Η διεύρυνση της Ένωσης

Την 1η Ιουλίου 2013, η Κροατία έγινε το 28ο (πλέον 27ο) κράτος μέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Έκτοτε, καμία άλλη χώρα δεν προσχώρησε στην ΕΕ και το Ηνωμένο Βασίλειο αποχώρησε από την ΕΕ την 31η Ιανουαρίου 2020. Έχουν ανοίξει ενταξιακές διαπραγματεύσεις και κεφάλαια με το Μαυροβούνιο, τη Σερβία και την Τουρκία. Η Αλβανία και η Βόρεια Μακεδονία ξεκίνησαν ενταξιακές διαπραγματεύσεις τον Ιούλιο του 2022. Τον Δεκέμβριο του 2022, η Βοσνία και Ερζεγοβίνη απέκτησε καθεστώς υποψήφιας χώρας και το Κόσοβο υπέβαλε αίτηση προσχώρησης στην ΕΕ. Τον Ιούνιο του 2022, η ΕΕ χορήγησε καθεστώς υποψήφιας χώρας στην Ουκρανία και τη Μολδαβία. Στις 8 Νοεμβρίου 2023, η Επιτροπή συνέστησε στο Συμβούλιο να αρχίσει διαπραγματεύσεις προσχώρησης με τη Μολδαβία και την Ουκρανία (5.5.6).

Νομική βάση

  • Το άρθρο 49 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ) καθορίζει ποια κράτη μπορούν να υποβάλουν αίτηση προσχώρησης·
  • το άρθρο 2 ΣΕΕ περιγράφει τις θεμελιώδεις αξίες της ΕΕ.

Στόχοι

Η πολιτική διεύρυνσης της ΕΕ επιδιώκει να ενώσει τις ευρωπαϊκές χώρες σε ένα κοινό πολιτικό και οικονομικό εγχείρημα. Η διεύρυνση, η οποία διέπεται από τις αξίες της Ένωσης και υπόκειται σε αυστηρές προϋποθέσεις, έχει αποδεδειγμένα εξελιχθεί σε ένα εξαιρετικά επιτυχημένο εργαλείο προαγωγής πολιτικών, οικονομικών και κοινωνικών μεταρρυθμίσεων αλλά και εδραίωσης της ειρήνης, της σταθερότητας και της δημοκρατίας σε ολόκληρη την ευρωπαϊκή ήπειρο. Η πολιτική διεύρυνσης ενισχύει επίσης το κύρος της ΕΕ στη διεθνή σκηνή.

Πλαίσιο

A. Όροι προσχώρησης

Οποιοδήποτε ευρωπαϊκό κράτος μπορεί να υποβάλει υποψηφιότητα ένταξης στην Ένωση εφόσον σέβεται τις κοινές αξίες των κρατών μελών και δεσμεύεται να τις προάγει (άρθρο 49 ΣΕΕ). Τα κριτήρια της Κοπεγχάγης, που εγκρίθηκαν από το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο το 1993 στη Κοπεγχάγη, αποτελούν ουσιώδη στοιχεία της διαδικασίας ένταξης οποιασδήποτε υποψήφιας ή δυνάμει υποψήφιας χώρας στην ΕΕ. Σε αυτά περιλαμβάνονται:

  • η σταθερότητα των θεσμών που εγγυώνται τη δημοκρατία, το κράτος δικαίου, τα ανθρώπινα δικαιώματα και τον σεβασμό και την προστασία των μειονοτήτων,
  • μια λειτουργική οικονομία της αγοράς και η ικανότητα αντιμετώπισης των ανταγωνιστικών πιέσεων και των δυνάμεων της αγοράς στους κόλπους της ΕΕ,
  • η ικανότητα τήρησης των υποχρεώσεων που απορρέουν από την ιδιότητα του μέλους, μεταξύ άλλων με την προσήλωση στους στόχους της πολιτικής, οικονομικής και νομισματικής ένωσης και την έγκριση των κοινών κανόνων, προτύπων και πολιτικών που συναποτελούν το σώμα του δικαίου της ΕΕ (του λεγόμενου «κοινοτικού κεκτημένου»).

Τον Δεκέμβριο του 2006, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο κατέληξε σε συμφωνία σχετικά με τη λεγόμενη «ανανεωμένη συναίνεση για τη διεύρυνση», η οποία βασίζεται στην «εμπέδωση, την εκπλήρωση προϋποθέσεων και την επικοινωνία», καθώς και στην ικανότητα της ΕΕ να ενσωματώνει νέα μέλη.

B. Η ικανότητα της ΕΕ να ενσωματώνει νέα μέλη: θεσμικές ρυθμίσεις

Οι διαδοχικές διευρύνσεις αποτέλεσαν ουσιώδες τμήμα των θεσμικών διαπραγματεύσεων που κατέληξαν στην έγκριση της Συνθήκης της Λισαβόνας. Η ΕΕ χρειάστηκε αφενός να προσαρμόσει αναλόγως τα θεσμικά της όργανα και τις διαδικασίες λήψης αποφάσεων για να ληφθεί υπόψη η άφιξη των νέων κρατών μελών και αφετέρου να διασφαλίσει ότι η διεύρυνση δεν θα απέβαινε εις βάρος της αποτελεσματικότητας και της λογοδοσίας ως προς τη χάραξη πολιτικών. Η Συνθήκη της Λισαβόνας εισήγαγε βαθιές αλλαγές στη σύνθεση και στο έργο των κύριων θεσμικών οργάνων της ΕΕ. Ορισμένες από αυτές τις αλλαγές οφείλονταν στην ανάγκη για μια βιώσιμη δέσμη κανόνων που δεν απαιτούν νέες τροποποιήσεις με κάθε νέα διεύρυνση.

C. Διαδικασία

Μια χώρα που επιθυμεί να ενταχθεί στην ΕΕ απευθύνει την αίτησή της στο Συμβούλιο, το οποίο καλεί την Επιτροπή να υποβάλει σχετική γνώμη. Το Κοινοβούλιο ενημερώνεται σχετικά με την αίτηση. Σε περίπτωση θετικής γνώμης της Επιτροπής, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο μπορεί να λάβει απόφαση —ομόφωνα— με την οποία αναγνωρίζει τη χώρα ως υποψήφια προς ένταξη. Μετά από σύσταση της Επιτροπής, το Συμβούλιο αποφασίζει – και πάλι με ομοφωνία – αν θα πρέπει να ξεκινήσουν οι διαπραγματεύσεις. Το σύνολο της νομοθεσίας της ΕΕ («κοινοτικό κεκτημένο») διαιρείται σε περισσότερα από 30 κεφάλαια πολιτικής. Πριν από την έναρξη των διαπραγματεύσεων, η Επιτροπή υποβάλλει έκθεση αναλυτικής εξέτασης («screening») για κάθε κεφάλαιο. Βάσει της σύστασης της Επιτροπής, το Συμβούλιο αποφασίζει ομόφωνα σχετικά με το αν θα ανοίξει περισσότερα διαπραγματευτικά κεφάλαια ή ομάδες κεφαλαίων. Όταν η πρόοδος κρίνεται ικανοποιητική, η Επιτροπή μπορεί να εισηγηθεί το «προσωρινό κλείσιμο» ενός κεφαλαίου ή μιας ομάδας κεφαλαίων. Το Συμβούλιο αποφασίζει εκ νέου ομόφωνα, λαμβάνοντας υπόψη τη συνολική πρόοδο στον τομέα του κράτους δικαίου. Όταν ολοκληρωθούν οι διαπραγματεύσεις επί όλων των κεφαλαίων ή ομάδων κεφαλαίων, οι όροι και προϋποθέσεις, συμπεριλαμβανομένων πιθανών ρητρών διασφάλισης και μεταβατικών ρυθμίσεων, ενσωματώνονται σε συνθήκη προσχώρησης μεταξύ των κρατών μελών και της υποψήφιας προς ένταξη χώρας. Μόνο μετά από τη συναίνεση του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και την ομόφωνη έγκριση του Συμβουλίου μπορεί να υπογραφεί η συνθήκη. Η συνθήκη υποβάλλεται τότε από όλα τα συμβαλλόμενα κράτη προς κύρωση, σύμφωνα με τους συνταγματικούς τους κανόνες (π.χ. έγκριση από το κοινοβούλιο ή μέσω δημοψηφίσματος).

Προηγούμενες διευρύνσεις

Χώρα Έτος ένταξης Ιδιαιτερότητες
Βέλγιο
Γαλλία
Γερμανία
Ιταλία
Λουξεμβούργο
Κάτω Χώρες
1958 Αρχικά συμβαλλόμενα μέρη της Συνθήκης της Ρώμης του 1957
Δανία
Ιρλανδία
Ηνωμένο Βασίλειο[1]
1973  
Ελλάδα 1981 Η προσχώρηση της Ελλάδας συνέβαλε στην εδραίωση της δημοκρατίας στη χώρα.
Πορτογαλία
Ισπανία
1986 Η εν λόγω διεύρυνση συνετέλεσε στην εδραίωση της δημοκρατίας στην Πορτογαλία και στην Ισπανία.
Αυστρία
Φινλανδία
Σουηδία
1995  
Κύπρος
Τσεχία
Εσθονία
Ουγγαρία
Λετονία
Λιθουανία
Μάλτα
Πολωνία
Σλοβακία
Σλοβενία
2004 Με στόχο την επανένωση της ηπείρου μετά την πτώση του Τείχους του Βερολίνου και την κατάρρευση της Σοβιετικής Ένωσης, η διαδικασία της εν λόγω διεύρυνσης δρομολογήθηκε από τη σύνοδο του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου τον Δεκέμβριο του 1997. Οι διαπραγματεύσεις με κάθε χώρα διεξήχθησαν μεν χωριστά αλλά βάσει ενιαίου διαπραγματευτικού πλαισίου.
Βουλγαρία
Ρουμανία
2007 Ο ρυθμός των μεταρρυθμίσεων στη Βουλγαρία και στη Ρουμανία δεν επέτρεψε στις χώρες αυτές να προσχωρήσουν το 2004. Ένας «μηχανισμός συνεργασίας και ελέγχου» σε καίριους τομείς – μεταρρύθμιση της δικαιοσύνης, πάταξη της διαφθοράς και πάταξη του οργανωμένου εγκλήματος (ο τελευταίος τομέας μόνο στην περίπτωση της Βουλγαρίας) – δημιουργήθηκε για να παρακολουθεί την πρόοδο σε αυτούς τους τομείς και μετά την ένταξη.
Κροατία 2013 Οι ενταξιακές διαπραγματεύσεις με την Κροατία διεξήχθησαν σύμφωνα με τους αυστηρότερους όρους που καθόρισε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο τον Δεκέμβριο του 2006 βάσει της «ανανεωμένης συναίνεσης για τη διεύρυνση».

A. Δυτικά Βαλκάνια

Οι σχέσεις με τα δυτικά Βαλκάνια εμπίπτουν στο πλαίσιο της διαδικασίας σταθεροποίησης και σύνδεσης που δρομολογήθηκε το 1999. Η διαδικασία αυτή είναι βασισμένη σε διμερείς συμφωνίες σταθεροποίησης και σύνδεσης.

Η ένταξη της Κροατίας στην ΕΕ την 1η Ιουλίου 2013 αποτελεί σημαντικό κίνητρο για τις άλλες χώρες της περιοχής. Αξιοποιώντας την εμπειρία της Κροατίας, η Επιτροπή πρότεινε περαιτέρω βελτιώσεις στη διαπραγματευτική της προσέγγιση με την «Στρατηγική για τη διεύρυνση» του 2011-2012, όπου προβλέπεται μεγαλύτερη έμφαση σε ζητήματα που άπτονται του κράτους δικαίου. Τούτο σημαίνει ότι τα διαπραγματευτικά κεφάλαια για τη μεταρρύθμιση της δικαιοσύνης και τα θεμελιώδη δικαιώματα (κεφάλαιο 23), καθώς και για τη δικαιοσύνη, την ελευθερία και την ασφάλεια (κεφάλαιο 24) ανοίγουν σε πρώιμο στάδιο κάθε μελλοντικής διαπραγματευτικής διαδικασίας και κλείνουν τελευταία. Η προσέγγιση αυτή επιβεβαιώθηκε και ενισχύθηκε στην ανακοίνωση της Επιτροπής, της 5ης Φεβρουαρίου 2020, με τίτλο «Ενίσχυση της διαδικασίας προσχώρησης – Μια αξιόπιστη προοπτική της ΕΕ για τα Δυτικά Βαλκάνια», με την οποία εισήχθη μια αναθεωρημένη μεθοδολογία για τη διεύρυνση προς τα Δυτικά Βαλκάνια. Αποτελεί επίσης αναπόσπαστο μέρος του οικονομικού και επενδυτικού σχεδίου για τα Δυτικά Βαλκάνια, το οποίο δημοσιεύθηκε το 2020 στο πλαίσιο της δέσμης μέτρων της Επιτροπής για τη διεύρυνση. Στις 8 Νοεμβρίου 2023, η Επιτροπή ενέκρινε νέο σχέδιο ανάπτυξης ύψους 6 δισ. ευρώ για τα Δυτικά Βαλκάνια, το οποίο βασίζεται σε τέσσερις πυλώνες και καλύπτει την περίοδο 2024-2027. Στόχος του σχεδίου είναι να αποφέρει στην περιοχή ορισμένα από τα οφέλη της προσχώρησης στην ΕΕ πριν από την προσχώρηση, με αυστηρούς εκ των προτέρων όρους για τις πληρωμές.

Ο επιθετικός πόλεμος της Ρωσίας κατά της Ουκρανίας και η απόφαση της ΕΕ του Ιουνίου 2022 να χορηγήσει καθεστώς υποψήφιας χώρας στην Ουκρανία και τη Μολδαβία πυροδότησαν επίσης μία συζήτηση που βρίσκεται σε εξέλιξη σχετικά με την επιτάχυνση της διαδικασίας ένταξης των υποψήφιων και δυνάμει υποψήφιων χωρών των Δυτικών Βαλκανίων στην ΕΕ.

Μέχρι σήμερα, έχουν ανοίξει και τα 33 αναθεωρημένα διαπραγματευτικά κεφάλαια με το Μαυροβούνιο, όμως μόνο τρία έχουν κλείσει προσωρινά. Η Σερβία έχει ανοίξει 22 από τα 35 διαπραγματευτικά κεφάλαια, εκ των οποίων δύο έχουν κλείσει προσωρινά. Παρά τον σημαντικό αριθμό των κεφαλαίων που έχουν ανοιχθεί, οι μεταρρυθμίσεις που σχετίζονται με την ένταξη στην ΕΕ και στις δύο χώρες έχουν παραμείνει σε μεγάλο βαθμό στάσιμες τα τελευταία χρόνια.

Τον Μάρτιο του 2020, το Συμβούλιο ενέκρινε τελικά την έναρξη διαπραγματεύσεων προσχώρησης με την Αλβανία και τη Βόρεια Μακεδονία (υπό ορισμένες προϋποθέσεις για την Αλβανία). Τον Ιούλιο του 2020, η Επιτροπή παρουσίασε στα κράτη μέλη τα σχέδια διαπραγματευτικών πλαισίων – τα πρώτα που λαμβάνουν υπόψη την «αναθεωρημένη μεθοδολογία για τη διεύρυνση στα Δυτικά Βαλκάνια». Οι ενταξιακές διαπραγματεύσεις και με τις δύο χώρες ξεκίνησαν επισήμως τον Ιούλιο του 2022 μετά από μεγάλες καθυστερήσεις που οφείλονταν κυρίως σε ζητήματα ταυτότητας, γλώσσας και ιστορίας μεταξύ της Βόρειας Μακεδονίας και της Βουλγαρίας.

Η συμφωνία σταθεροποίησης και σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ και της Βοσνίας και Ερζεγοβίνης τέθηκε σε ισχύ την 1η Ιουνίου 2015. Τον Φεβρουάριο του 2016, η Βοσνία και Ερζεγοβίνη υπέβαλε αίτηση για ένταξη στην ΕΕ. Στη γνώμη που εξέδωσε τον Μάιο του 2019, η Επιτροπή απαρίθμησε 14 βασικές προτεραιότητες τις οποίες πρέπει να εκπληρώσει η Βοσνία και Ερζεγοβίνη προκειμένου να αρχίσει ενταξιακές διαπραγματεύσεις. Παρά το γεγονός ότι δεν υλοποίησε τις περισσότερες από αυτές τις προτεραιότητες, τον Δεκέμβριο του 2022 χορηγήθηκε στη Βοσνία και Ερζεγοβίνη καθεστώς υποψήφιας χώρας. Στις 8 Νοεμβρίου 2023 η Επιτροπή συνέστησε την έναρξη ενταξιακών διαπραγματεύσεων με τη Βοσνία και Ερζεγοβίνη μόλις επιτευχθεί ο αναγκαίος βαθμός συμμόρφωσης με τα κριτήρια προσχώρησης.

Η συμφωνία σταθεροποίησης και σύνδεσης μεταξύ της ΕΕ και του Κοσσυφοπεδίου τέθηκε σε ισχύ την 1η Απριλίου 2016. Τον Δεκέμβριο του 2022, το Κόσοβο υπέβαλε αίτηση προσχώρησης στην ΕΕ. Μετά από μια σημαντική ψηφοφορία στο Κοινοβούλιο τον Απρίλιο του 2023, το Κόσοβο θα επωφεληθεί από την απαλλαγή από την υποχρέωση θεώρησης για ταξίδια στον χώρο Σένγκεν το αργότερο έως τον Ιανουάριο του 2024. Επίσης το Κόσοβο διεξάγει με τη Σερβία διάλογο υπό την αιγίδα της ΕΕ, ο οποίος αναμένεται να οδηγήσει σε μια νομικά δεσμευτική, συνολική συμφωνία για την εξομάλυνση των σχέσεών τους. Τόσο το Κόσοβο όσο και η Σερβία δεν έχουν ακόμη αρχίσει να εκπληρώνουν τις υποχρεώσεις τους, οι οποίες απορρέουν από μια ανανεωμένη συμφωνία στις αρχές του 2023 για την επανεκκίνηση του στάσιμου διαλόγου.

B. Τουρκία

Η Τουρκία υπέβαλε αίτηση προσχώρησης στην ΕΕ το 1987 και αναγνωρίστηκε ως υποψήφια χώρα το 1999. Οι διαπραγματεύσεις ξεκίνησαν τον Οκτώβριο του 2005. Οκτώ κεφάλαια έχουν παγώσει και κανένα κεφάλαιο δεν θα κλείσει προσωρινά μέχρι να αρχίσει η Τουρκία να εφαρμόζει το Πρόσθετο Πρωτόκολλο στη Συμφωνία Σύνδεσης της Άγκυρας, σε σχέση με την Κύπρο. Στο άνοιγμα άλλων κεφαλαίων έχουν αντιταχθεί μεμονωμένα κράτη μέλη. Μετά από μία τριετία στασιμότητας, ένα νέο διαπραγματευτικό κεφάλαιο άνοιξε τον Νοέμβριο του 2013. Ένα ακόμα άνοιξε τον Δεκέμβριο του 2015. Στις 18 Μαρτίου 2016, η Τουρκία και η ΕΕ επιβεβαίωσαν τη δέσμευσή τους να εφαρμόσουν το κοινό τους πρόγραμμα δράσης προκειμένου να αναχαιτισθεί η ροή παράνομων μεταναστών στην ΕΕ, καθώς και να επανενεργοποιήσουν τη διαδικασία ένταξης. Αυτό οδήγησε στο άνοιγμα ενός ακόμα κεφαλαίου τον Ιούνιο του 2016, με αποτέλεσμα ο συνολικός αριθμός των κεφαλαίων που έχουν ανοιχθεί να ανέλθει σε 16 από τα 35, εκ των οποίων ένα έχει κλείσει προσωρινά. Ωστόσο, υπό το πρίσμα της δραματικής υποβάθμισης του κράτους δικαίου στην Τουρκία, ιδίως μετά την απόπειρα πραξικοπήματος του Ιουλίου του 2016, η διαδικασία ένταξης της Τουρκίας έχει εκ των πραγμάτων παγώσει. Οι σχέσεις ΕΕ-Τουρκίας επιδεινώθηκαν περαιτέρω ως αποτέλεσμα των επιλογών εξωτερικής πολιτικής της Τουρκίας, των μονομερών δράσεών της στην Ανατολική Μεσόγειο, και της προώθησης από την πλευρά της μιας λύσης «δύο κρατών σε ένα νησί» για το κυπριακό ζήτημα.

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Σύμφωνα με το άρθρο 49 ΣΕΕ, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο πρέπει να δίνει την έγκρισή του για οποιαδήποτε νέα προσχώρηση στην ΕΕ. Διαθέτει επίσης σημαντικό περιθώριο παρέμβασης όσον αφορά τις δημοσιονομικές πτυχές της προσχώρησης: Οι εξουσίες του επί του προϋπολογισμού τού επιτρέπουν να ασκεί άμεση επιρροή όσον αφορά τα ποσά που διατίθενται στον Μηχανισμό Προενταξιακής Βοήθειας.

Η Επιτροπή Εξωτερικών Υποθέσεων του Κοινοβουλίου ορίζει μόνιμους εισηγητές για όλες τις υποψήφιες και δυνάμει υποψήφιες προς ένταξη χώρες. Το Κοινοβούλιο διατυπώνει τις απόψεις του για τη διεύρυνση με τη μορφή ετήσιων ψηφισμάτων με τα οποία απαντά στις πλέον πρόσφατες «ετήσιες εκθέσεις ανά χώρα» της Επιτροπής. Στις 23 Νοεμβρίου 2022, εξέδωσε συστάσεις σχετικά με μια νέα στρατηγική της ΕΕ για τη διεύρυνση. Το Κοινοβούλιο διατηρεί επίσης διμερείς σχέσεις με τα κοινοβούλια όλων των χωρών της διεύρυνσης μέσω των αντιπροσωπειών του, οι οποίες συζητούν τακτικά με τους ομολόγους τους θέματα που σχετίζονται με την αντίστοιχη πορεία ένταξής τους στην ΕΕ. Έχει παρακολουθήσει εκλογές σε όλες τις χώρες της διεύρυνσης εκτός από την Τουρκία, η οποία δεν έχει ακόμη καλέσει το Κοινοβούλιο να το πράξει.

 

[1]Το Ηνωμένο Βασίλειο αποχώρησε από την ΕΕ στις 31 Ιανουαρίου 2020 (στις 11 π.μ. GMT).

André De Munter