La financiación de la PAC: datos y cifras
Tradicionalmente, la financiación de la política agrícola común (PAC) se realizaba a través de un fondo único, el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA), que fue sustituido el 1 de enero de 2007 por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader). En el Reglamento de la PAC para el período 2023-2027 se introduce un nuevo modelo de aplicación (plan estratégico) para todos los gastos de la PAC.
Base jurídica
- Artículo 40, apartado 3, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
- Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027.
- Reglamento (UE) 2021/2115 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, por el que se establecen normas en relación con la ayuda a los planes estratégicos que deben elaborar los Estados miembros en el marco de la política agrícola común (planes estratégicos de la PAC), financiada con cargo al Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), y por el que se derogan los Reglamentos (UE) n.o 1305/2013 y (UE) n.o 1307/2013.
- Reglamento (UE) 2021/2116 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la política agrícola común y por el que se deroga el Reglamento (UE) n.o 1306/2013.
- Reglamento (UE) 2021/2117 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 2 de diciembre de 2021, que modifica los Reglamentos (UE) n.o 1308/2013, por el que se crea la organización común de mercados de los productos agrarios, (UE) n.o 1151/2012, sobre los regímenes de calidad de los productos agrícolas y alimenticios, (UE) n.o 251/2014, sobre la definición, descripción, presentación, etiquetado y protección de las indicaciones geográficas de los productos vitivinícolas aromatizados, y (UE) n.o 228/2013, por el que se establecen medidas específicas en el sector agrícola en favor de las regiones ultraperiféricas de la Unión.
Evolución del marco financiero agrícola
Desde su creación en enero de 1962, la política agrícola común (PAC) se articulaba a través de un único fondo: el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA). En 1964, este fondo se dividió en dos secciones: la sección «Garantía», que financiaba las intervenciones en mercados agrícolas, y la sección «Orientación», que se ocupaba de financiar las intervenciones para mejorar las estructuras agrarias. Estas dos secciones seguían reglas distintas.
En 1988, la reforma de los fondos estructurales asignó nuevas tareas a la sección «Orientación», como contribuir a la adaptación de las estructuras agrarias y fomentar el desarrollo de las zonas rurales. Las tareas de la sección «Garantía» evolucionaron con las posteriores reformas de la PAC, que redujeron las intervenciones en mercados agrícolas para favorecer los pagos directos a los agricultores. Además, el vínculo inicial entre los pagos directos y los volúmenes de producción se fue eliminando gradualmente (suceso conocido como «disociación de los pagos directos»), en consonancia con los nuevos objetivos de la política agrícola (3.2.3) y los compromisos internacionales (3.2.10).
En 2007, el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), a los que a menudo se denomina los dos «pilares» de la PAC, reemplazaron al FEOGA:
- el FEAGA (primer pilar de la PAC) financia todos los gastos correspondientes a los pagos directos a los agricultores (3.2.7) y todos los gastos en concepto de ayudas relacionadas con el mercado (3.2.6);
- el Feader (segundo pilar de la PAC) cofinancia las medidas para el desarrollo rural, a través de inversiones, medidas agromedioambientales, medidas para aumentar la calidad de vida en las zonas rurales y fomentar la diversificación de la economía rural y la creación de capacidades a escala local (por ejemplo, a través de métodos de desarrollo local, la iniciativa Leader o la estrategia de desarrollo local participativo).
En virtud del TFUE (3.2.1), son las dos ramas de la autoridad presupuestaria (Parlamento y Consejo) las que deciden de manera conjunta acerca del total de los gastos agrícolas.
Gasto de la PAC
Solo superada por la política de cohesión (3.1.2), la PAC es la segunda política más importante en materia de financiación en el actual presupuesto de la Unión para el período 2021-2027. Aun así, su porcentaje relativo del presupuesto de la Unión ha ido disminuyendo constantemente a lo largo de los años, como resultado de las reformas políticas y la aparición de nuevas prioridades políticas. Actualmente, corresponde al 25 % del presupuesto de la Unión, aunque representaba más de un 70 % en 1980. El gasto de la PAC se establece en el Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 en el marco financiero plurianual (MFP) 2021-2027, dentro del límite máximo fijado para la rúbrica 3 («Recursos naturales y medio ambiente»). En diciembre de 2021, el Parlamento y el Consejo adoptaron tres propuestas legislativas relativas a la PAC 2023-2027. El Reglamento (UE) 2021/2115, el Reglamento (UE) 2021/2116 y el Reglamento (UE) 2021/2117 introdujeron un nuevo modelo de aplicación para la financiación de la PAC sobre la base del plan estratégico nacional que ha de elaborar cada Estado miembro. Estos Reglamentos establecen la normativa financiera de la política agrícola común y la distribución de fondos entre sus diferentes objetivos y sus correspondientes intervenciones.
Basado en el informe financiero de la Comisión sobre la administración del FEAGA y del Feader correspondiente al ejercicio 2023, el cuadro que figura a continuación muestra las cuantías puestas a disposición de los beneficiarios de la PAC a partir del 1 de enero de 2021. Estas cifras tienen en cuenta los ajustes derivados de las transferencias de un fondo a otro de acuerdo con las normas de la PAC y la reducción de presupuesto llevada a cabo tras la revisión intermedia del MFP. En total, 378 532 millones EUR están disponibles para los gastos relacionados con los recursos naturales y medio ambiente en el marco de la PAC, de los cuales 283 866 millones EUR se asignan a los pagos directos y las intervenciones en el mercado del FEAGA, y 94 226 millones EUR, a las medidas de desarrollo rural del Feader. Las medidas de desarrollo rural de la PAC se beneficiaron de los recursos extraordinarios del plan NextGenerationEU (NGEU) para financiar la recuperación económica y social tras la crisis de la COVID-19 (8 070,5 millones EUR). Por lo tanto, el importe total de los compromisos de la PAC para el período 2021-2027 se sitúa en 386 602,9 millones EUR.
IMPORTES RELATIVOS A LA PAC INCLUIDOS EN LA RÚBRICA 3 DEL MFP 2021-2027
| Rúbrica 3 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Total | 55 713 | 53 366 | 53 627 | 53 758 | 53 891 | 54 022 | 54 156 |
| de los cuales: | |||||||
| - Gastos de mercado y pagos directos | 40 368 | 40 638 | 40 692 | 40 602 | 40 529 | 40 541 | 40 496 |
| - Desarrollo rural | 15 345 | 12 728 | 12 935 | 13 156 | 13 226 | 13 332 | 13 505 |
| Ingresos afectados externos | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2026 | 2027 |
| NextGenerationEU | 2 388 | 5 683 |
Fuente: Informe financiero de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el FEAGA y el Feader — ejercicio financiero de 2023 — COM(2024) 417, de 26 de septiembre de 2024.
En lo que respecta al gasto de la PAC de cada Estado miembro, el cuadro que figura a continuación muestra la distribución de fondos de acuerdo con el informe financiero de la Comisión para 2021. Francia es el primer país beneficiario de la PAC (17,1 %), seguida de España (12,5 %), Alemania (11,2 %) e Italia (10,5 %). En cuanto al Feader, Francia e Italia se sitúan al frente de los beneficiarios (13,1 % y 10,1 %, respectivamente), seguidas de Alemania (9,3 %) y Rumanía (8,3 %).
GASTOS DE LA PAC POR ESTADO MIEMBRO (EU-27, 2021)
| Reparto por Estado miembro Ayudas directas/Mercados y otras medidas 2021/Desarrollo rural 2021 (millones EUR) |
||||
|---|---|---|---|---|
| Estado miembro | a. Ayudas directas (1.er pilar — FEAGA) |
b. 1.er pilar — FEAGA (incluido a) |
c. Feader (2.o pilar) |
(b+c) Proporción del total de la Unión |
| BE | 498,6 | 557,3 | 83,2 | 1,17 % |
| BG | 843,2 | 867,9 | 354,6 | 2,25 % |
| HR | 347,7 | 360,7 | 382,1 | 1,36 % |
| CZ | 852,3 | 869,4 | 357,1 | 2,25 % |
| DK | 798,5 | 808,2 | 116,7 | 1,7 % |
| DE | 4 615,1 | 4 739,8 | 1 354,0 | 11,2 % |
| EE | 165,4 | 167,1 | 91,6 | 0,47 % |
| EL | 1 990,9 | 2 232,6 | 635,8 | 5,3 % |
| ES | 5 055,0 | 5 666,8 | 1 149,3 | 12,5 % |
| FR | 6 807,7 | 7 372,2 | 1 913,1 | 17,1 % |
| IE | 1 180,7 | 1 190,6 | 343,3 | 2,8 % |
| IT | 3 552,3 | 4 241,7 | 1 470,8 | 10,5 % |
| CY | 47,3 | 52,71 | 22,2 | 0,14 % |
| LV | 294,7 | 297,1 | 124,0 | 0,77 % |
| LT | 510,2 | 514,7 | 188,9 | 1,3 % |
| LU | 34,3 | 34,9 | 15,41 | 0,1 % |
| HU | 1 276,6 | 1 310,4 | 576,5 | 3,5 % |
| MT | 5,1 | 5,2 | 14,9 | 0,04 % |
| NL | 651,3 | 703,1 | 163,1 | 1,6 % |
| AT | 683,3 | 707,3 | 580,7 | 2,37 % |
| PL | 3 319,7 | 3 351,3 | 1 419 | 8,8 % |
| PT | 756,4 | 860,9 | 393,7 | 2,3 % |
| RO | 1 885,2 | 1 953,0 | 1 215,1 | 5,8 % |
| SI | 132,5 | 139,5 | 119,1 | 0,5 % |
| SK | 384,7 | 395,8 | 138,9 | 1,0 % |
| FI | 517,3 | 526,0 | 388,3 | 1,7 % |
| SE | 673,0 | 686,3 | 319,7 | 1,85 % |
| EU | 0,0 | 164,2 | 0,0 | 0,3 % |
| EU-27 | 37 878,8 | 40 776,5 | 14 566,4 | — |
Fuente: 15.o Informe financiero de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo sobre el FEAGA y el Feader — ejercicio financiero de 2021.
En cuanto a la distribución de fondos por tipo de intervención, el cuadro que figura a continuación muestra la asignación de la financiación del gasto público establecido en los planes estratégicos nacionales de la PAC en el marco de ambos fondos, de los cuales los pagos directos representan, con diferencia, la mayor parte del gasto de la PAC.
DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO TOTAL PREVISTO PARA EL FEAGA Y EL FEADER EN VIRTUD DEL REGLAMENTO DE LA PAC PARA EL PERÍODO 2023-2027
| TIPO DE INTERVENCIÓN | Contribución de la Unión (EUR) | Cofinanciación nacional* | Gasto público total (cofinanciación de la Unión y nacional) | Porcentaje del gasto público total |
|---|---|---|---|---|
| Ayudas a través del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) | ||||
| Ayuda básica a la renta para la sostenibilidad (art. 21-28) | 96 697 483 142 | no procede | 96 697 483 142 | 31 % |
| Ayuda a la renta asociada (art. 32-35) | 23 030 903 969 | 23 030 903 969 | 7 % | |
| Ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores (art. 30) | 3 407 403 394 | 3 407 403 394 | 1 % | |
| Ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad (art. 29) | 20 094 247 101 | 20 094 247 101 | 7 % | |
| Regímenes ecológicos en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal (art. 31) | 44 712 639 715 | 44 712 639 715 | 15 % | |
| Algodón: pago específico al cultivo del algodón (art. 36-41) | 1 232 110 245 | 1 232 110 245 | 0,4 % | |
| Pagos directos totales FEAGA | 189 109 706 310 | no procede | 189 109 706 310 | 62 % |
| Apicultura (art. 54-56) | 285 607 172 | 324 387 287 | 609 994 458 | 0,2 % |
| Olivicultura y oleicultura (art. 63-65) | 218 729 300 | no procede | 218 729 300 | 0,07 % |
| Vino (art. 57-60) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Lúpulo (art. 61-62) | 10 940 000 | 10 940 000 | 0,004 % | |
| Frutas y hortalizas (art. 49-53) | 4 142 887 347 | 4 142 887 347 | 1 % | |
| Otros sectores (art. 66-68) | 110 171 983 | 110 171 983 | 0,04 % | |
| Apoyo sectorial total del FEAGA (art. 42-48) | 8 915 271 473 | 324 387 287 | 9 239 658 760 | 3 % |
| Ayudas a través del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) Compromisos medioambientales, climáticos y en favor del bienestar animal (art. 70) |
20 289 987 423 | 12 922 384 337 | 33 212 371 761 | 11 % |
| Zonas con limitaciones naturales (art. 71) | 10 598 347 767 | 8 117 856 724 | 18 716 204 491 | 6 % |
| Zonas con desventajas específicas (art. 72) | 501 286 959 | 329 170 180 | 830 457 139 | 0,3 % |
| Inversiones (art. 73 y 74) | 18 433 062 578 | 12 945 827 188 | 31 378 889 766 | 10 % |
| Establecimiento de agricultores y puesta en marcha de nuevas empresas (art. 75) | 3 411 775 402 | 1 763 146 568 | 5 174 921 970 | 2 % |
| Instrumentos de gestión de riesgos (art. 76) | 2 731 774 898 | 1 859 749 688 | 4 591 524 586 | 1 % |
| Cooperación (art. 77) | 7 033 768 843 | 4 125 997 116 | 11 159 765 960 | 4 % |
| Conocimiento e información (art. 78) | 1 134 104 929 | 939 153 317 | 2 073 258 246 | 0,7 % |
| Asistencia técnica*** | 1 864 585 916 | no procede | 1 864 585 916 | 0,6 % |
| Ayudas a través del Feader: desarrollo rural | 65 998 694 714 | 43 003 285 120 | 109 001 979 834 | 35 % |
| Gasto total previsto de la PAC | 264 023 672 497 | 43 327 672 407 | 307 351 344 904 | |
Fuente: Comisión Europea, «Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027»), junio de 2023.
* Ni la contribución ni la cofinanciación nacionales incluyen la financiación nacional adicional a que se refiere el artículo 146 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC. Los pagos para la ayuda en virtud del Reglamento (UE) n.o 1308/2013 no están incluidos en dichos planes. Quedan reflejadas las transferencias entre fondos.
** Pagos directos: en lo que respecta al anexo V ajustado del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC (el total incluye el producto estimado de la reducción), en el total se incluye, cuando los Estados miembros así lo hayan decidido, el importe estimado resultante de la limitación de los importes concedidos a los agricultores, con lo que el total previsto del conjunto de las intervenciones en forma de pagos directos es superior al importe establecido en el anexo V del Reglamento, siendo la diferencia debida a dicha limitación; los pagos al algodón no están previstos en cuanto intervención, y sus asignaciones quedan establecidas en el anexo VIII del Reglamento.
*** Desarrollo rural: no se incluye la asistencia técnica financiada con fondos nacionales; no se incluyen los pagos por jubilación anticipada, una medida del período 2007-2013 con pagos máximos durante quince años (aproximadamente 5 millones EUR en total, incluidos 2 millones EUR financiados a través del Feader).
Papel del Parlamento Europeo
Los Acuerdos interinstitucionales de 1988, 1993, 1999 y 2006 permitieron al Parlamento ejercer una mayor influencia sobre los gastos obligatorios. En 2009, el Tratado de Lisboa situó al Parlamento en pie de igualdad con el Consejo en relación con la adopción del conjunto del presupuesto de la Unión. Las largas negociaciones relativas al Reglamento sobre el marco financiero para el período 2014-2020 desembocaron en un acuerdo en noviembre de 2013. El Parlamento pudo aumentar la flexibilidad en la gestión de las rúbricas, reforzar la unidad presupuestaria, conseguir el despliegue inmediato por los Estados miembros de los créditos pendientes de abono con cargo al presupuesto de 2013 e incrementar los créditos asignados a la rúbrica 1 («Competitividad») (Posición del Parlamento Europeo, de 19 de noviembre de 2013, y Decisión del Parlamento Europeo, de 19 de noviembre de 2013).
La primera propuesta relativa al marco financiero plurianual para el período posterior a 2020 se presentó el 2 de mayo de 2018. Para garantizar que los fondos de la Unión puedan contribuir más eficazmente a la reparación de los daños económicos y sociales causados por la pandemia de COVID-19, este proyecto de presupuesto a largo plazo fue sustituido en mayo de 2020 por una segunda propuesta reforzada por el plan NextGenerationEU. El Parlamento fijó su posición al respecto en las Resoluciones de 14 de noviembre de 2018, de 23 de julio de 2020 y de 17 de diciembre de 2020. Tras un largo proceso de negociación entre las dos ramas de la Autoridad Presupuestaria, el 17 de diciembre de 2020 se alcanzó un acuerdo.
Las propuestas legislativas de la Comisión relativas a la PAC posterior a 2020 se publicaron el 1 de junio de 2018. Tras su aprobación en diciembre de 2021, los tres Reglamentos de la PAC entraron en vigor el 1 de enero de 2023. El Parlamento desempeñó un papel clave durante las negociaciones, por ejemplo, en asuntos como el fomento de un mejor rendimiento medioambiental para las explotaciones agrícolas de la Unión, unas mayores prestaciones para explotaciones pequeñas y agricultores jóvenes, una protección más sólida de los derechos de los trabajadores agrícolas, ayuda a los agricultores para hacer frente a riesgos y crisis, y la garantía de una mayor transparencia a la hora de proteger los fondos de la Unión y de sanciones más elevadas en caso de infracción reiterada de las normas.
Rachele Rossi