Δημόσιες συμβάσεις
Οι δημόσιες αρχές συνάπτουν συμβάσεις για την εκτέλεση έργων και την παροχή υπηρεσιών, οι οποίες αντιστοιχούν σε όγκο συναλλαγών ύψους 2,448 τρισεκατομμυρίων EUR τον χρόνο, γεγονός που αναδεικνύει τις δημόσιες συμβάσεις σε σημαντική κινητήρια δύναμη για την οικονομική ανάπτυξη, τη δημιουργία θέσεων εργασίας και την καινοτομία. Η δέσμη μέτρων για τις δημόσιες συμβάσεις που εγκρίθηκε το 2014 προσθέτει 2,88 δισεκατομμύρια EUR ετησίως στο ΑΕΠ της ΕΕ. Επιπλέον, οι οδηγίες της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις οδήγησαν σε αύξηση της συνολικής αξίας των αναθέσεων από λιγότερα από 200 δισεκατομμύρια EUR το 2009 σε περίπου 525 δισεκατομμύρια EUR το 2017.
Νομική βάση
Άρθρα 26, 34, 53 παράγραφος 1, 56, 57, 62 και 114 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Στόχοι
Οι δημόσιες συμβάσεις είναι ζωτικής σημασίας για τις οικονομίες των κρατών μελών, καθώς συνεισφέρουν πάνω από το 16 % του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος (ΑΕΠ) της ΕΕ. Πριν από την εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας, το ποσοστό των δημοσίων συμβάσεων που ανετίθεντο σε αλλοδαπές επιχειρήσεις ήταν μόλις 2 %. Οι συμβάσεις αυτές είναι σημαντικές σε τομείς όπως οι κατασκευές, η ενέργεια και οι τηλεπικοινωνίες, όπου προτιμούνταν παραδοσιακά οι εθνικοί προμηθευτές. Η προτίμηση αυτή ήταν εμπόδιο στην ενιαία αγορά, αυξάνοντας το κόστος και περιορίζοντας την ανταγωνιστικότητα σε νευραλγικούς κλάδους.
Η εφαρμογή των αρχών της εσωτερικής αγοράς διασφαλίζει τη βέλτιστη χρήση των οικονομικών πόρων και των δημόσιων πόρων. Επιτρέπει την αγορά προϊόντων και υπηρεσιών υψηλής ποιότητας σε ανταγωνιστικές τιμές. Η προτίμηση των εταιρειών με τις καλύτερες επιδόσεις σε ολόκληρη την Ευρώπη ενισχύει την ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών εταιρειών και τηρεί τις αρχές της διαφάνειας, της ίσης μεταχείρισης και της αποτελεσματικότητας, ελαχιστοποιώντας τους κινδύνους απάτης και διαφθοράς.
Επιτεύγματα
Η Κοινότητα ενέκρινε νομοθετικές διατάξεις με στόχο τον συντονισμό των εθνικών κανόνων, επιβάλλοντας υποχρεώσεις όσον αφορά τη δημοσίευση των προσκλήσεων υποβολής προσφορών και τα αντικειμενικά κριτήρια εξέτασης των προσφορών. Από τη δεκαετία του 1960, εκδόθηκαν αρκετές κανονιστικές πράξεις σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, αλλά αργότερα η Κοινότητα αποφάσισε να απλουστεύσει και να συντονίσει τη νομοθεσία στον τομέα αυτό, με την έκδοση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ περί των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών και της οδηγίας 2004/17/ΕΚ περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών. Μερικά χρόνια αργότερα, με την οδηγία 2009/81/ΕΚ θεσπίστηκαν συγκεκριμένοι κανόνες για την προμήθεια αμυντικού εξοπλισμού, με σκοπό να διευκολυνθεί η πρόσβαση στις αγορές αμυντικού εξοπλισμού των άλλων κρατών μελών.
Μεταρρύθμιση
Το 2014, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενέκριναν μια νέα δέσμη μέτρων για τις δημόσιες συμβάσεις, η οποία περιλαμβάνει την οδηγία 2014/24/EΕ σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες (κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ) και την οδηγία 2014/25/EΕ σχετικά με τις προμήθειες φορέων που δραστηριοποιούνται στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (κατάργηση της οδηγίας 2004/17/ΕΚ). Η δέσμη μέτρων για τις δημόσιες συμβάσεις ολοκληρώθηκε με μια νέα οδηγία για τις συμβάσεις παραχώρησης (οδηγία 2014/23/EΕ), η οποία θεσπίζει το νομικό πλαίσιο για την ανάθεση των συμβάσεων παραχώρησης [1], διασφαλίζοντας ότι όλοι οι οικονομικοί παράγοντες στην ΕΕ θα έχουν αποτελεσματική και χωρίς διακρίσεις πρόσβαση στην αγορά της ΕΕ και παρέχοντας μεγαλύτερη βεβαιότητα όσον αφορά τις ισχύουσες νομικές διατάξεις.
Η εξωτερική πτυχή των δημοσίων συμβάσεων λήφθηκε επίσης υπόψη στην πρόταση κανονισμού της Επιτροπής του 2012 για τη θέσπιση κανόνων σχετικά με την πρόσβαση των αγαθών και υπηρεσιών τρίτων χωρών στην εσωτερική αγορά της ΕΕ στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων και τις διαδικασίες που υποστηρίζουν τις διαπραγματεύσεις σχετικά με την πρόσβαση των αγαθών και υπηρεσιών της Ένωσης στις αγορές δημοσίων συμβάσεων τρίτων χωρών. Το αδιέξοδο στις διαπραγματεύσεις οδήγησε σε νέα πρόταση της Επιτροπής το 2016. Οι συννομοθέτες υπέγραψαν την τελική πράξη σχετικά με το μέσο για τις διεθνείς δημόσιες συμβάσεις (IPI) στις 23 Ιουνίου 2022. Το IPI επιδιώκει να προωθήσει το παγκόσμιο άνοιγμα των αγορών δημόσιων συμβάσεων.
Τον Απρίλιο του 2012, η Επιτροπή ενέκρινε μια στρατηγική για τις ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις με στόχο την επίτευξη της πλήρους καθιέρωσής τους έως τα μέσα του 2016. Στις 16 Απριλίου 2014, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο ενέκριναν την οδηγία 2014/55/ΕΕ για την έκδοση ηλεκτρονικών τιμολογίων στο πλαίσιο των δημόσιων συμβάσεων.
Στις 3 Οκτωβρίου 2017, η Επιτροπή εξέδωσε τις εξής δύο ανακοινώσεις: «Να γίνουν οι δημόσιες συμβάσεις προμηθειών αποτελεσματικές μέσα στην Ευρώπη και για την Ευρώπη» και «Στήριξη των επενδύσεων μέσα από προαιρετική εκ των προτέρων αξιολόγηση των πτυχών των μεγάλων έργων υποδομής που άπτονται των δημόσιων συμβάσεων». Αποσκοπώντας στην περαιτέρω βελτίωση των ευρωπαϊκών δημόσιων συμβάσεων (δέσμη μέτρων στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις), δημοσίευσε επίσης μια σύσταση με τίτλο «Για την επαγγελματοποίηση του τομέα των δημόσιων συμβάσεων – Δημιουργία δομής για την επαγγελματοποίηση των δημόσιων συμβάσεων».
Διαδικασία δημοσίων συμβάσεων
Οι διαδικασίες πρέπει να τηρούν τις αρχές του δικαίου της ΕΕ, συμπεριλαμβανομένης της ελεύθερης κυκλοφορίας των εμπορευμάτων, της εγκατάστασης και της παροχής υπηρεσιών. Αρχές όπως η ίση μεταχείριση, η απαγόρευση των διακρίσεων και η διαφάνεια είναι ουσιαστικής σημασίας και πρέπει να τηρούνται ο ανταγωνισμός, η εμπιστευτικότητα και η αποτελεσματικότητα.
A. Είδη διαδικασιών
Οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών ευθυγραμμίζονται με διάφορα είδη διαδικασιών, βάσει συστήματος κατώτατων ορίων. Οι οδηγίες προσδιορίζουν επίσης τις μεθόδους υπολογισμού της εκτιμώμενης αξίας κάθε δημόσιας σύμβασης [2] και των σχετικών με αυτήν διαδικασιών. Στην «ανοικτή διαδικασία» μπορεί να υποβάλει προσφορά κάθε ενδιαφερόμενος οικονομικός φορέας. Στην «κλειστή διαδικασία» επιτρέπεται να υποβάλουν προσφορά μόνο οι υποψήφιοι που προσκαλούνται. Η «ανταγωνιστική διαδικασία με διαπραγμάτευση» επιτρέπει σε κάθε φορέα να ζητήσει συμμετοχή, αλλά μπορούν να υποβάλουν προσφορά μόνο όσοι προσκαλούνται κατόπιν αξιολόγησης. Ο «ανταγωνιστικός διάλογος» αφορά καταστάσεις στις οποίες οι αρχές δεν μπορούν να προσδιορίσουν τις ανάγκες τους· μόνο οι προσκεκλημένοι υποψήφιοι συμμε[3]τέχουν στον διάλογο. Οι συμβάσεις συνάπτονται βάσει του κριτηρίου ανάθεσης της καλύτερης σχέσης ποιότητας-τιμής. Η διαδικασία «σύμπραξης καινοτομίας» αφορά καινοτόμες λύσεις που δεν έχουν ακόμη διατεθεί στην αγορά. Η αρχή συνεργάζεται με έναν ή περισσότερους φορείς έρευνας και ανάπτυξης για να διαπραγματευτεί μια νέα λύση κατά τη διάρκεια της διαδικασίας υποβολής προσφορών. Σε ειδικές περιπτώσεις, μπορούν να ανατίθενται συμβάσεις χωρίς προηγούμενη δημοσίευση.
B. Κριτήρια για την ανάθεση σύμβασης
Οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται να συνάπτουν δημόσιες συμβάσεις με βάση το κριτήριο της «πλέον συμφέρουσας από οικονομική άποψη προσφοράς» (MEAT), το οποίο εισήχθη στη μεταρρύθμιση των κανόνων για τις δημόσιες συμβάσεις. Αντί απλώς της χαμηλότερης τιμής, η MEAT δίνει έμφαση στην καλύτερη σχέση ποιότητας/τιμής, λαμβάνοντας υπόψη τους ποιοτικούς, περιβαλλοντικούς και κοινωνικούς παράγοντες, το κόστος του κύκλου ζωής και την καινοτομία.
C. Κανόνες δημοσίευσης και διαφάνειας
Οι διαδικασίες σύναψης συμβάσεων πρέπει να διασφαλίζουν την απαραίτητη διαφάνεια σε όλα τα στάδια. Αυτό επιτυγχάνεται κυρίως μέσω της δημοσίευσης των βασικών στοιχείων των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων και των πληροφοριών σχετικά με τους υποψηφίους και τους προσφέροντες καθώς και μέσω της παροχής επαρκούς τεκμηρίωσης για όλα τα στάδια της διαδικασίας.
D. Διαδικασίες προσφυγής
Η οδηγία για τις επανορθώσεις (2007/66/ΕΚ) διασφαλίζει ένα αποτελεσματικό σύστημα προσφυγής για παραβάσεις των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων. Εισάγει την ανασταλτική προθεσμία, η οποία, μετά τη λήψη απόφασης για τη σύναψη σύμβασης, παρέχει στους προσφέροντες τουλάχιστον 10 ημέρες για να αναθεωρήσουν την απόφαση προτού υπογραφεί η σύμβαση από τις αρχές, γεγονός που επιτρέπει πιθανές ενστάσεις κατά την απόφασης.
E. Άλλες πτυχές των δημοσίων συμβάσεων
Οι νέοι κανόνες δίνουν έμφαση στις πράσινες δημόσιες συμβάσεις, λαμβάνοντας υπόψη τις περιβαλλοντικές επιπτώσεις και επιτρέποντας την αναφορά σε οικολογικό σήμα. Επισημαίνουν επίσης την κοινωνική ένταξη και απλουστεύουν τις συμβάσεις παροχής υπηρεσιών. Οι κανόνες αποσκοπούν στη μείωση της γραφειοκρατίας, στην ενίσχυση των ΜΜΕ με το «Ευρωπαϊκό ενιαίο έγγραφο σύμβασης» και στην ενθάρρυνση της υποδιαίρεσης των συμβάσεων σε παρτίδες. Δίνεται προτεραιότητα στις ηλεκτρονικές δημόσιες συμβάσεις, ενώ περιγράφονται συγκεκριμένες τεχνικές ηλεκτρονικών δημόσιων συμβάσεων. Οι οδηγίες αναγνωρίζουν τις αποφάσεις του Δικαστηρίου της ΕΕ σχετικά με την εσωτερική ανάθεση συμβάσεων και ενισχύουν τους κανονισμούς κατά των συγκρούσεων συμφερόντων και της διαφθοράς.
Μετά την έγκριση του σχεδίου δράσης του 2020 για την κυκλική οικονομία, στις 11 Μαρτίου 2020 η Επιτροπή δημοσίευσε έγγραφο εργασίας σχετικά με τα κριτήρια της ΕΕ για τις πράσινες δημόσιες συμβάσεις όσον αφορά κέντρα δεδομένων, αίθουσες εξυπηρετητών και υπηρεσίες υπολογιστικού νέφους, με στόχο να διασφαλιστεί ότι ο εξοπλισμός και οι υπηρεσίες των κέντρων δεδομένων παρέχονται κατά τρόπο φιλικό προς το περιβάλλον, σύμφωνα με τους στόχους της ΕΕ για την ενέργεια, την κλιματική αλλαγή και την αποδοτική χρήση των πόρων.
Για τη διαχείριση της πανδημίας COVID-19, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή πρότεινε το πρόγραμμα «Η ΕΕ για την υγεία» (EU4Health), με στόχο τη σημαντική αύξηση του προϋπολογισμού για τις δημόσιες συμβάσεις υγείας, συμπεριλαμβανομένων των φαρμάκων, των εμβολίων και των συστημάτων δεδομένων υγείας. Η πρόταση αυτή οδήγησε στην έκδοση του κανονισμού (ΕΕ) 2021/522, ο οποίος τέθηκε σε ισχύ στις 27 Μαρτίου 2021 και εφαρμόζεται από την 1η Ιανουαρίου 2021, για τη θέσπιση του προγράμματος. Η Επιτροπή παρείχε νέα καθοδήγηση στους δημοσίους αγοραστές για την ταχεία προμήθεια βασικού εξοπλισμού, δρομολόγησε πέντε κοινές προμήθειες προστατευτικού εξοπλισμού με τα κράτη μέλη και τόνισε την ψηφιοποίηση των δημόσιων συμβάσεων μέσω εθνικών πλατφορμών ηλεκτρονικών δημόσιων συμβάσεων, στο πλαίσιο της ευρύτερης στρατηγικής της για την ανάκαμψη μετά την πανδημία COVID-19.
Όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις στον τομέα της άμυνας, τον Οκτώβριο του 2023 εγκρίθηκε κανονισμός ο οποίος θεσπίζει μέσο για την ενίσχυση της ευρωπαϊκής αμυντικής βιομηχανίας μέσω κοινών προμηθειών (EDIRPA). Το μέσο στοχεύει στο να ενισχύσει σημαντικά τις αμυντικές δαπάνες, να προωθήσει τις συνεργατικές επενδύσεις σε κοινά έργα, να ενισχύσει τις κοινές προμήθειες αμυντικών δυνατοτήτων, να επενδύσει σε διαφορετικές ικανότητες αποστολής, να αξιοποιήσει τις συνέργειες, να τονώσει την καινοτομία και να ενισχύσει την ευρωπαϊκή αμυντική βιομηχανία, με έμφαση στη στήριξη των ΜΜΕ.
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Προτού εγκρίνει τη δέσμη μέτρων για τις δημόσιες συμβάσεις στις 15 Ιανουαρίου 2014, το Κοινοβούλιο είχε εγκρίνει διάφορα ψηφίσματα, συμπεριλαμβανομένων εκείνων της 18ης Μαΐου 2010 σχετικά με τις νέες εξελίξεις στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων, της 12ης Μαΐου 2011 σχετικά με την ίση πρόσβαση στις αγορές του δημόσιου τομέα στην ΕΕ και σε τρίτες χώρες, και της 25ης Οκτωβρίου 2011 σχετικά με τον εκσυγχρονισμό της πολιτικής δημοσίων συμβάσεων. Στα ψηφίσματα αυτά, το Κοινοβούλιο ζήτησε να ληφθούν μέτρα απλούστευσης και να παρέχεται μεγαλύτερη ασφάλεια δικαίου, καθώς και να συνεκτιμώνται η αξία και η βιωσιμότητα κατά την ανάθεση των συμβάσεων.
Στο πλαίσιο των προσπαθειών για περαιτέρω βελτίωση των ευρωπαϊκών δημόσιων συμβάσεων, το Κοινοβούλιο ενέκρινε στις 4 Οκτωβρίου 2018 ψήφισμα σχετικά με τη δέσμη μέτρων στρατηγικής για τις δημόσιες συμβάσεις, με το οποίο ζητούσε να υιοθετηθούν ευρύτερα στην Ένωση στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων οι ψηφιακές τεχνολογίες, μέτρα διευκόλυνσης για τις ΜΜΕ και τις επιχειρήσεις της κοινωνικής οικονομίας, βελτιωμένη πρόσβαση των ενωσιακών προμηθευτών στις αγορές δημόσιων συμβάσεων τρίτων χωρών, και επαγγελματοποίηση των αγοραστών.[4] Τον Νοέμβριο του 2020, μια μελέτη [5] διαπίστωσε ότι οι διαφορές ως προς τον επαγγελματισμό στον τομέα των δημόσιων συμβάσεων μεταξύ των κρατών μελών αποτελούν σημαντική αιτία άνισης πρόσβασης στις δημόσιες συμβάσεις.
Σύμφωνα με έρευνες, η πρόσφατη νομοθετική δραστηριότητα του Κοινοβουλίου μπορεί να αποφέρει έως και 2,88 δισεκατομμύρια EUR ετησίως. Ταυτόχρονα, οι οδηγίες της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις οδήγησαν σε αύξηση της συνολικής αξίας των αναθέσεων από λιγότερα από 200 δισεκατομμύρια EUR σε περίπου 525 δισεκατομμύρια EUR [6].
Τον Απρίλιο του 2020, δημοσιεύθηκε ένα ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με το πλαίσιο της ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις [7], που εξετάζει τον τρόπο με τον οποίο το προαναφερθέν πλαίσιο συμβάλλει στην επίτευξη των στόχων της συμφωνίας του Παρισιού και της στρατηγικής κυκλικής οικονομίας. Η εν λόγω ερευνητική εργασία ζητήθηκε από την Επιτροπή Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών (IMCO) στο πλαίσιο της έκθεσης πρωτοβουλίας με τίτλο «Μετάβαση προς μια πιο βιώσιμη ενιαία αγορά για τις επιχειρήσεις και τους καταναλωτές», που εγκρίθηκε από το Κοινοβούλιο στις 25 Νοεμβρίου 2020.
Στις 22 Φεβρουαρίου 2021 παρουσιάστηκε στην Επιτροπή Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών (IMCO) μια μελέτη [8]σχετικά με τον αντίκτυπο της πανδημίας COVID-19 στην εσωτερική αγορά. Προτείνει προσεγγίσεις πολιτικής για μελλοντικές κρίσεις, συμπεριλαμβανομένων των κονδυλίων που προορίζονται για την ανάπτυξη εμβολίων και τον συντονισμό των κανόνων σε επίπεδο ΕΕ. Η μελέτη κατέδειξε ότι τα κράτη μέλη διαπίστωσαν γρήγορα τη σημασία των συντονισμένων προσπαθειών για την προμήθεια ιατρικού εξοπλισμού και εξοπλισμού ατομικής προστασίας λόγω της έντασης της κρίσης.
Την 1η Δεκεμβρίου 2021, η επιτροπή IMCO πραγματοποίησε δημόσια ακρόαση σχετικά με τις βιώσιμες δημόσιες συμβάσεις σε συνεργασία με την Επιτροπή Περιβάλλοντος, Δημόσιας Υγείας και Ασφάλειας των Τροφίμων (ENVI). Στόχος ήταν να διαπιστωθεί ο τρόπος με τον οποίο οι δημόσιες προμήθειες θα μπορούσαν να στηρίξουν τους στόχους της Ευρωπαϊκής Πράσινης Συμφωνίας. Κατά την ακρόαση, εμπειρογνώμονες από ευρωπαϊκά πανεπιστήμια, επιχειρήσεις, υπουργεία κρατών μελών και ΜΚΟ συζήτησαν για τη βελτιστοποίηση των πράσινων δημόσιων συμβάσεων, την προώθηση της χρήσης τους από τα ενδιαφερόμενα μέρη, την ενίσχυση της πρόσβασής τους και τη βελτίωση της διάδοσης πληροφοριών σχετικά με βιώσιμες δημόσιες συμβάσεις.
Τον Μάιο του 2022 δημοσιεύθηκε μελέτη [9] για την επιτροπή IMCO με τίτλο «Η ψηφιακή ενιαία αγορά και η ψηφιοποίηση του δημόσιου τομέα», στην οποία διερευνήθηκαν οι δυνατότητες μιας πλατφόρμας GovTech της ΕΕ για τον εκσυγχρονισμό του δημόσιου τομέα.
Για περισσότερες πληροφορίες σχετικά με το θέμα αυτό, επισκεφθείτε τον ιστότοπο της Επιτροπής Εσωτερικής Αγοράς και Προστασίας των Καταναλωτών.
Barbara Martinello