Η χρηματοδότηση της ΚΓΠ

Η χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής παραδοσιακά γινόταν από ένα μόνο ταμείο, το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), που αντικαταστάθηκε την 1η Ιανουαρίου 2007 από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ).

Νομική βάση

Άρθρο 40, παράγραφος 3, της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)·

κανονισμός (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 και κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 1311/2013 (ΕΕ L 347 της 20.12.2013).

Η εξέλιξη του γεωργικού δημοσιονομικού πλαισίου

Έχοντας θεσπιστεί τον Ιανουάριο του 1962, η Κοινή Γεωργική Πολιτική (ΚΓΠ) διαρθρωνόταν γύρω από το ΕΓΤΠΕ. Το 1964, το Ταμείο χωρίστηκε σε δύο τμήματα, ήτοι στο Τμήμα «Εγγυήσεων» και στο Τμήμα «Προσανατολισμού», τα οποία διέπονταν από διαφορετικούς κανόνες.

• Το Τμήμα «Εγγυήσεων», μακράν το σημαντικότερο, είχε ως αντικείμενο τη χρηματοδότηση των δαπανών που απορρέουν από την εφαρμογή της πολιτικής αγορών και τιμών. Αυτές χαρακτηρίζονται από τον μη προβλέψιμο χαρακτήρα τους και, κατά συνέπεια, αναπροσαρμόζονται, μέσω διορθωτικών προϋπολογισμών, ούτως ώστε οι προβλέψεις πιστώσεων να προσαρμόζονται στις πραγματικές ανάγκες. Κατά κανόνα, το Τμήμα «Εγγυήσεων» του ΕΓΤΠΕ χρηματοδοτούσε εξ ολοκλήρου τα μέτρα παρέμβασης στις αγορές.
• Το Τμήμα «Προσανατολισμού» συνέβαλλε στη χρηματοδότηση των ενεργειών διαρθρωτικής πολιτικής και ανάπτυξης των αγροτικών περιοχών. Αντίθετα με το Τμήμα «Εγγυήσεων» του ΕΓΤΠΕ, το Τμήμα «Προσανατολισμού» ήταν θεμελιωμένο στην αρχή της συγχρηματοδότησης.

Από το 1988, για την αναχαίτιση της αύξησης των δαπανών της ΚΓΠ, οι πιστώσεις της υπόκεινται σε αυστηρή δημοσιονομική πειθαρχία μέσω της καθιέρωσης μιας γεωργικής κατευθυντήριας γραμμής πολυετούς χαρακτήρα (απόφαση 88/377/ΕΟΚ, η οποία συμπληρώθηκε από τη διοργανική συμφωνία της 22ας Ιουνίου 1988, στο πλαίσιο του πακέτου «Delors I») (βλ. δελτίο 1.4.3).

Αμέσως μετά τη Συνθήκη του Μάαστριχτ και το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Εδιμβούργου (Δεκέμβριος 1992), το δημοσιονομικό πλαίσιο αναδιαμορφώθηκε (πακέτο «Delors II»). Η διοργανική συμφωνία του 1988 αντικαταστάθηκε από μια νέα συμφωνία δημοσιονομικής πειθαρχίας για την περίοδο 1993-1999 (ΕΕ C 331 της 7.12.1993). Την απόφαση αριθ. 88/377/ΕΟΚ διαδέχθηκε η απόφαση αριθ. 94/729/ΕΚ (ΕΕ L 293 της 12.11.1994), που επιβεβαίωσε την αρχή σύμφωνα με την οποία η δημοσιονομική πειθαρχία θα ισχύει για όλες τις κοινές πολιτικές. Με την Ατζέντα 2000 (βλ. δελτίο 3.2.3) η γεωργική κατευθυντήρια γραμμή συμπεριλήφθηκε στις δημοσιονομικές προοπτικές 2000-2006 (ΕΕ C 172 της 18.6.1999). Παράλληλα, η χρηματοδότηση της ΚΓΠ καθορίστηκε από τον νέο κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1258/1999 (ΕΕ L 160 της 26.6.1999, σ. 103).

Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο 2007-2013 εγκρίθηκε το 2006 (ΕΕ C 139 της 14.6.2006) (βλ. δελτίο 1.4.3). Το κεφάλαιο 2 «Διατήρηση και διαχείριση των φυσικών πόρων» περιελάμβανε τον γεωργικό και αγροτικό προϋπολογισμό, το περιβάλλον και την αλιεία (413 δισ. EUR σε τρέχουσες τιμές, ήτοι το 42,3% των συνολικών πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για την ΕΕ-27). Η αναθεώρηση της χρηματοδότησης της ΚΓΠ ετέθη επίσης στο πλαίσιο των προκαταρκτικών συζητήσεων για τις δημοσιονομικές προοπτικές 2007-2013.

• Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 (ΕΕ L 209 της 11.8.2005, σ. 1) χώρισε το ΕΓΤΠΕ σε δύο ξεχωριστά ταμεία, ήτοι το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) και το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΓΤΑΑ). Το ΕΓΤΕ χρηματοδοτεί ή, ενίοτε, συγχρηματοδοτεί με τα κράτη μέλη τις δαπάνες της κοινής οργάνωσης των αγορών (ΚΟΑ) (βλ. δελτίο 3.2.4), τις άμεσες ενισχύσεις στις γεωργικές εκμεταλλεύσεις (βλ. δελτίο 3.2.5), τη συνεισφορά της Ένωσης στις ενέργειες ενημέρωσης και προώθησης των γεωργικών προϊόντων στην εσωτερική αγορά και στις τρίτες χώρες, καθώς και διάφορες εφάπαξ δαπάνες της Ένωσης, όπως για κτηνιατρικές δράσεις και για συγκέντρωση και χρήση γενετικών πόρων.
• Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 συνοδεύτηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 (ΕΕ L 277 της 21.10.2005) για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το ΕΓΤΑΑ, λόγω των χρηματοδοτικών ιδιαιτεροτήτων και του προγραμματισμού του δεύτερου πυλώνα της ΚΓΠ (βλ. δελτίο 3.2.6). Το ΕΓΤΑΑ συγχρηματοδοτεί τη βελτίωση της ανταγωνιστικότητας του γεωργικού και δασικού τομέα, τα γεωργοπεριβαλλοντικά μέτρα, τη βελτίωση του βιοτικού επιπέδου στις αγροτικές περιοχές και την ενθάρρυνση της διαφοροποίησης της αγροτικής οικονομίας, καθώς και τη δημιουργία τοπικών ικανοτήτων (πρωτοβουλία Leader) (βλ. δελτίο 3.2.6).

Το Τμήμα «Εγγυήσεων» ανέκαθεν περιλαμβανόταν στις υποχρεωτικές δαπάνες (ΥΔ) του κοινοτικού προϋπολογισμού, οι οποίες απορρέουν άμεσα από τη Συνθήκη ή από πράξεις που έχουν εκδοθεί δυνάμει αυτής. Αφετέρου, το σύνολο των δαπανών του ΕΓΤΠΕ-Προσανατολισμού υπαγόταν στις μη υποχρεωτικές δαπάνες (ΜΥΔ). Έως την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας (βλ. δελτίο 3.2.1), το Συμβούλιο, ως πρώτο σκέλος της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής της Ένωσης, είχε παραδοσιακά τον τελευταίο λόγο για τις ΥΔ στη διαδικασία κατάρτισης του ετήσιου προϋπολογισμού. Αντίθετα, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο διέθετε την εξουσία λήψης αποφάσεων επί των ΜΥΔ, στο πλαίσιο ενός μέγιστου ορίου αύξησης που υπολογιζόταν από την Επιτροπή βάσει οικονομικών παραμέτρων. Με τη νέα ΣΛΕΕ (βλ. δελτίο 3.2.1), η διάκριση αυτή καταργήθηκε και έκτοτε οι δύο κλάδοι της δημοσιονομικής αρχής (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και Συμβούλιο) αποφασίζουν από κοινού για το σύνολο των γεωργικών δαπανών.

Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο ενέκρινε, στις 19 Νοεμβρίου 2013 [ψηφίσματα P7_TA(2013)0455 και P7_TA(2013)0456, ΕΕ C 436 της 24.11.2016], τον κανονισμό για το νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο [κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 1311/2013, ΕΕ L 347 της 20.12.2013] καθώς και τη διοργανική συμφωνία για τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση (ΕΕ C 373 της 20.12.2013). Το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο 2014-2020 ορίζει συνολικό προϋπολογισμό για το κεφάλαιο «Διατήρηση και διαχείριση των φυσικών πόρων» (περιλαμβανομένης της ΚΓΠ) ύψους 373,17 δισ. EUR σε τιμές 2011, δηλαδή το 38,9 % των συνολικών πιστώσεων ανάληψης υποχρεώσεων για την ΕΕ-28. Το γεωργικό δημοσιονομικό πλαίσιο 2014-2020 τροποποιήθηκε το 2015, μετά τις μεταφορές μεταξύ των δύο πυλώνων της ΚΓΠ που αποφασίστηκαν από τα κράτη μέλη [εκτελεστικός κανονισμός (ΕΕ) 2015/141 (ΕΕ L 24 της 30.1.2015)]. Ο τελικός προϋπολογισμός της ΚΓΠ για την περίοδο 2014-2020 διέθεσε 291,273 δισ. EUR για άμεσες ενισχύσεις (71,3 % του συνόλου της ΚΓΠ), 99,587 δισ. EUR για την αγροτική ανάπτυξη (24,4 %) και 17,453 δισ. EUR για μέτρα παρέμβασης στις αγορές (ΚΟΑ) (4,3 % του συνόλου). Συνολικά, οι γεωργικές δαπάνες ανήλθαν σε 408,313 δισ. EUR για την περίοδο 2014-2020.

Όσον αφορά την περίοδο 2021-2027, οι συννομοθέτες ενέκριναν, τον Δεκέμβριο του 2020, τον κανονισμό για το νέο πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο [κανονισμός (ΕΕ, Ευρατόμ) 2020/2093] και τη διοργανική συμφωνία για δημοσιονομικά θέματα [ΕΕ L 433I της 22.12.2020]. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα να διατεθούν 378 532,3 εκατ. EUR (σε τρέχουσες τιμές) στους δικαιούχους της ΚΓΠ από την 1η Ιανουαρίου 2021, ποσό που αντιστοιχεί στο 31 % του συνολικού προϋπολογισμού της ΕΕ [βλ. πίνακα κατωτέρω - γραμμές 3) και 5)]. Τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης της ΚΓΠ θα επωφεληθούν από τους πρόσθετους πόρους του προγράμματος «Next Generation EU» (NGEU) για τη χρηματοδότηση της οικονομικής και κοινωνικής ανάκαμψης μετά την κρίση λόγω της COVID-19 (8 070,5 εκατ. EUR) [βλ. πίνακα κατωτέρω - γραμμή 2.β)]. Ως εκ τούτου, το συνολικό ποσό των αναλήψεων υποχρεώσεων της ΚΓΠ για την περίοδο 2021-2027 ορίζεται σε 386 602,8 εκατ. EUR [βλ. πίνακα κατωτέρω — γραμμή 6)].

A. Γενική επισκόπηση

Ο προϋπολογισμός της Ένωσης για το 2021 προβλέπει συνολικά 168,5 δισ. EUR σε πιστώσεις ανάληψης υποχρεώσεων. Το 2021 η ΚΓΠ αντιπροσωπεύει το 33,1 % του προϋπολογισμού της ΕΕ των 27 (55,71 δισ. EUR ). Οι άμεσες ενισχύσεις και τα μέτρα στήριξης της αγοράς (πρώτος πυλώνας της ΚΓΠ) αντιπροσωπεύουν το 76,8 % των γεωργικών πιστώσεων (40,4 δισ. EUR) και τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης (δεύτερος πυλώνας) αντιπροσωπεύουν το 23,2 % (15,3 δισ. EUR [βλ. πίνακα ανωτέρω - στήλη Α)].

Το μερίδιο των γεωργικών δαπανών στον προϋπολογισμό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, εδώ και πολλά χρόνια, μειώνεται συνεχώς. Ενώ η ΚΓΠ, στις αρχές της δεκαετίας του 1980, αντιστοιχούσε στο 66% του προϋπολογισμού της Ένωσης, την περίοδο 2014-2020 αντιστοιχούσε μόλις στο 37,8% και για την τελευταία περίοδο 2021-2027 αντιστοιχεί στο 31 %. Από το 1992, όταν πραγματοποιήθηκε η πρώτη σημαντική μεταρρύθμιση της ΚΓΠ και η θεαματική αύξηση των άμεσων ενισχύσεων, οι γεωργικές δαπάνες παρέμειναν σταθερές σε πραγματικές τιμές, εκτός από τα έτη 1996 και 1997 (λόγω της κρίσης των «τρελών αγελάδων» και της ένταξης τριών νέων κρατών μελών). Το δημοσιονομικό κόστος της ΚΓΠ ως ποσοστό του Ακαθάριστου Εθνικού Εισοδήματος (ΑΕΕ) της ΕΕ έχει επομένως μειωθεί, από 0,54 % το 1990 σε 0,32 % που προβλέπεται για τα έτη 2021-2027.

B. Καταμερισμός των δαπανών ανά κατηγορία και ανά τομέα

Οι δαπάνες του πρώτου πυλώνα (43,9 δισ. EUR σύμφωνα με την τελευταία οικονομική έκθεση που δημοσιεύθηκε για το έτος 2019) συνίστανται κατά 94 % σε άμεσες ενισχύσεις που χορηγούνται στους γεωργούς (41,33 δισ. EUR) (βλ. δελτίο 3.2.10, πίνακα V, στήλη 1 — α και β). Η πολύ σημαντική αύξηση των άμεσων ενισχύσεων από το 1992 αντισταθμίζεται από παράλληλη μείωση των άλλων δαπανών του ΕΓΤΠΕ-Τμήματος Εγγυήσεων/ΕΓΤΕ: οι επιδοτήσεις εξαγωγής σχεδόν εξαφανίστηκαν το 2019 και οι άλλες παρεμβάσεις στις αγορές (αποθεματοποίηση, δράσεις προώθησης και πληροφόρησης, προγράμματα διανομής στα σχολεία) δεν ξεπερνούν πλέον τα 2,6 δισ. (6 % του συνόλου) (βλ. δελτίο 3.2.4, πίνακα 1).

C. Καταμερισμός των δαπανών ανά χώρα και ανά τύπο εκμετάλλευσης

Όπως δείχνει ο πίνακας V, κατά το οικονομικό έτος 2019 (βλ. δελτίο 3.2.10) η Γαλλία ήταν η κύρια δικαιούχος της ΚΓΠ (17,3 %), ακολουθούμενη από την Ισπανία (12,4 %), τη Γερμανία (11,2 %) και την Ιταλία (10,4 %). Όσον αφορά το ΕΓΤΑΑ, η Γαλλία και η Ιταλία είναι οι κορυφαίοι δικαιούχοι (14,9 % και 10,4 % αντίστοιχα των πραγματικών πληρωμών το 2019), ακολουθούμενες από τη Γερμανία (9,2 %) και την Ισπανία (8,4 %). Αξίζει να σημειωθεί η σχετική επιρροή των νέων κρατών μελών (ΕΕ-13) στο ΕΓΤΕ (26,8 % το 2019). Από την άλλη πλευρά όμως, οι χώρες αυτές λαμβάνουν ήδη ένα σημαντικό τμήμα του ΕΓΤΑΑ (32,2 %) κατ’ εφαρμογή της προτεραιότητας που δίδεται στον εκσυγχρονισμό των γεωργικών δομών και στην ανάπτυξη των αγροτικών περιοχών.

Ο πίνακας V, στήλη 2 (βλ. δελτίο 3.2.10) δείχνει επίσης την άνιση κατανομή των άμεσων ενισχύσεων της ΚΓΠ σε επίπεδο γεωργικών εκμεταλλεύσεων: το 74,9 % των δικαιούχων της ΚΓΠ της ΕΕ-28 έλαβε το 2019 λιγότερα από 5 000 EUR ετησίως, τη στιγμή που το συνολικό ποσό αντιστοιχεί στο 15,1 % επί του συνόλου των άμεσων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν από το ΕΓΤΕ. Αντιθέτως, ένα ελάχιστο ποσοστό γεωργικών εκμεταλλεύσεων (121 844 επί συνόλου 6,3 εκατομμυρίων, ήτοι το 1,93 %) λαμβάνει περισσότερα από 50 000 EUR, με συνολικό ποσό που ανέρχεται σε 12,67 δισ. EUR (30,6 % του συνόλου των άμεσων ενισχύσεων που καταβλήθηκαν το 2019). Οι χώρες με το μεγαλύτερο ποσοστό μεγάλων γεωργικών εκμεταλλεύσεων (ή εταιρειών) δικαιούχων της ΚΓΠ είναι η Δανία, το Ηνωμένο Βασίλειο, η Τσεχική Δημοκρατία, η Σλοβακία και η Γαλλία. Η κατάσταση αυτή δημιουργεί προβλήματα όσον αφορά τη νομιμότητα των ενισχύσεων μέσα από το πρίσμα των αρχών που ισχύουν για όλους τους πολίτες (προοδευτικότητα φορολογικών συντελεστών, καταπολέμηση των ανισοτήτων και οικονομική και κοινωνική ανάκαμψη μετά την πανδημία).

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Οι διοργανικές συμφωνίες του 1988, του 1993, του 1999 και του 2006 επέτρεψαν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο να ενισχύσει ακόμη περισσότερο την επιρροή του σε σχέση με τις υποχρεωτικές δαπάνες. Οι μακρές διαπραγματεύσεις για τον κανονισμό σχετικά με το δημοσιονομικό πλαίσιο της περιόδου 2014-2020 κατέληξαν σε συμφωνία τον Νοέμβριο του 2013. Κάνοντας χρήση της επιρροής που διαθέτει λόγω της υποχρεωτικής έγκρισης από την Ολομέλειά του, το Κοινοβούλιο μπόρεσε να αυξήσει την ευελιξία στη διαχείριση των κονδυλίων, να ενισχύσει την ενότητα του προϋπολογισμού, να εξασφαλίσει την άμεση διάθεση από τα κράτη μέλη των υπόλοιπων προς καταβολή πιστώσεων στο πλαίσιο του προϋπολογισμού του 2013 ή να αυξήσει τις πιστώσεις που διατίθενται στον τομέα 1 (ανταγωνιστικότητα) [ψηφίσματα P7_TA(2013)0455 και P7_TA(2013)0456]. Από την πλευρά της, η Επιτροπή Γεωργίας και Ανάπτυξης της Υπαίθρου βελτίωσε ορισμένες χρηματοδοτικές πτυχές της νέας ΚΓΠ, μετά τους τελευταίους τριμερείς διαλόγους που διεξήχθησαν τον Σεπτέμβριο του 2013.

Η πρώτη πρόταση για το πολυετές δημοσιονομικό πλαίσιο για την περίοδο μετά το 2020 (χωρίς το Ηνωμένο Βασίλειο) υποβλήθηκε στις 2 Μαΐου 2018. Το εν λόγω σχέδιο μακροπρόθεσμου προϋπολογισμού αντικαταστάθηκε τον Μάιο του 2020 από μια δεύτερη πρόταση που ενισχύθηκε από το σχέδιο «Next Generation EU» ώστε να διασφαλιστεί ότι τα κονδύλια της ΕΕ μπορούν να συμβάλουν καλύτερα στην αποκατάσταση των οικονομικών και κοινωνικών ζημιών που προκλήθηκαν από την πανδημία COVID-19. Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο καθόρισε τη θέση του στα ψηφίσματά του της 14ης Νοεμβρίου 2018 [P8_TA(2018)0449], της 23ης Ιουλίου 2020 [P9_TA(2020)0206] και της 17ης Δεκεμβρίου 2020 [P9_TA(2020)0360]. Μετά από μακρά διαδικασία διαπραγμάτευσης μεταξύ των δύο σκελών της αρμόδιας για τον προϋπολογισμό αρχής, επιτεύχθηκε συμφωνία στις 17 Δεκεμβρίου 2020.

 

François Nègre

04-2023