La política agrícola común (PAC) y el Tratado

Después de la entrada en vigor del Tratado de Roma, las políticas agrícolas de los Estados miembros fueron sustituidas por mecanismos de intervención a escala comunitaria. Las bases de la política agrícola común (PAC) no han cambiado desde el Tratado de Roma, aunque sí lo han hecho las normas relativas al procedimiento de toma de decisiones. El Tratado de Lisboa reconoció la codecisión como «procedimiento legislativo ordinario» para la política agrícola común, en sustitución del procedimiento de consulta.

Base jurídica

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), artículos 38 a 44.

Justificación de la PAC

En 1958, cuando se creó el mercado común en virtud del Tratado de Roma, el sector agrícola de los seis países fundadores se caracterizaba por una fuerte intervención estatal. Para incluir los productos agrícolas en la libre circulación de mercancías manteniendo al mismo tiempo la intervención pública en el sector agrícola, había que suprimir los mecanismos de intervención nacionales incompatibles con el mercado común y traspasarlos a escala comunitaria: este fue el motivo fundamental de la creación de la PAC.

Por otro lado, la intervención en la agricultura se basaba en el principio, muy extendido por aquel entonces, de la especificidad del sector, que dependía en gran medida del clima y de las condiciones geográficas, y experimentaba desequilibrios sistémicos entre la oferta y la demanda, y, por consiguiente, una fuerte volatilidad de los precios y los ingresos.

La demanda alimentaria no es flexible, es decir, varía poco en función de la fluctuación de los precios; por otra parte, la duración de los ciclos de producción y la inmutabilidad de los factores de producción hacen que la oferta global de productos agrícolas sea muy rígida. Por ello, una oferta abundante provoca caídas de precios y, al contrario, cuando hay poca oferta, los precios suben. Todos esos elementos desembocan en una inestabilidad permanente de los mercados. Ante esta situación, las autoridades públicas siempre han tendido a regular los mercados agrícolas y mantener los ingresos de los productores, tendencia que ha heredado la PAC.

Aunque la agricultura solo representa actualmente una pequeña parte de la economía de los países desarrollados, incluida la de la Unión Europea, recientemente se ha intensificado la intervención pública, con políticas agrorrurales que, en apoyo de la función tradicional de la actividad primaria (a saber, la producción de alimentos), han añadido otras dimensiones, como el desarrollo sostenible, la lucha contra el cambio climático, la ordenación territorial y paisajística, la diversificación y revitalización de la economía rural, la salud pública, la calidad de los productos o la producción de energía y materiales biocompatibles. El apoyo a los bienes públicos, o a funciones no comerciales de la actividad agrícola (es decir, no remuneradas por el mercado), se ha convertido en un factor esencial de las políticas agrícolas y rurales más recientes, incluida la PAC.

Objetivos

El artículo 39 del TFUE establece los objetivos específicos de la PAC:

  1. incrementar la productividad agrícola, fomentando el progreso técnico y asegurando el empleo óptimo de los factores de producción, en particular, de la mano de obra;
  2. garantizar un nivel de vida equitativo a la población agrícola;
  3. estabilizar los mercados;
  4. garantizar la seguridad de los abastecimientos;
  5. asegurar precios razonables a los consumidores.

Se trata de objetivos que son a la vez económicos —artículo 39, apartado 1, letras a), c) y d)— y sociales —artículo 39, apartado 1, letras b) y e)—, con los que se pretende proteger los intereses de los productores y los consumidores. En la práctica, los objetivos de la PAC no han cambiado desde el Tratado de Roma, dado que su formulación es muy flexible y ha podido acomodar las numerosas reformas experimentadas a partir de la década de 1980 (Los instrumentos de la PAC y sus reformas 3.2.3). Conviene señalar que, según jurisprudencia consolidada, los objetivos de la PAC no se pueden alcanzar simultáneamente en su totalidad. Por consiguiente, el legislador de la Unión dispone de un amplio margen de apreciación sobre el alcance de las reformas, en función de la evolución de los mercados y de las prioridades fijadas por las instituciones europeas en un momento dado.

Aparte de los objetivos específicos de la PAC, establecidos en el artículo 39 del TFUE, varias disposiciones del Tratado incorporan otros objetivos aplicables al conjunto de las políticas y acciones de la Unión. Así, también son objetivos integrantes de la PAC la promoción de un nivel de empleo elevado (artículo 9), la protección del medio ambiente con objeto de fomentar un desarrollo sostenible (artículo 11), la protección de los consumidores (artículo 12), las exigencias en materia de bienestar de los animales (artículo 13), la protección de la salud pública (artículo 168, apartado 1) o la cohesión económica, social y territorial (artículos 174 a 178). El Pacto Verde Europeo de noviembre de 2019 y la Estrategia «De la Granja a la Mesa» y la Estrategia sobre la Biodiversidad de aquí a 2030, publicadas por la Comisión en mayo de 2020, confirman el creciente carácter transversal de las cuestiones agrícolas y alimentarias. Por otro lado, en un contexto de apertura y mundialización de los mercados, el artículo 207 establece los principios de la política comercial común aplicable a los intercambios de productos agrícolas. Por último, debido a la especificidad estructural de la actividad primaria, una excepción cubre la aplicación de los principios de la política de competencia a la producción y el comercio de productos agrícolas (artículo 42). Sin embargo, esta excepción no se desarrolló hasta 2013 (La financiación de la PAC: datos y cifras 3.2.2).

Proceso de toma de decisiones en materia agrícola

Posteriormente, el TFUE (artículo 42, párrafo primero, y artículo 43, apartado 2) reconoció la codecisión como «procedimiento legislativo ordinario» para la PAC (1.2.3), en sustitución del procedimiento de consulta aplicable anteriormente, lo que consolidó la función de auténtico colegislador del Parlamento Europeo en el ámbito agrícola.

Sin embargo, el nuevo Tratado plantea problemas de interpretación, ya que incluye excepciones al procedimiento ordinario que favorecen al Consejo. Así, el artículo 42, párrafo segundo, prevé, en el marco de las normas sobre la competencia, que «el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá autorizar la concesión de ayudas: a) para la protección de las explotaciones desfavorecidas por condiciones estructurales o naturales; b) en el marco de programas de desarrollo económico». Además, el artículo 43, apartado 3, dispone que «[e]l Consejo, a propuesta de la Comisión, adoptará las medidas relativas a la fijación de los precios, las exacciones, las ayudas y las limitaciones cuantitativas». Debido a la falta de delimitación clara de las competencias legislativas del Parlamento Europeo y del Consejo en materia agrícola, durante las negociaciones de la PAC aplicable a partir de 2013 surgieron problemas jurídicos y políticos.

Cabía prever que el debate interinstitucional sobre el alcance del artículo 43, apartado 3, continuara ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sin embargo, la sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de septiembre de 2016 en el asunto C-113/14 estableció una interpretación amplia del concepto de «fijación de los precios» del artículo 43, apartado 3, del TFUE, que incluye los umbrales de referencia de los precios de intervención. A consecuencia de ello, se anuló el artículo 7 del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 (Reglamento OCM), cuya base jurídica era el artículo 43, apartado 2, y el Consejo ha vuelto a adoptar en solitario los umbrales de referencia. A raíz de estas sentencias, las próximas reformas destinadas a adaptar los mecanismos de la PAC a la consecución de sus objetivos deberán precisar el alcance de los fundamentos jurídicos vigentes con el fin de respetar mejor el equilibrio entre los colegisladores.

Por otra parte, siempre han existido otros organismos que también han participado en la ejecución de la PAC a través del procedimiento de comité. Desde 1961 —fecha del establecimiento de las primeras organizaciones comunes de los mercados agrícolas (OCM)—, se han venido creando varios comités. El Tratado de Lisboa introdujo una distinción entre los «actos delegados» y los «actos de ejecución» (1.3.8). Ahora, la adopción de los actos delegados debe ajustarse al acto legislativo de base de que se trate, mientras que, para la adopción de los actos de ejecución, se aplican los nuevos procedimientos de examen o de consulta previstos por el Reglamento (UE) n.. La mayor parte de los proyectos de actos de ejecución de la Comisión en materia agrícola se enmarcan en procedimientos de examen en los que el Parlamento Europeo y el Consejo tienen un derecho de control.

Además, en el marco de los comités consultivos, las organizaciones profesionales de la Unión Europea, a través del Comité de las Organizaciones Profesionales Agrícolas y de la Confederación General de Cooperativas Agrarias, siguen participando de manera indirecta en el proceso europeo de toma de decisiones. Muy recientemente, el ámbito de la consulta se ha ampliado con la creación de grupos de diálogo civil con el fin de ayudar a la Comisión a aplicar la PAC (proceso de «diálogo estructurado»).

La PAC, una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros

El TFUE (1.1.5) prevé una competencia compartida entre la Unión y los Estados miembros en el ámbito de la agricultura, contrariamente al dictamen general de la doctrina y de los servicios jurídicos de la Comisión[1], que habían considerado hasta entonces que la política de mercados (primer pilar de la PAC) era competencia exclusiva de la Unión. El nuevo artículo 4, apartado 2, letra d), del TFUE afecta a la labor legislativa en materia agrícola dado que las instituciones europeas deben aplicar el principio de subsidiariedad (1.2.2) en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva (artículo 5, apartado 3, y artículo 12 del Tratado de la Unión Europea (TUE)). Así, los Parlamentos nacionales pueden remitir a los presidentes del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión un dictamen motivado relativo a la conformidad de un proyecto de acto legislativo en materia agrícola con el principio de subsidiariedad. Por otra parte, el «sistema de cooperaciones reforzadas», creado en virtud del artículo 20 del TUE (1.1.5), pasa a ser aplicable a la PAC. A este respecto, algunos Estados miembros (en este caso, un mínimo de nueve) podrían optar por suscribir compromisos agrícolas complementarios entre ellos, ya que la PAC es cada vez más flexible en lo que respecta a la aplicación de los mecanismos comunes (3.2.3).

Papel del Parlamento Europeo

Pese a no disponer de competencias decisorias, el Parlamento Europeo ha ejercido, desde el Tratado de Roma, una fuerte influencia en la elaboración de la PAC, empleando métodos no vinculantes, como el recurso a los informes y las resoluciones de propia iniciativa. Conviene destacar que, después de la declaración del Consejo Europeo de Luxemburgo de 1997 a favor de un modelo agrícola europeo, el Parlamento Europeo ha mostrado en varias ocasiones su adhesión a dicho modelo agrícola (y alimentario) europeo, de carácter multifuncional, generalizado en el conjunto del territorio de la Unión ampliada y compatible con la apertura y la mundialización de los mercados. Este interés quedó patente, en particular, en el proceso de reforma de la PAC de 2003 y en las negociaciones multilaterales sobre agricultura en el seno de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (El Acuerdo sobre la Agricultura de la OMC 3.2.10). En este contexto, el Parlamento Europeo también ha apoyado la integración de nuevos objetivos en la PAC. Estos principios fueron confirmados en las Resoluciones de 8 de julio de 2010 y de 23 de junio de 2011 sobre el futuro de la PAC después de 2013. Esta reforma de la PAC, concluida el 20 de noviembre de 2013, permitió al Parlamento Europeo desempeñar su papel de colegislador de pleno derecho en el sector agrícola, sobre la base del marco institucional establecido por el Tratado de Lisboa.

El 30 de mayo de 2018 se aprobó un informe de propia iniciativa sobre el futuro de los alimentos y de la agricultura. El 1 de junio de 2018, la Comisión publicó tres propuestas legislativas sobre la reforma de la PAC. En abril de 2019, los miembros de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural (AGRI) aprobaron los tres informes sobre las propuestas legislativas que se habían presentado. Tras las elecciones europeas de mayo de 2019, la nueva Comisión AGRI revisó las enmiendas aprobadas durante la legislatura anterior y el Pleno aprobó su Posición final el 23 de octubre de 2020. En junio de 2021, los negociadores llegaron a un acuerdo con respecto a las tres propuestas del paquete de reformas de la PAC, que llevó a la adopción, el 2 de diciembre de 2021, del Reglamento (UE) 2021/2115, el Reglamento (UE) 2021/2116 y el Reglamento (UE) 2021/2117 (3.2.2).

 

[1]SEC(92) 1990, de 27.10.1992.

Vera Milicevic