Ιστορία της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης

Η Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ) είναι αποτέλεσμα μιας βαθμιαίας οικονομικής ολοκλήρωσης της ΕΕ. Αποτελεί επέκταση της ενιαίας αγοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης, με κοινές ρυθμίσεις για τα προϊόντα και με ελεύθερη κυκλοφορία αγαθών, κεφαλαίου, εργατικού δυναμικού και υπηρεσιών. Στη ζώνη του ευρώ που σήμερα περιλαμβάνει 19 κράτη μέλη της ΕΕ, καθιερώθηκε ένα κοινό νόμισμα: το ευρώ. Όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ – εξαιρουμένης της Δανίας – πρέπει να υιοθετήσουν το ευρώ αφού αποδείξουν ότι εκπληρώνουν τα κριτήρια σύγκλισης. Μια ενιαία νομισματική πολιτική καθορίζεται από το Ευρωσύστημα (το οποίο αποτελείται από την Εκτελεστική Επιτροπή της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και τους διοικητές των κεντρικών τραπεζών της ζώνης του ευρώ) και συμπληρώνεται από δημοσιονομικούς κανόνες και διάφορα επίπεδα συντονισμού της οικονομικής πολιτικής. Στην ΟΝΕ δεν υπάρχει κεντρική οικονομική κυβέρνηση. Αντ' αυτού, η αρμοδιότητα αυτή επιμερίζεται μεταξύ κρατών μελών και διάφορων θεσμικών οργάνων της ΕΕ.

Νομική βάση

  1. Άρθρο 3 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (ΣΕΕ)· Άρθρα 3, 5, 119-144, 219 και 282-284 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)·
  2. Πρωτόκολλα προσαρτημένα στις Συνθήκες: Πρωτόκολλο 4 σχετικά με το καταστατικό του Ευρωπαϊκού Συστήματος Κεντρικών Τραπεζών και της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας· Πρωτόκολλο 12 σχετικά με τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος· Πρωτόκολλο 13 σχετικά με τα κριτήρια σύγκλισης· Πρωτόκολλο 14 σχετικά με την Ευρωομάδα· Πρωτόκολλο 16 σχετικά με τη ρήτρα εξαίρεσης για τη Δανία·
  3. Διακυβερνητικές συνθήκες που περιλαμβάνουν το Σύμφωνο για τη Σταθερότητα, τον Συντονισμό και τη Διακυβέρνηση στην οικονομική και νομισματική ένωση (ΣΣΣΔ), το Σύμφωνο για το ευρώ + και τον Ευρωπαϊκό Μηχανισμό Σταθερότητας (ΕΜΣ).

Στόχοι

Η ΟΝΕ είναι αποτέλεσμα βαθμιαίας οικονομικής ολοκλήρωσης και συνεπώς δεν αποτελεί αυτοσκοπό. Η ΟΝΕ έχει σχεδιαστεί κατά τρόπο ώστε να στηρίζει τη βιώσιμη οικονομική ανάπτυξη και ένα υψηλό επίπεδο απασχόλησης, με κατάλληλη χάραξη οικονομικής και νομισματικής πολιτικής. Για την επίτευξη αυτών στηρίζεται σε τρεις βασικούς τομείς: i) στην εφαρμογή μιας νομισματικής πολιτικής με πρωταρχική επιδίωξη τη σταθερότητα των τιμών· ii) στην αναχαίτιση πιθανών αρνητικών επιπτώσεων λόγω μη βιώσιμων δημόσιων οικονομικών, την πρόληψη της εμφάνισης μακροοικονομικών ανισορροπιών εντός των κρατών μελών και τον συντονισμό, σε ορισμένο βαθμό, των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών· iii) στη διασφάλιση της εύρυθμης λειτουργίας της ενιαίας αγοράς.

Υλοποιήσεις

Το ευρώ ήδη αποτελεί μέρος της καθημερινής ζωής σε 19 κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Άλλα κράτη μέλη αναμένεται να το υιοθετήσουν στο μέλλον. Το κοινό νόμισμα παρουσιάζει αρκετά πλεονεκτήματα, μεταξύ άλλων τη μείωση του κόστους των χρηματοπιστωτικών συναλλαγών, τη διευκόλυνση της μετακίνησης και την ενίσχυση του ρόλου της Ευρώπης σε διεθνές επίπεδο. Συμβάλλει στην ολοκλήρωση της ενιαίας αγοράς.

Ιστορία της ΟΝΕ

Στη σύνοδο κορυφής της Χάγης, το 1969, οι αρχηγοί κρατών ή κυβερνήσεων προσδιόρισαν έναν νέο στόχο της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης: την Οικονομική και Νομισματική Ένωση (ΟΝΕ). Μια ομάδα, με επικεφαλής τον τότε πρωθυπουργό του Λουξεμβούργου Pierre Werner, κατάρτισε έκθεση η οποία περιέγραφε την επίτευξη πλήρους οικονομικής και νομισματικής ένωσης εντός δέκα ετών, βάσει ενός σχεδίου που περιλάμβανε διάφορα στάδια. Ο τελικός στόχος ήταν η πλήρης ελευθέρωση της κίνησης κεφαλαίων, η ολική μετατρεψιμότητα των νομισμάτων των κρατών μελών και ο αμετάκλητος καθορισμός των συναλλαγματικών ισοτιμιών. Η κατάρρευση του συστήματος του Μπρέτον Γουντς (Bretton Woods) και η απόφαση της κυβέρνησης των ΗΠΑ να θέσει σε διακύμανση την ισοτιμία του δολαρίου το 1971 προκάλεσαν κύμα αστάθειας στις αγορές συναλλάγματος, πράγμα που έθεσε υπό σοβαρή δοκιμασία τις ισοτιμίες μεταξύ των ευρωπαϊκών νομισμάτων. Η εξέλιξη του σχεδίου της ΟΝΕ ξαφνικά διακόπηκε.

Το 1972, με τη σύνοδο κορυφής του Παρισιού, η Κοινότητα επιχείρησε να προσδώσει νέα ώθηση στη νομισματική ολοκλήρωση δημιουργώντας το «φίδι στη σήραγγα»: έναν μηχανισμό για οργανωμένη διακύμανση των εθνικών νομισμάτων (το «φίδι») μέσα σε στενά όρια διακύμανσης έναντι του δολαρίου (η «σήραγγα»). Έχοντας υποστεί πλήγματα από την πετρελαϊκή κρίση, την αδυναμία του δολαρίου και τις αποκλίνουσες οικονομικές πολιτικές, το «φίδι» έχασε τα περισσότερα μέλη του σε λιγότερο από δύο χρόνια και τελικά περιορίστηκε σε μια «ζώνη του γερμανικού μάρκου» που περιλάμβανε τη Γερμανία, τις χώρες της Μπενελούξ και τη Δανία.

Οι προσπάθειες για τη δημιουργία ενός χώρου νομισματικής σταθερότητας ανανεώθηκαν στη σύνοδο κορυφής των Βρυξελλών το 1978 με τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Νομισματικού Συστήματος (ΕΝΣ), βάσει μιας ιδέας σταθερών αλλά ευέλικτων συναλλαγματικών ισοτιμιών. Τα νομίσματα όλων των κρατών μελών πλην του Ηνωμένου Βασιλείου (όταν ήταν ακόμη μέλος της ΕΕ), συμμετείχαν στον μηχανισμό συναλλαγματικών ισοτιμιών που έγινε γνωστός σαν ΜΣΙ Ι. Οι συναλλαγματικές ισοτιμίες βασίστηκαν σε κεντρικές ισοτιμίες έναντι της ευρωπαϊκής νομισματικής μονάδας ή ECU (που έγινε αρχικά γνωστή σαν ευρωπαϊκή λογιστική μονάδα), η οποία ήταν ένας σταθμισμένος μέσος όρος των συμμετεχόντων νομισμάτων. Βάσει αυτών των εκφρασμένων σε ECU κεντρικών ισοτιμιών υπολογίστηκε ένα πλέγμα διμερών ισοτιμιών, και οι διακυμάνσεις των νομισμάτων έπρεπε να διατηρούνται εντός περιθωρίου 2,25% πάνω ή κάτω από τις διμερείς ισοτιμίες (με την εξαίρεση της ιταλικής λιρέτας, στην οποία επιτράπηκε περιθώριο διακύμανσης 6%). Μέσα σε μια δεκαετία, το ΕΝΣ συνέβαλε σημαντικά στη μείωση της μεταβλητότητας των συναλλαγματικών ισοτιμιών: η ευελιξία του συστήματος, σε συνδυασμό με την πολιτική αποφασιστικότητα για οικονομική σύγκλιση, είχε ως αποτέλεσμα μια συναλλαγματική σταθερότητα. Ωστόσο, εξαιτίας κάποιων κερδοσκοπικών επιθέσεων κατά αρκετών νομισμάτων το 1993, τα περιθώρια διακύμανσης διευρύνθηκαν στο 15%.

Με την έγκριση του προγράμματος της ενιαίας αγοράς το 1985, έγινε ολοένα εμφανέστερο ότι τα πλεονεκτήματα της εσωτερικής αγοράς δεν θα μπορούσαν να επιτευχθούν πλήρως όσο διαιωνιζόταν το σχετικά υψηλό συναλλακτικό κόστος, το οποίο συνδεόταν με τις μετατροπές μεταξύ νομισμάτων και τις αβεβαιότητες των συναλλαγματικών διακυμάνσεων, όσο μικρές κι αν ήταν αυτές. Επιπλέον, πολλοί οικονομολόγοι κατάγγειλαν εκείνο που αποκαλούσαν «ανέφικτο τρίγωνο», Επειδή εκτιμούσαν ότι η ελεύθερη κίνηση κεφαλαίων, η συναλλαγματική σταθερότητα και οι ανεξάρτητες νομισματικές πολιτικές ήταν μακροπρόθεσμα μη συμβατές μεταξύ τους.

Το 1988, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Ανόβερου συγκρότησε μια επιτροπή για την εξέταση της ΟΝΕ, υπό την προεδρία του τότε Προέδρου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Jacques Delors. Η έκθεση της επιτροπής (έκθεση Delors), που υποβλήθηκε το 1989, πρότεινε σαφή μέτρα για τη δημιουργία της ΟΝΕ σε τρία στάδια. Ειδικότερα, τόνισε την ανάγκη για καλύτερο συντονισμό των οικονομικών πολιτικών, για δημοσιονομικούς κανόνες οι οποίοι έθεταν όρια στα ελλείμματα των εθνικών προϋπολογισμών και για τη δημιουργία ενός εντελώς ανεξάρτητου οργάνου που θα ήταν αρμόδιο για τη νομισματική πολιτική της Ένωσης: Την Ευρωπαϊκή Κεντρική Τράπεζα (ΕΚΤ). Βάσει της έκθεσης Delors, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο της Μαδρίτης αποφάσισε το 1989 να δρομολογήσει το πρώτο στάδιο της ΟΝΕ, δηλαδή την πλήρη ελευθέρωση της κίνησης κεφαλαίων, μέχρι την 1η Ιουλίου 1990.

Τον Δεκέμβριο του 1989, το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Στρασβούργου ζήτησε να διεξαχθεί μια διακυβερνητική διάσκεψη, η οποία θα προσδιόριζε τις αλλαγές της Συνθήκης που απαιτούνταν προκειμένου να επιτευχθεί η ΟΝΕ. Οι εργασίες αυτής της διακυβερνητικής διάσκεψης οδήγησαν στη Συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση, η οποία εγκρίθηκε επισήμως από τους αρχηγούς κρατών και κυβερνήσεων κατά τη διάρκεια του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου του Μάαστριχτ τον Δεκέμβριο του 1991 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Νοεμβρίου 1993.

Η Συνθήκη προέβλεπε τρία στάδια για τη δημιουργία της ΟΝΕ (ορισμένες κρίσιμες ημερομηνίες δεν είχαν οριστεί εξαρχής και θα καθορίζονταν σε μεταγενέστερες ευρωπαϊκές συνόδους κορυφής καθώς θα εξελίσσονταν τα γεγονότα):

  1. Στάδιο 1: (από 1η Ιουλίου 1990 έως 31 Δεκεμβρίου 1993): θέσπιση ελεύθερης κίνησης κεφαλαίων μεταξύ των κρατών μελών·
  2. Στάδιο 2: (από 1η Ιανουαρίου 1994 έως 31 Δεκεμβρίου 1998): σύγκλιση των οικονομικών πολιτικών των κρατών μελών και ενίσχυση της συνεργασίας ανάμεσα στις εθνικές κεντρικές τράπεζες των κρατών μελών. Ο συντονισμός των νομισματικών πολιτικών θεσμοθετήθηκε με τη δημιουργία του Ευρωπαϊκού Νομισματικού Ιδρύματος (ΕΝΙ), το οποίο επιφορτίστηκε με την ενίσχυση της συνεργασίας μεταξύ των εθνικών κεντρικών τραπεζών και με την πραγματοποίηση των απαραίτητων προετοιμασιών για την εισαγωγή του ενιαίου νομίσματος. Οι εθνικές κεντρικές τράπεζες προβλεπόταν ότι θα γίνουν ανεξάρτητες κατά τη διάρκεια αυτού του σταδίου·
  3. Στάδιο 3: (το οποίο άρχισε την 1η Ιανουαρίου 1999): εφαρμογή μιας κοινής νομισματικής πολιτικής υπό την αιγίδα του Ευρωσυστήματος από την πρώτη κιόλας μέρα και σταδιακή θέση σε κυκλοφορία τραπεζογραμματίων και κερμάτων σε ευρώ σε όλα τα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ. Η μετάβαση στο τρίτο στάδιο προϋπέθετε την επίτευξη υψηλού βαθμού διατηρήσιμης σύγκλισης, η εκτίμηση της οποίας θα γινόταν βάσει ορισμένων κριτηρίων που προβλέπονταν από τις Συνθήκες. Οι δημοσιονομικοί κανόνες επρόκειτο να γίνουν δεσμευτικοί και όποια κράτη μέλη δεν συμμορφώνονταν με αυτούς ήταν πιθανό να υποστούν κυρώσεις. Η νομισματική πολιτική για τη ζώνη του ευρώ ανατέθηκε στο Ευρωσύστημα, το οποίο αποτελείται από έξι μέλη της Εκτελεστικής Επιτροπής της Ευρωπαϊκής Κεντρικής Τράπεζας και από τους διοικητές των εθνικών κεντρικών τραπεζών της ζώνης του ευρώ.

Κατ' αρχήν, με την αποδοχή των Συνθηκών, όλα τα κράτη μέλη συμφώνησαν στην υιοθέτηση του ευρώ (άρθρο 3 της ΣΕΕ και άρθρο 119 της ΣΛΕΕ). Ωστόσο, δεν έχει ορισθεί συγκεκριμένη προθεσμία και ορισμένα κράτη μέλη ακόμη δεν έχουν εκπληρώσει όλα τα κριτήρια σύγκλισης. Για αυτά τα κράτη μέλη υπάρχει μια προσωρινή εξαίρεση. Εξ άλλου, το Ηνωμένο Βασίλειο και η Δανία είχαν γνωστοποιήσει την πρόθεσή τους να μη συμμετάσχουν στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ και, κατά συνέπεια, να μην υιοθετήσουν το ευρώ. Δεδομένου ότι το Ηνωμένο Βασίλειο αποχώρησε από την ΕΕ το 2020, η Δανία είναι η μόνη χώρα που επωφελείται επί του παρόντος από την εξαίρεση συμμετοχής στο τρίτο στάδιο της ΟΝΕ· ωστόσο, έχει τη δυνατότητα να ακυρώσει την εξαίρεσή της. Οι ρυθμίσεις που διέπουν την εξαίρεση εκτίθενται λεπτομερώς στο πρωτόκολλο το οποίο προσαρτάται στις Συνθήκες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Κατά τον χρόνο σύνταξης του παρόντος, 19 από τα 27 κράτη μέλη έχουν υιοθετήσει το ευρώ.

Μετά την εκδήλωση της ευρωπαϊκής κρίσης δημοσίου χρέους το 2009-2010, οι ηγέτες της ΕΕ δεσμεύτηκαν υπέρ της ενίσχυσης της ΟΝΕ, περιλαμβανομένης της βελτίωσης του πλαισίου διακυβέρνησής της. Μια τροποποίηση της Συνθήκης, η οποία αφορά το άρθρο 136 της ΣΛΕΕ, επέτρεψε τη δημιουργία ενός μόνιμου μηχανισμού στήριξης για κράτη μέλη σε δεινή θέση, υπό την προϋπόθεση ότι ο μηχανισμός αυτός βασίζεται σε διακυβερνητική συνθήκη, ότι η σταθερότητα της ευρωζώνης ως συνόλου απειλείται και ότι η δημοσιονομική στήριξη υπόκειται σε αυστηρούς όρους. Αυτό οδήγησε στην ίδρυση του Ευρωπαϊκού Μηχανισμού Σταθερότητας (ΕΜΣ) τον Οκτώβριου του 2012, ο οποίος αντικατέστησε ορισμένους ad hoc μηχανισμούς. Για την αποτροπή της επανεμφάνισης μιας κρίσης κρατικού χρέους, αναβαθμίστηκε το παράγωγο δίκαιο για την ΟΝΕ. Θεσπίσθηκε το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, το οποίο ενίσχυε το Σύμφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης (ΣΣΑ), εισήγαγε τη διαδικασία μακροοικονομικών ανισορροπιών (ΔΜΑ) και επιχειρούσε να ενισχύσει περαιτέρω τον συντονισμό της οικονομικής πολιτικής. Το βελτιωμένο πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης συμπληρώθηκε με διακυβερνητικές συνθήκες, όπως η Συνθήκη για τη σταθερότητα, τον συντονισμό και τη διακυβέρνηση στην οικονομική και νομισματική ένωση (ΣΣΣΔ, γνωστή και ως «το δημοσιονομικό σύμφωνο») και το Σύμφωνο για το ευρώ +.

Μια πρώτη απόπειρα για περαιτέρω αναβάθμιση της ΟΝΕ αποτέλεσε η πρόταση της Επιτροπής στο Σχέδιο στρατηγικής για μια βαθιά και ουσιαστική ΟΝΕ το 2012. Ο απώτερος στόχος του θα ήταν η εγκαθίδρυση μιας πολιτικής ένωσης. Μια ακόμη πρωτοβουλία του 2012 αποτέλεσε η λιγότερο φιλόδοξη «Έκθεση των τεσσάρων Προέδρων», η οποία δεν κατάφερε να επιφέρει ουσιαστικές αλλαγές στο πλαίσιο οικονομικής διακυβέρνησης της ΟΝΕ. Το 2015, οι Πρόεδροι της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου, της Ευρωομάδας, της ΕΚΤ και του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, έχοντας ως πηγή έμπνευσης το Σχέδιο στρατηγικής, δημοσίευσαν έκθεση με τίτλο «Η ολοκλήρωση της Οικονομικής και Νομισματικής Ένωσης της Ευρώπης» (γνωστή και ως «η έκθεση των πέντε Προέδρων»). Στην έκθεση αυτή καθοριζόταν ένα πρόγραμμα μεταρρυθμίσεων με σκοπό την επίτευξη μιας πραγματικής οικονομικής, χρηματοπιστωτικής, δημοσιονομικής και πολιτικής Ένωσης σε τρία στάδια (προς ολοκλήρωση το αργότερο έως το 2025). Ωστόσο, προκειμένου να αξιοποιηθούν πλήρως οι σημαντικές προτάσεις του Σχεδίου στρατηγικής ή της «Έκθεσης των πέντε Προέδρων», οι Συνθήκες της ΕΕ θα έπρεπε να υποστούν ουσιαστικές τροποποιήσεις. Δεδομένου ότι έκτοτε δεν έχει επέλθει τροποποίηση στις Συνθήκες, συνάγεται ότι τα λίαν φιλόδοξα αυτά σχέδια δεν κατέστη δυνατό να υλοποιηθούν.

Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου

Από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισαβόνας, το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο συμμετέχει ως συννομοθέτης στη θέσπιση λεπτομερών κανόνων διαμόρφωσης του πλαισίου οικονομικής διακυβέρνησης (βάσει, μεταξύ άλλων, των άρθρων 121, 126 και 136 της ΣΛΕΕ). Ωστόσο, σε ορισμένους τομείς η Συνθήκη προβλέπει συμβουλευτικό μόνο ρόλο για το Κοινοβούλιο, συμπεριλαμβανομένου, μεταξύ άλλων, του προληπτικού σκέλους του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης, καθώς και της μακροοικονομικής εποπτείας. Επιπλέον, διαβουλεύσεις με το Κοινοβούλιο πραγματοποιούνται για τα ακόλουθα θέματα:

  1. συμφωνίες σχετικά με τις συναλλαγματικές ισοτιμίες μεταξύ του ευρώ και νομισμάτων τρίτων χωρών·
  2. επιλέξιμες χώρες για προσχώρηση στο ενιαίο νόμισμα·
  3. διορισμός του Προέδρου, του Αντιπροέδρου και των τεσσάρων άλλων μελών της Εκτελεστικής Επιτροπής της ΕΚΤ·
  4. ορισμένα τμήματα της νομοθεσίας που θέτουν σε εφαρμογή τη διαδικασία του υπερβολικού ελλείμματος.

Κάθε χρόνο, η ΕΚΤ υποβάλλει την ετήσια έκθεσή της, η οποία στη συνέχεια παρουσιάζεται στην ολομέλεια από τον πρόεδρο της ΕΚΤ. Το Κοινοβούλιο συνήθως αντιδρά στην έκθεση με την έγκριση έκθεσης πρωτοβουλίας. Το Κοινοβούλιο ουδεμία διαθέτει εξουσία λήψης αποφάσεων ως προς τα διάφορα στάδια του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου· εντούτοις, ενημερώνεται τακτικά από την Επιτροπή και το Συμβούλιο, που κατέχουν τις εκτελεστικές εξουσίες. Ο ρόλος του Κοινοβουλίου στην οικονομική διακυβέρνηση της ΕΕ ενισχύθηκε ελαφρώς από το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο, κυρίως μέσω της σύστασης του «Οικονομικού Διαλόγου» στον οποίον μετέχουν το ΕΚ, αρμόδιες συνθέσεις του Συμβουλίου και η Επιτροπή. Το Κοινοβούλιο δύναται να συμβάλλει στη διαδικασία του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου μέσω της έγκρισης εκθέσεων πρωτοβουλίας.

Ως εκ της φύσεώς του, το Κοινοβούλιο δεν συμμετέχει επισήμως στην εκπόνηση διακυβερνητικών συνθηκών (π.χ., ΣΣΣΔ) ή στη συγκρότηση και λειτουργία διακυβερνητικών μηχανισμών (π.χ., ο ΕΜΣ), πραγματοποιεί ωστόσο επαφές και ανταλλάσσει απόψεις.

 

Dražen Rakić / Christian Scheinert