Los pagos directos
Esta ficha temática explica cómo la Unión Europea proporciona a los agricultores una ayuda a las rentas, los denominados «pagos directos», para actuar como una red de seguridad y hacer que las explotaciones agrícolas resulten más rentables. También se describen en ella los distintos regímenes de pago y su funcionamiento en la práctica, además de ofrecerse un desglose del gasto previsto para los pagos directos en el marco de los planes estratégicos de la política agrícola común (PAC).
Base jurídica
La base jurídica para la política agrícola común (PAC) está establecida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (artículos 38 a 44) (3.2.1).
La PAC está regulada por un conjunto de actos legislativos, entre los que figuran:
- el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC(Reglamento (UE) 2021/2115) (3.2.4);
- el Reglamento sobre la financiación, la gestión y el seguimiento de la PAC (Reglamento (UE) 2021/2116) (3.2.5);
- el Reglamento relativo a las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales, los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal, las modificaciones de los planes estratégicos de la PAC, la revisión de los planes estratégicos de la PAC y las exenciones de controles y sanciones (Reglamento (UE) 2024/1468);
- el Reglamento por el que se modifican las normas sobre el sistema de condicionalidad, los tipos de intervenciones en forma de pagos directos, los tipos de intervenciones en determinados sectores y el desarrollo rural y los informes anuales del rendimiento, así como sobre las suspensiones de los pagos, la liquidación anual del rendimiento y los controles y sanciones (Reglamento (UE) 2025/2649).
- Los pagos directos están financiados por el Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y quedan recogidos en el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC. Son una red de seguridad para los agricultores que estén haciendo frente a ingresos más bajos que la media en comparación con el resto de la economía, así como a mercados inciertos, fenómenos meteorológicos extremos, plagas y enfermedades, o a un escaso poder de negociación en la cadena alimentaria;
- Las medidas de mercado (3.2.6) también están financiadas por el FEAGA y quedan recogidas en el Reglamento por el que se crea la organización común de mercados (Reglamento (UE) n.o 1308/2013). Tienen como objetivo apoyar y estabilizar los mercados agrícolas. Algunas apoyan a los agricultores de la Unión directamente, por ejemplo, propiciando la participación en grupos de productores o regímenes de calidad, para reforzar así su papel en la cadena de suministro;
- Las medidas de desarrollo rural (3.2.8) están financiadas por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y por fondos nacionales y quedan recogidas en el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC. Tienen como objetivo contribuir al rendimiento económico, social y medioambiental de las zonas rurales. También incluyen medidas de ayuda a los agricultores, como medidas agroambientales, la financiación de inversiones en explotaciones agrícolas, instrumentos de gestión de riesgos e instrumentos financieros.
- La ayuda básica a la renta para la sostenibilidad (artículos 21 a 28 del Reglamento (UE) 2021/2115) es un pago anual por hectárea al que se destina la mitad del presupuesto de los pagos directos. Los Estados miembros pueden decidir pagar un importe uniforme por hectárea, diferenciar el pago de acuerdo con las diferentes condiciones socioeconómicas o agronómicas o pagar un importe en función de los derechos de pago aplicables en virtud de la PAC anterior. Cuando utilicen los derechos de pago, los Estados miembros deben reducir gradualmente la brecha entre sus valores en los años siguientes, un proceso conocido como «convergencia». Un pago para pequeños agricultores que no exceda los 3 000 EUR al año puede concederse como importe a tanto alzado o por hectárea (el límite máximo de 3 000 EUR sustituye el límite anterior de 1 250 EUR tras las modificaciones en 2025 al Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC). Estos pagos, que tienen carácter opcional para los agricultores, sustituyen todas las demás formas de pagos directos, excepto los concedidos a los regímenes ecológicos, si así lo deciden los Estados miembros en sus planes estratégicos de la PAC.
- La ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad (artículo 29 del Reglamento (UE) 2021/2115) es un pago anual adicional para las primeras hectáreas de suelo agrícola para agricultores que tengan derecho a la ayuda básica a la renta. Los Estados miembros determinan el importe por hectárea y el número de hectáreas por agricultor para el que está disponible la ayuda redistributiva a la renta. Este régimen tiene como objetivo redistribuir los pagos directos de explotaciones agrícolas más grandes a otras más pequeñas o medianas. Para apoyar a las explotaciones agrícolas pequeñas, al menos el 10 % del presupuesto de pagos directos de cada Estado miembro debe destinarse a este régimen, a menos que la redistribución se consiga por otros medios.
- La ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores (artículo 30 del Reglamento (UE) 2021/2115) es un pago anual adicional para nuevos agricultores que tengan derecho a la ayuda básica a la renta. Los Estados miembros determinan un pago a tanto alzado o el importe por hectárea y el número de hectáreas por agricultor para el que está disponible la ayuda redistributiva a la renta. También establecen un límite máximo de edad —entre treinta y cinco y cuarenta años— y la formación y capacidades requeridas a los potenciales beneficiarios.
- Los regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal (regímenes ecológicos) (artículo 31 del Reglamento (UE) 2021/2115) ayuda a los agricultores que se comprometan a adoptar prácticas agrícolas beneficiosas para el clima, el medio ambiente y el bienestar animal o para combatir la resistencia a los antimicrobianos. Dichas prácticas, que deben ir más allá de los requisitos legales, están enumeradas en los planes estratégicos de la PAC. El pago anual por hectárea que se concede a los regímenes ecológicos puede ser un pago adicional a la ayuda básica a la renta o un pago para compensar los costes efectuados o el lucro cesante resultantes de los compromisos contraídos. Al menos el 25 % del presupuesto nacional de pagos directos debe destinarse a este régimen, que es de carácter voluntario para los agricultores.
- En el caso de la ayuda a la renta asociada (artículos 32 a 35 del Reglamento (UE) 2021/2115), si bien anteriormente la ayuda a la renta de la PAC estaba vinculada (o asociada) a productos específicos, reformas posteriores han eliminado gradualmente este vínculo, que está actualmente limitado a un porcentaje pequeño de los pagos directos. La ayuda asociada pretende hacer frente a las dificultades en los sectores, tipos de producción o tipos específicos de actividades agrícolas que sean importantes por razones socioeconómicas o medioambientales. La ayuda consiste en un pago anual por hectárea o animal, con el objetivo de mejorar la competitividad, la sostenibilidad o la calidad. Entre los sectores a los que pueden dirigirse los planes estratégicos de la PAC, los cultivos proteicos pueden contarse sin ninguna justificación en particular al contribuir a reducir la dependencia de la Unión de las importaciones en el sector y el uso de fertilizantes nitrogenados.
- El pago específico al cultivo del algodón (artículos 36 a 41 del Reglamento (UE) 2021/2115) es un régimen de pagos directos asociado que concede pagos por hectárea de algodón ubicada en áreas autorizadas para la producción de algodón en Bulgaria, Grecia, España y Portugal.
Medidas estratégicas de la PAC para apoyar a los agricultores
La PAC apoya a los agricultores mediante una serie de medidas estratégicas:
Síntesis
Los regímenes de pagos directos están regulados por los artículos 20 a 41 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC. Algunos regímenes son obligatorios, otros pueden ser incluidos por los Estados miembros en sus planes estratégicos nacionales de la PAC de forma voluntaria.
¿Cómo funcionan los pagos directos en la práctica?
Cada año, más de seis millones de beneficiarios reciben pagos directos. Estos se conceden a agricultores activos, ya sean particulares o empresas, que desarrollen al menos un nivel mínimo de actividad agrícola (es decir, la producción agrícola o el mantenimiento de un área agrícola en un estado adecuado para la actividad agrícola). Los planes estratégicos de la PAC determinan quiénes son agricultores activos mediante criterios objetivos y no discriminatorios, por ejemplo, mediante una lista negativa que excluya a determinadas entidades de la consideración de agricultor activo.
La ayuda mediante los planes estratégicos de la PAC se proporciona principalmente en forma de pagos basados en la superficie. Para algunos regímenes, esta se basa en el número de animales que cubre. Las definiciones relacionadas con la admisibilidad de los agricultores y las zonas que pueden acogerse a la ayuda de la PAC se establecen a nivel de la Unión para garantizar el carácter común de esta política. Comparado al anterior período de la PAC, estas definiciones no están tan detalladas en la legislación de la Unión. Ofrecen a los Estados miembros la flexibilidad para especificar en mayor medida las normas a escala nacional, de manera que puedan adaptarse a sus necesidades, y para orientar mejor las ayudas.
Todos los Estados miembros fijan requisitos mínimos para recibir los pagos directos. La mayoría establece tanto un umbral financiero como de superficie de entre 100 y 500 EUR, y de entre 0,3 y 4 hectáreas, respectivamente. La mayoría de los Estados miembros han conservado sus umbrales mínimos requeridos sin cambios con respecto al período anterior.
Los agricultores que deseen solicitar pagos directos necesitan solicitarlos cada año y cumplir una serie de normas. Además de los requisitos legales de gestión que son obligatorios para el ejercicio de las actividades agrícolas, los agricultores que reciben los pagos de la PAC están sujetos a condicionalidad, es decir, deben mantener la tierra en buenas condiciones agrarias y medioambientales. La PAC 2023-2027 incluye una condicionalidad reforzada con requisitos más ecológicos si se compara con el período anterior. Sin embargo, las modificaciones introducidas en 2024 y 2025 al objeto de simplificar las normas de la PAC han flexibilizado algunos de estos requisitos de condicionalidad reforzada (3.2.4). La PAC 2023-2027 también introdujo la condicionalidad social por primera vez y vincula los pagos directos a determinados principios sociales y laborales fundamentales.
La Comisión y las autoridades nacionales aplican los pagos directos mediante gestión compartida. Bajo la supervisión de la Comisión, los organismos pagadores nacionales se encargan de administrar los pagos directos y de tareas como tramitar las solicitudes de ayuda, efectuar pagos y realizar determinadas comprobaciones (3.2.5).
Información financiera clave
La ayuda básica a la renta para la sostenibilidad, un pago anual disociado basado en la superficie financiado únicamente con el presupuesto de la Unión, sigue siendo el instrumento más importante de la PAC para apoyar la renta de los agricultores de la Unión. De media, el gasto previsto dentro de los planes estratégicos de la PAC para este instrumento representa el 51 % del presupuesto total del FEAGA, o el 31 % del gasto público total de la PAC (3.2.2).
<strong></strong><strong>Distribución del gasto público total previsto para los pagos directos que sustentan la aplicación los veintiocho planes estratégicos de la PAC (2023-2027)</strong>
| Tipo de intervenciones | Contribución de la Unión(en miles de millones EUR) | Porcentaje total de pagos directos |
|---|---|---|
| Ayuda básica a la renta para la sostenibilidad (artículos 21 a 28) | 96,69 | 51,12 % |
| Ayuda a la renta asociada (artículos 32 a 35) | 23,03 | 12,18 % |
| Ayuda complementaria a la renta para jóvenes agricultores (artículo 30) | 3,4 | 1,80 % |
| Ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad (artículo 29) | 20,09 | 10,62 % |
| Regímenes en favor del clima, el medio ambiente y el bienestar animal (regímenes ecológicos) (artículo 31) | 44,71 | 23,64 % |
| Pago específico al cultivo del algodón (artículos 36 a 41) | 1,23 | 0,65 % |
| Pagos directos totales FEAGA | 189,15 | 100 % |
Fuente: Comisión Europea, Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027) Summary overview, junio de 2023.
Papel del Parlamento Europeo
En mayo de 2018, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el futuro de los alimentos y de la agricultura en la que se esbozaban las prioridades para la PAC posterior a 2020. Se pedía que se mantuviera o incrementara el presupuesto de la PAC para hacer frente a los desafíos tanto actuales como futuros. El Parlamento abogaba por un apoyo más específico, especialmente a las pequeñas y medianas explotaciones agrícolas y a los jóvenes agricultores, incluido un mayor apoyo a las primeras hectáreas y pagos menores (con límites máximos) a las explotaciones de mayor tamaño. Hacía hincapié en que la financiación debía ir dirigida a los verdaderos agricultores y distribuirse de manera más justa entre los países de la Unión, así como en que una mayor convergencia exigía un presupuesto mayor. También destacaba la necesidad de contar con normas de evaluación coherentes y una supervisión sólida para garantizar una aplicación justa y eficaz en toda la Unión.
El 1 de junio de 2018, la Comisión propuso un nuevo marco legislativo para la PAC. Uno de sus elementos era el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC, en virtud del cual cada Estado miembro establecería cómo tenía previsto aplicar las medidas de la PAC para alcanzar objetivos comunes. La propuesta introdujo un nuevo modelo de aplicación, reafirmando al mismo tiempo el papel fundamental de los pagos directos a la hora de apoyar a los agricultores de la Unión.
Durante las negociaciones relativas al paquete de reformas de la PAC, el Parlamento desempeñó un papel amplio, abarcando todas las cuestiones sobre la mesa. En un estudio sobre el proceso de reforma de la PAC después de 2020 desde un punto de vista interinstitucional, encargado por el Parlamento, se destaca que, al asumir el papel de guardián de los principios de la Unión y del presupuesto de la PAC, el Parlamento intentó mantener el carácter europeo y común de las distintas partes de la legislación propuesta para evitar una «renacionalización» de la PAC. Además, en algunos casos, tomó la iniciativa como iniciador de políticas, como demuestran tanto sus esfuerzos por delimitar una gran parte del presupuesto de pagos directos para los nuevos regímenes ecológicos como la introducción de la condicionalidad social en el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC.
En el marco de las negociaciones relativas a las modificaciones de 2024 y 2025, el Parlamento abogó por una mayor flexibilidad en cuanto a los requisitos medioambientales, un acceso más fácil a los pagos de crisis para los agricultores, un aumento del apoyo financiero para las pequeñas y medianas explotaciones y más ayuda para el desarrollo empresarial de las pequeñas explotaciones.
Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Desarrollo Regional, Agricultura y Pesca del Parlamento Europeo. Para más información, puede consultar el sitio web de la Comisión de Agricultura y Desarrollo Rural.
Sarah Madeleine Régine Pierrette Costes / Rachele Rossi