der Mitgliedstaaten und der unwiderruflichen Festlegung von Wechselkursen. Der Zusammenbruch des Bretton-Woods-Systems und die Entscheidung der US-Regierung, im Jahr 1971 die Dollarparität aufzugeben, löste an den internationalen Börsen eine Welle der Instabilität aus, in deren Zuge die Parität zwischen den europäischen Währungen ernsthaft in Frage gestellt wurde. Das Projekt der Wirtschafts- und Währungsunion kam zu einem abrupten Stillstand.

Auf dem Gipfeltreffen von Paris im Jahr 1972 unternahm die Gemeinschaft den Versuch, der Währungsintegration neue Impulse zu verleihen, indem der Mechanismus „Schlange im Tunnel“ geschaffen wurde. Dabei handelte es sich um einem konzertierten Schwankungsmechanismus, der darin bestand, die Schwankungen der einzelstaatlichen Währungen („Schlange“) gegenüber dem Dollar („Tunnel)“ innerhalb einer engen Spannbreite einzugrenzen. Aufgrund der Destabilisierung durch die Erdölkrise, der Dollarschwäche und der unterschiedlichen Wirtschaftspolitik verlor die „Schlange“ innerhalb von knapp zwei Jahren die meisten ihrer Mitglieder und wurde schlussendlich zu einer „Region der deutschen Mark“, die die Bundesrepublik Deutschland, die Benelux-Staaten und Dänemark umfasste.

Die Bemühungen, einen Raum der Währungsstabilität zu schaffen, wurden 1978 auf dem Gipfeltreffen von Brüssel mit der Schaffung des Europäischen Währungssystems (EWS) erneut aufgenommen, dem das Konzept von festen, aber anpassungsfähigen Wechselkursen zugrunde liegt. Die Währungen aller Mitgliedstaaten mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs (das noch Mitglied der EU war) waren in den Wechselkursmechanismus eingebunden, der als WKM I bekannt ist. Die Wechselkurse beruhten auf Leitkursen gegenüber der Europäischen Währungseinheit oder ECU (vormals die sogenannte Europäische Rechnungseinheit), die sich aus dem gewichteten Durchschnitt der EWS-Währungen ergab. Auf der Grundlage dieses Leitkurses von in ECU ausgedrückten Beträgen wurde ein Netz bilateraler Wechselkurse berechnet; die Währungsschwankungen mussten innerhalb der bilateralen Wechselkurse im Rahmen einer Spannbreite von 2,25 % begrenzt bleiben (mit Ausnahme der italienischen Lira, der eine Spannbreite von 6 % zugestanden wurde). Über einen Zeitraum von zehn Jahren hinweg wurden im EWS zahlreiche Maßnahmen unternommen, um die Schwankungsbreite bei den Wechselkursen zu verringern: Durch die Flexibilität des Systems und den politischen Willen, zu wirtschaftlicher Konvergenz zu gelangen, wurde die Währungsstabilität erzielt. Allerdings wurden die Bandbreiten für Wechselkursschwankungen infolge massiver Spekulationen gegen mehrere Währungen im Jahr 1993 auf 15 % ausgeweitet.

Nach der Verabschiedung des Binnenmarktprogramms im Jahr 1985 wurde immer offensichtlicher, dass das Potenzial des Binnenmarkts nicht vollständig ausgeschöpft werden kann, solange bei Währungsumrechnungen verhältnismäßig hohe Transaktionskosten anfallen und die Unsicherheiten im Zusammenhang mit den – wenn auch geringen – Wechselkursschwankungen weiter bestehen. Darüber hinaus verwiesen viele Wirtschaftswissenschaftler auf das von ihnen so genannte „unmögliche Dreieck“ und vertraten die Auffassung, dass freier Kapitalverkehr, Wechselkursstabilität und eine unabhängige Währungspolitik langfristig nicht vereinbar sind.

Im Jahr 1988 setzte der Europäische Rat auf seiner Tagung in Hannover einen „Ausschuss zur Prüfung der Wirtschafts- und Währungsunion“ ein, dessen Leitung der damalige Präsident der Kommission, Jacques Delors, übernahm. In dem im Jahr 1989 vom Ausschuss vorgelegten Bericht (Delors-Bericht) wurden konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um die WWU in drei Stufen zu stärken. Insbesondere wurde betont, dass die Wirtschaftspolitik besser koordiniert werden muss, dass Haushaltsregeln zur Begrenzung der einzelstaatlichen Haushaltsdefizite eingeführt werden müssen und dass eine unabhängige Institution gegründet werden muss, die für die Währungspolitik der Union zuständig sein soll: die Europäische Zentralbank (EZB). Auf der Grundlage des Delors-Berichts beschloss der Europäische Rat auf seiner Tagung in Madrid 1989, die erste Phase der WWU einzuleiten, nämlich die vollständige Liberalisierung des Kapitalverkehrs bis zum 1. Juli 1990.

Im Dezember 1989 forderte der Europäische Rat auf seiner Tagung in Straßburg die Einberufung einer Regierungskonferenz, um die zur Verwirklichung der WWU erforderlichen Vertragsänderungen zu ermitteln. Die Arbeiten dieser Regierungskonferenz führten zum Vertrag über die Europäische Union, dem die Staats- und Regierungschefs auf der Tagung des Europäischen Rates in Maastricht im Dezember 1991 formell zustimmten und der am 1. November 1993 in Kraft trat.

Im Vertrag ist vorgesehen, dass die WWU in drei Phasen eingeführt wird (einige Schlüsseldaten wurden in der Schwebe gehalten, die bei späteren europäischen Gipfeltreffen entsprechend dem Verlauf der Ereignisse bestimmt werden sollten):

  1. Stufe 1 (vom 1. Juli 1990 bis zum 31. Dezember 1993): Festlegung des freien Kapitalverkehrs zwischen den Mitgliedstaaten;
  2. Stufe 2 (vom 1. Januar 1994 bis zum 31. Dezember 1998): Konvergenz der wirtschaftspolitischen Maßnahmen der Mitgliedstaaten und verstärkte Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Zentralbanken. Mit der Errichtung des Europäischen Währungsinstituts (EWI) wurde die Koordinierung der Währungspolitik institutionalisiert. Das EWI hatte die Aufgabe, die Zusammenarbeit zwischen den einzelstaatlichen Zentralbanken zu stärken und die erforderlichen Vorarbeiten für die Einführung der einheitlichen Währung zu leisten. Die einzelstaatlichen Zentralbanken sollten im Verlauf dieser Stufe unabhängig werden;
  3. Stufe 3 (läuft seit dem 1. Januar 1999): Umsetzung einer gemeinsamen Währungspolitik unter der Verantwortung des Eurosystems (ab dem ersten Tag) und schrittweise Einführung der Euro-Banknoten und -Münzen in allen Mitgliedstaaten des Euro-Währungsgebiets. Der Übergang zur dritten Stufe war an die Verwirklichung eines hohen Maßes an dauerhafter Konvergenz gebunden, wobei die Beurteilung anhand einer Anzahl in den Verträgen festgelegter Kriterien erfolgte. In dieser Stufe sollten die Haushaltsvorschriften verbindlich werden, und Mitgliedstaaten, die sie nicht einhalten, sollten mit Strafmaßnahmen rechnen müssen. Mit der Währungspolitik für das Euro-Währungsgebiet wurde das Eurosystem betraut, das sich aus den sechs Mitgliedern des Direktoriums der EZB und den Präsidenten der nationalen Zentralbanken des Euro-Währungsgebiets zusammensetzt.

Grundsätzlich stimmten alle EU-Mitgliedstaaten mit dem Beitritt zu den Verträgen zu, den Euro einzuführen (Artikel 3 EUV und Artikel 119 AEUV). Allerdings wurde keine Frist festgelegt, und die Konvergenzkriterien werden noch nicht von allen Mitgliedstaaten erfüllt. Für diese Mitgliedstaaten gilt eine vorläufige Ausnahmeregelung. Zudem hatten das Vereinigte Königreich und Dänemark mitgeteilt, dass sie nicht beabsichtigen, an der dritten Stufe der WWU teilzunehmen, und dass sie folglich den Euro nicht einführen wollen. Da das Vereinigte Königreich 2020 aus der EU ausgetreten ist, kommt derzeit nur Dänemark in den Genuss einer Sonderregelung bezüglich der Beteiligung an der dritten Stufe der WWU; allerdings hat das Land weiterhin die Möglichkeit, die für es geltende Sonderregelung zu beenden. Diese Ausnahmeregelungen sind in einem den EU-Verträgen beigefügten Protokoll genau festgelegt. Zum Zeitpunkt der Abfassung dieses Textes haben 19 der 27 Mitgliedstaaten den Euro eingeführt.

Nach der Staatsschuldenkrise im Euro-Währungsgebiet in den Jahren 2009/2010 haben EU-Spitzenpolitiker zugesichert, die WWU zu stärken, auch indem sie ihren Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung verbessern. Durch eine Vertragsänderung im Zusammenhang mit Artikel 136 AEUV wurde die Schaffung eines dauerhaften Unterstützungsmechanismus für Mitgliedstaaten in einer Notlage ermöglicht, sofern sich der Mechanismus auf einen zwischenstaatlichen Vertrag stützt, die Stabilität des Euro-Währungsgebiets als Ganzes bedroht ist und die finanzielle Unterstützung an strenge Auflagen geknüpft wird. Dies führte im Oktober 2012 zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM), durch den mehrere Ad-hoc-Mechanismen ersetzt wurden. Damit ein neuerlicher Ausbruch der Staatsschuldenkrise verhindert wird, wurde das Sekundärrecht der WWU aktualisiert. Das Europäische Semester wurde eingeführt, in dessen Rahmen der Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP) gestärkt, das Verfahren bei einem makroökonomischen Ungleichgewicht (MIP) eingeführt und das Ziel verfolgt wird, die Koordinierung der Wirtschaftspolitik weiter auszubauen. Der verbesserte Rahmen für die wirtschaftspolitische Steuerung wurde mit zwischenstaatlichen Verträgen ergänzt, etwa dem Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung (SKS-Vertrag oder „Fiskalpakt“) und dem Euro-Plus-Pakt.

Einen ersten Versuch, die WWU weiter voranzubringen, stellte die Mitteilung der Kommission aus dem Jahr 2012 mit dem Titel „Ein Konzept für eine vertiefte und echte Wirtschafts- und Währungsunion“ dar. Das letztendliche Ziel wäre die Schaffung einer politischen Union gewesen. Einer weiteren Initiative aus dem Jahr 2012, dem weniger ambitionierten „Bericht der vier Präsidenten“, gelang es nicht, beim Rahmen der WWU für die wirtschaftspolitische Steuerung substanzielle Änderungen einzuleiten. Im Jahr 2015 veröffentlichten die Präsidenten der Kommission, des Europäischen Rates, der Euro-Gruppe, der EZB und des Europäischen Parlaments, inspiriert von dem in der Mitteilung dargelegten „Konzept“, einen Bericht mit dem Titel „Die Wirtschafts- und Währungsunion Europas vollenden“ (bekannt als der „Bericht der fünf Präsidenten“). Darin wird ein Reformplan skizziert, mit dem in drei Stufen (bis spätestens zum Jahr 2025) eine wirkliche Wirtschafts-, Finanz- und Fiskalunion sowie eine politische Union verwirklicht werden sollen. Allerdings müssten zwecks vollständiger Umsetzung der ehrgeizigen, im „Konzept“ oder im Bericht der fünf Präsidenten dargelegten Pläne die EU-Verträge substanziell geändert werden. Da seitdem keine Vertragsänderungen vorgenommen wurden, konnten die ehrgeizigsten Projekte nicht verwirklicht werden.

Rolle des Europäischen Parlaments

Seit dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon hat sich das Europäische Parlament als Mitgesetzgeber bei der Festlegung der meisten detaillierten Regelungen zur Ausgestaltung des Rahmens für die wirtschaftspolitische Steuerung beteiligt (unter anderem auf der Grundlage der Artikel 121, 126 und 136 AEUV). Allerdings ist bei einigen Dossiers im Vertrag lediglich eine beratende Rolle des Parlaments vorgesehen, unter anderem bei der präventiven Komponente des Stabilitäts- und Wachstumspakts und bei der Überwachung der Wirtschaftspolitik. Darüber hinaus wird das Europäische Parlament bei folgenden Fragen konsultiert:

  1. Vereinbarungen über die Wechselkurse zwischen dem Euro und den Nicht-EU-Währungen;
  2. der Festlegung, welche Länder die Voraussetzungen für die Einführung der einheitlichen Währung erfüllen;
  3. der Ernennung des Präsidenten, des Vizepräsidenten und der anderen vier Mitglieder des Direktoriums der EZB;
  4. einem Teil der Rechtsvorschriften zur Durchführung des Verfahrens bei einem übermäßigen Defizit.

Die EZB legt alljährlich ihren Jahresbericht vor, den der EZB-Präsident im Plenum vorstellt. In der Regel reagiert das Parlament mit der Annahme eines Initiativberichts auf den Bericht. Das Parlament hat bei den unterschiedlichen Stufen des Europäischen Semesters keine Entscheidungsbefugnisse, wird jedoch regelmäßig von Kommission und Rat, die über Durchführungsbefugnisse verfügen, auf dem Laufenden gehalten. Die Rolle des Europäischen Parlaments bei der wirtschaftspolitischen Steuerung der EU wurde im Rahmen des Europäischen Semesters etwas gestärkt, insbesondere durch die Einberufung eines sog. wirtschaftspolitischen Dialogs unter Beteiligung des EP, der einschlägigen Ratsformationen und der Kommission. Das Parlament kann das Semester durch die Annahme von Initiativberichten begleiten.

Das Europäische Parlament ist naturgemäß nicht an der Konzeption zwischenstaatlicher Verträge (beispielsweise des SKSV) oder an der Gründung und dem Ablauf zwischenstaatlicher Mechanismen (beispielsweise des ESM) beteiligt, obgleich verschiedene Kontakte geknüpft und Meinungen ausgetauscht werden.

 

Dražen Rakić / Christian Scheinert