Η Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ) και η Συνθήκη

Μετά την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Ρώμης, οι γεωργικές πολιτικές των κρατών μελών αντικαταστάθηκαν από μηχανισμούς παρέμβασης σε κοινοτικό επίπεδο. Τα θεμέλια της κοινής γεωργικής πολιτικής έχουν παραμείνει απαράλλαχτα από τον καιρό της Συνθήκης της Ρώμης, μόνο οι κανόνες που διέπουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων έχουν αλλάξει. Η Συνθήκη της Λισαβόνας αναγνώρισε τη συναπόφαση ως τη «συνήθη νομοθετική διαδικασία» για την ΚΓΠ, στη θέση της διαδικασίας διαβούλευσης.

Νομική βάση

Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ), άρθρα 38 έως 44.

Οι λόγοι ύπαρξης της ΚΓΠ

Όταν δημιουργήθηκε η κοινή αγορά με τη Συνθήκη της Ρώμης το 1958, η γεωργία των τότε έξι ιδρυτικών κρατών μελών χαρακτηριζόταν από έντονο κρατικό παρεμβατισμό. Προκειμένου τα γεωργικά προϊόντα να συμπεριλαμβάνονται στην ελεύθερη κυκλοφορία των εμπορευμάτων και να διατηρείται η δημόσια παρέμβαση στον γεωργικό τομέα, ήταν αναγκαίο να καταργηθούν οι εθνικοί μηχανισμοί παρέμβασης που δεν ήταν συμβατοί με την κοινή αγορά, και να μεταφερθούν σε κοινοτικό επίπεδο: αυτός υπήρξε ο βασικός λόγος δημιουργίας της ΚΓΠ.

Εξάλλου, ο παρεμβατισμός στη γεωργία βασιζόταν στην ιδιαίτερα διαδεδομένη εκείνη την εποχή αντίληψη περί της ιδιαιτερότητας του τομέα, ενός τομέα που εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τις κλιματικές μεταβολές και από τους γεωγραφικούς περιορισμούς, υφίσταται τις συστημικές ανισορροπίες μεταξύ της προσφοράς και της ζήτησης και, κατά συνέπεια, χαρακτηρίζεται από μεγάλη αστάθεια των τιμών και των εισοδημάτων.

Η επισιτιστική ζήτηση είναι ανελαστική, δηλαδή αντιδρά ελάχιστα στις διακυμάνσεις των τιμών. Επιπλέον, η διάρκεια των κύκλων παραγωγής και η σταθερότητα των συντελεστών παραγωγής καθιστούν τη συνολική προσφορά γεωργικών προϊόντων πολύ άκαμπτη. Υπό αυτές τις συνθήκες, η μεγάλη προσφορά προκαλεί πτώση των τιμών ενώ, αντίστροφα, η μικρή προσφορά προκαλεί μεγάλη αύξηση των τιμών. Όλα αυτά τα στοιχεία συνεπάγονται τη διαρκή αστάθεια των αγορών. Σε τέτοιες περιπτώσεις, οι δημόσιες αρχές έτειναν ανέκαθεν να ρυθμίζουν τις γεωργικές αγορές και να υποστηρίζουν τα εισοδήματα των παραγωγών, τάση που κληροδοτήθηκε και στην ΚΓΠ.

Παρά το γεγονός ότι η γεωργία αντιπροσωπεύει σήμερα μόνο ένα μικρό μέρος της οικονομίας των ανεπτυγμένων χωρών, συμπεριλαμβανομένης της οικονομίας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, η δημόσια παρέμβαση ενισχύθηκε πρόσφατα με γεωργικές πολιτικές για την ανάπτυξη της υπαίθρου που συνέβαλαν αφενός μεν στη στήριξη της παραδοσιακής λειτουργίας της πρωτογενούς δραστηριότητας — δηλαδή της παραγωγής τροφίμων — αφετέρου δε, στη στήριξη άλλων διαστάσεων, όπως της βιώσιμης ανάπτυξης, της καταπολέμησης της αλλαγής του κλίματος, του χωροταξικού σχεδιασμού και του σχεδιασμού τοπίου, της διαφοροποίησης και της αναζωογόνησης της αγροτικής οικονομίας ή της παραγωγής ενέργειας και βιολογικών υλικών. Η στήριξη των δημόσιων αγαθών ή των μη εμπορικών λειτουργιών της γεωργικής δραστηριότητας, δηλαδή αυτών που δεν παράγουν εμπορικό κέρδος, έγινε κατά συνέπεια μια καίρια πτυχή των πιο πρόσφατων γεωργικών πολιτικών και των πολιτικών για την ανάπτυξη της υπαίθρου και, μεταξύ αυτών, και της ΚΓΠ.

Στόχοι

Το άρθρο 39 της ΣΛΕΕ ορίζει τους ειδικούς στόχους της ΚΓΠ:

  1. αύξηση της παραγωγικότητας της γεωργίας με την ανάπτυξη της τεχνικής προόδου και την εξασφάλιση της άριστης χρησιμοποίησης των συντελεστών παραγωγής, ιδίως του εργατικού δυναμικού·
  2. εξασφάλιση δίκαιου βιοτικού επιπέδου στον γεωργικό πληθυσμό·
  3. σταθεροποίηση των αγορών·
  4. εξασφάλιση του εφοδιασμού·
  5. διασφάλιση λογικών τιμών για τους καταναλωτές.

Πρόκειται για στόχους τόσο οικονομικούς (άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχεία α), γ) και δ)) όσο και κοινωνικούς (άρθρο 39, παράγραφος 1, στοιχεία β) και ε)), οι οποίοι αποσκοπούν στην προάσπιση των συμφερόντων των παραγωγών και των καταναλωτών. Στην πράξη, οι στόχοι της ΚΓΠ έχουν παραμείνει αμετάβλητοι από τη Συνθήκη της Ρώμης, δεδομένου ότι η διατύπωσή τους αποδείχθηκε πολύ ευέλικτη και ικανή να καλύψει τις αλλεπάλληλες μεταρρυθμίσεις στις οποίες έχει υποβληθεί η ΚΓΠ από τις αρχές της δεκαετίας του 1980 (βλ. δελτίο: Η κοινή αγροτική πολιτική –τα μέσα και οι μεταρρυθμίσεις3.2.4). Αξίζει να σημειωθεί ότι, κατά πάγια νομολογία, δεν είναι υποχρεωτικό να επιτευχθούν πλήρως και ταυτόχρονα όλοι οι στόχοι της ΚΓΠ. Κατά συνέπεια, ο νομοθέτης της Ένωσης διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια όσον αφορά το πεδίο εφαρμογής των μεταρρυθμίσεων, ανάλογα με την εξέλιξη των αγορών και τις προτεραιότητες που θέτουν τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα τη δεδομένη χρονική στιγμή.

Εκτός από τους επιμέρους στόχους της ΚΓΠ που καθορίζονται στο άρθρο 39 της ΣΛΕΕ, πολλές διατάξεις της Συνθήκης προσέθεσαν επιπλέον στόχους που εφαρμόζονται στο σύνολο των πολιτικών και των δράσεων της Ένωσης. Στο πλαίσιο αυτό, η προώθηση υψηλού επιπέδου απασχόλησης (άρθρο 9), η περιβαλλοντική προστασία για την προώθηση της βιώσιμης ανάπτυξης (άρθρο 11), η προστασία των καταναλωτών (άρθρο 12), οι απαιτήσεις της καλής διαβίωσης των ζώων (άρθρο 13), η προστασία της δημόσιας υγείας (άρθρο 168, παράγραφος 1), η οικονομική, κοινωνική και εδαφική συνοχή (άρθρα 174 έως 178) έχουν πλέον αδιαμφισβήτητα καταστεί και αυτοί στόχοι της ΚΓΠ. Η Ευρωπαϊκή Πράσινη Συμφωνία του Νοεμβρίου 2019 και οι στρατηγικές «Από το αγρόκτημα στο πιάτο» και βιοποικιλότητα με ορίζοντα το 2030, που δημοσιεύθηκαν από την Επιτροπή στα τέλη Μαΐου 2020, επιβεβαιώνουν τον όλο και περισσότερο εγκάρσιο χαρακτήρα των ζητημάτων που αφορούν τη γεωργία και τα τρόφιμα. Εξάλλου, στο πλαίσιο του ανοίγματος και της παγκοσμιοποίησης των αγορών, το άρθρο 207 ορίζει τις αρχές της κοινής εμπορικής πολιτικής που ισχύουν για τις συναλλαγές γεωργικών προϊόντων. Τέλος, οι αρχές της πολιτικής του ανταγωνισμού αποτελούν αντικείμενο εξαίρεσης στον τομέα της παραγωγής και του εμπορίου γεωργικών προϊόντων με βάση τη διαρθρωτική ιδιαιτερότητα της πρωτογενούς δραστηριότητας (άρθρο 42). Ωστόσο, η εξαίρεση αυτή αναπτύχθηκε μόλις από το 2013 και μετά (βλ. δελτίο: Χρηματοδότηση της ΚΓΠ — στοιχεία και αριθμοί 3.2.2).

Η διαδικασία λήψης αποφάσεων στον γεωργικό τομέα

Η Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης ΣΛΛΕ (άρθρο 42, πρώτο εδάφιο και άρθρο 43, παράγραφος 2) αναγνωρίσθηκε η συναπόφαση ως «συνήθης νομοθετική διαδικασία» της ΚΓΠ (βλ. δελτίο 1.2.3) σε αντικατάσταση της διαδικασίας διαβούλευσης που εφαρμοζόταν πριν, γεγονός που εδραίωσε τον ρόλο του ΕΚ ως πραγματικού συννομοθέτη στον τομέα της γεωργίας.

Ωστόσο, η νέα Συνθήκη δημιουργεί σημαντικά προβλήματα ερμηνείας στον βαθμό που θεσπίζονται εξαιρέσεις στη συνήθη διαδικασία υπέρ του Συμβουλίου. Το άρθρο 42, δεύτερο εδάφιο, ορίζει, όσον αφορά τους κανόνες ανταγωνισμού, ότι «το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, μπορεί να εγκρίνει τη χορήγηση ενισχύσεων: α) για την προστασία των επιχειρήσεων που μειονεκτούν λόγω διαρθρωτικών ή φυσικών συνθηκών· β) στο πλαίσιο προγραμμάτων οικονομικής ανάπτυξης». Επιπλέον, το άρθρο 43 παράγραφος 3, ορίζει ότι «το Συμβούλιο, μετά από πρόταση της Επιτροπής, εκδίδει μέτρα σχετικά με τον καθορισμό των τιμών, των εισφορών, των ενισχύσεων και των ποσοτικών περιορισμών». Ελλείψει σαφούς καθορισμού των νομοθετικών αρμοδιοτήτων του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου στον τομέα της γεωργίας, προέκυψαν νομικά και πολιτικά προβλήματα κατά τις διαπραγματεύσεις της νέας ΚΓΠ μετά το 2013.

Θα μπορούσε να προβλεφθεί ότι η διοργανική συζήτηση σχετικά με το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 43 παράγραφος 3 θα συνεχιζόταν ενώπιον του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, με την απόφαση στην υπόθεση C-113/14 της 7ης Σεπτεμβρίου 2016, το Δικαστήριο προέβη σε μια διασταλτική ερμηνεία της έννοιας του «καθορισμού των τιμών» του άρθρο 43 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, που περιλαμβάνει τα όρια αναφοράς των τιμών παρέμβασης. Αυτό είχε ως συνέπεια την ακύρωση του άρθρου 7 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1308/2013 (κανονισμός ΚΟΑ), που βασίζεται στο άρθρο 43 παράγραφος 2, και την εκ νέου έγκριση των ορίων αναφοράς αποκλειστικά από το Συμβούλιο. Κατόπιν των αποφάσεων αυτών, κατά τις επόμενες μεταρρυθμίσεις που αποσκοπούν στην προσαρμογή των μηχανισμών της ΚΓΠ στην επίτευξη των στόχων τους, θα πρέπει να διευκρινίζεται το πεδίο εφαρμογής των υφιστάμενων νομικών βάσεων προκειμένου να τηρείται καλύτερα η ισορροπία μεταξύ των συννομοθετών.

Εξάλλου, υπήρχαν πάντοτε και άλλες αρχές που συμμετείχαν εξίσου στην εκτέλεση της ΚΓΠ, στο πλαίσιο της αποκαλούμενης διαδικασίας της «επιτροπολογίας». Από το 1961, χρονολογία κατά την οποία δημιουργήθηκαν οι πρώτες ΚΟΑ, έχουν συσταθεί πολλές επιτροπές. Με την Συνθήκη της Λισαβόνας θεσπίζεται μια διάκριση μεταξύ των «κατ' εξουσιοδότηση πράξεων» και των «εκτελεστικών πράξεων» (βλ. δελτίο 1.3.8). Στο εξής, η έγκριση των κατ' εξουσιοδότηση πράξεων θα ρυθμίζεται από την εκάστοτε βασική νομοθετική πράξη, ενώ η έγκριση των εκτελεστικών πράξεων θα ακολουθεί τις νέες διαδικασίες εξέτασης ή διαβούλευσης που προβλέπονται από τον κανονισμό (ΕΕ) αριθ. 182/2011 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου. Τα περισσότερα σχέδια εκτελεστικών πράξεων της Επιτροπής στον τομέα της γεωργίας θα περιλαμβάνονται στις διαδικασίες εξέτασης, στις οποίες το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο θα έχουν «δικαίωμα ελέγχου».

Εξάλλου, στο πλαίσιο των συμβουλευτικών επιτροπών, οι επαγγελματικές οργανώσεις της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μέσω της Επιτροπής Γεωργικών Επαγγελματικών Οργανώσεων (CΟPA) και της Γενικής Συνομοσπονδίας Γεωργικών Συνεταιρισμών της Ευρωπαϊκής Ένωσης (COGECA), συμμετείχαν ανέκαθεν με έμμεσο τρόπο στην ευρωπαϊκή διαδικασία λήψης αποφάσεων. Πολύ πρόσφατα, το πεδίο διαβούλευσης διευρύνθηκε μέσω της δημιουργίας ομάδων διαλόγου της κοινωνίας των πολιτών για να βοηθηθεί η Επιτροπή να εφαρμόσει την ΚΓΠ, τη διαδικασία «διαρθρωμένος διάλογος».

Η ΚΓΠ, μια συντρέχουσα αρμοδιότητα της Ένωσης και των κρατών μελών

Η ΣΛΕΕ (βλ. δελτίο 1.1.5) αναγνωρίζει τη συντρέχουσα αρμοδιότητα της ΕΕ και των κρατών μελών στον τομέα της γεωργίας, σε αντίθεση προς τη γενική άποψη της θεωρίας και των νομικών υπηρεσιών της Επιτροπής[1]που θεωρούσαν έως τώρα την πολιτική των αγορών (πρώτος πυλώνας της ΚΓΠ) αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης. Το νέο άρθρο 4 παράγραφος 2 στοιχείο δ) της ΣΛΕΕ έχει συνέπειες στο νομοθετικό έργο στον τομέα της γεωργίας, στον βαθμό που τα ευρωπαϊκά θεσμικά όργανα εφαρμόζουν την αρχή της επικουρικότητας (βλ. δελτίο 1.2.2) στους τομείς που δεν υπάγονται στην αποκλειστική αρμοδιότητα της ΕΕ (άρθρο 5 παράγραφος 3 και άρθρο 12 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, ΣΕΕ). Στη βάση αυτή, τα εθνικά κοινοβούλια μπορούν να απευθύνουν στους προέδρους του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής αιτιολογημένη γνώμη σχετικά με τη συμβατότητα ενός σχεδίου νομοθετικής πράξης στον γεωργικό τομέα με την αρχή της επικουρικότητας. Εξάλλου, το «σύστημα ενισχυμένης συνεργασίας», το οποίο θεσπίστηκε με το άρθρο 20 της ΣΕΕ (βλ. δελτίο 1.1.5), εφαρμόζεται στο εξής στην ΚΓΠ. Συναφώς, ορισμένα κράτη μέλη (εν προκειμένω τουλάχιστον εννέα) θα μπορούν να επιλέγουν τη μεταξύ τους ανάληψη πρόσθετων υποχρεώσεων για τον τομέα της γεωργίας, στον βαθμό που η ΚΓΠ είναι όλο και πιο ευέλικτη στο επίπεδο εφαρμογής κοινών μηχανισμών (βλ. δελτίο 3.2.4).

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Μη διαθέτοντας εξουσία λήψης αποφάσεων, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, από την εποχή της Συνθήκης της Ρώμης, άσκησε σημαντική επιρροή στη χάραξη της ΚΓΠ κάνοντας χρήση μη δεσμευτικών μέσων όπως αυτό της προσφυγής σε εκθέσεις και ψηφίσματα πρωτοβουλίας. Πρέπει να σημειωθεί ότι, σε συνέχεια της δήλωσης του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Λουξεμβούργου το 1997 υπέρ ενός ευρωπαϊκού γεωργικού μοντέλου, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο επέδειξε πολλές φορές την προσήλωσή του στο συγκεκριμένο ευρωπαϊκό γεωργικό (και επισιτιστικό) μοντέλο πολυλειτουργικού χαρακτήρα που εκτείνεται σε ολόκληρη την επικράτεια της διευρυμένης Ένωσης και το οποίο είναι συμβατό με το άνοιγμα και την παγκοσμιοποίηση των αγορών. Αυτό το ενδιαφέρον εκδηλώθηκε ιδίως στη διαδικασία μεταρρύθμισης της ΚΓΠ του 2003 και στις πολυμερείς διαπραγματεύσεις για τη γεωργία στο πλαίσιο του Παγκόσμιου Οργανισμού Εμπορίου (ΠΟΕ) (βλ. Δελτίο: ΠΟΕ συμφωνία για τη γεωργία 3.2.11). Στο πλαίσιο αυτό, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο υποστήριξε επίσης την ενσωμάτωση νέων στόχων στην ΚΓΠ. Οι εν λόγω αρχές επιβεβαιώθηκαν με τα ψηφίσματα της 8ης Ιουλίου 2010 και της 23ης Ιουνίου 2011 για το μέλλον της ΚΓΠ μετά το 2013. Αυτή η μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, η οποία ολοκληρώθηκε στις 20 Νοεμβρίου 2013, επέτρεψε στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να διαδραματίσει τον ρόλο του ως αυτόνομος συννομοθέτης στον τομέα της γεωργίας, βάσει του θεσμικού πλαισίου που θεσπίστηκε με τη Συνθήκη της Λισαβόνας.

Στις 30 Μαΐου 2018 εγκρίθηκε έκθεση πρωτοβουλίας σχετικά με το μέλλον των τροφίμων και της γεωργίας . Την 1η Ιουνίου 2018, η Επιτροπή εξέδωσε τις νομοθετικές προτάσεις για την αναμόρφωση της Κοινής Γεωργικής Πολιτικής (ΚΓΠ). Τον Απρίλιο του 2019, τα μέλη της Επιτροπής Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου ψήφισαν επί των τριών εκθέσεων σχετικά με τις υποβληθείσες νομοθετικές προτάσεις. Μετά τις ευρωπαϊκές εκλογές του Μαΐου 2019, η νέα Επιτροπή Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου αναθεώρησε τις τροπολογίες που εγκρίθηκαν κατά την προηγούμενη κοινοβουλευτική περίοδο, και το Κοινοβούλιο, σε συνεδρίαση ολομέλειας, ενέκρινε την τελική του θέση στις 23 Οκτωβρίου 2020). Τον Ιούνιο του 2021, οι διαπραγματευτές κατέληξαν σε συμφωνία σχετικά με τις τρεις προτάσεις της δέσμης μέτρων για τη μεταρρύθμιση της ΚΓΠ, η οποία κατέληξε στην έκδοση του κανονισμού (ΕΕ) 2021/2115, του κανονισμού (ΕΕ) 2021/2116 και του κανονισμού (ΕΕ) 2021/2117 στις 2 Δεκεμβρίου 2021 (3.2.2).

 

[1]SEC(92) 1990 της 27.10.1992.

Vera Milicevic