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La política pesquera común: orígenes y evolución

La política pesquera común (PPC) ha evolucionado mucho desde su instauración en el Tratado de Roma. Al principio estaba vinculada a la política agrícola común, pero con el tiempo se ha ido independizando de ella. El ámbito central de la PPC (conservación y gestión de las poblaciones de peces) se puso en marcha en 1983. La política se reformó en 1992, 2002 y 2013. Su marco actual, resultado de la reforma de 2013, tiene como objetivo garantizar la sostenibilidad de la pesca de la Unión desde los puntos de vista medioambiental, económico y social.

Base jurídica

Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (artículos 3 y 4, 38 a 44, y 218).

Reglamento (UE) n., de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común (Reglamento de base).

Reglamento (UE) n., de 11 de diciembre de 2013, por el que se establece la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura (Reglamento OCM).

Objetivos

El objetivo general de la PPC es garantizar que las actividades de la pesca y la acuicultura sean sostenibles a largo plazo desde el punto de vista medioambiental, se gestionen de forma coherente para generar beneficios económicos, sociales y de empleo, y contribuyan a la disponibilidad de productos alimenticios. Para garantizar una explotación sostenible de los recursos pesqueros, la PPC debe aplicar un criterio de precaución a la gestión de la pesca. Asimismo, el plan aplicará a la gestión pesquera un enfoque ecosistémico a fin de garantizar que las actividades pesqueras tengan un impacto negativo mínimo en el ecosistema marino y que las actividades de la acuicultura y la pesca traten de evitar la degradación del entorno marino.

Antecedentes

La política pesquera se introdujo en el Derecho de la Unión en 1958 con el Tratado de Roma, si bien solo lo hizo como parte de la política agrícola común y en pos de los objetivos de esta última. Los primeros elementos de una política pesquera diferenciada se introdujeron en 1970, con la adopción de legislación que estableció una organización común del mercado de los productos de la pesca y una política estructural para la pesca. También en 1970, la Comunidad adoptó el principio fundamental de igualdad de acceso de los Estados miembros a los recursos pesqueros en sus aguas respectivas, que en aquel momento se extendía a doce millas náuticas de la costa.

La pesca fue un elemento importante en las negociaciones para la adhesión del Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en 1973. Las negociaciones dieron lugar a una excepción temporal de diez años al principio de igualdad de acceso, que reservaba las aguas de doce millas de un Estado miembro a la flota pesquera local. Unos años después, los Estados miembros acordaron una ampliación concertada de su jurisdicción a lo largo de la costa atlántica y del mar del Norte de la Comunidad y declararon una zona económica exclusiva (ZEE) de doscientas millas náuticas en 1977. La declaración de la ZEE brindó a los Estados miembros la competencia territorial sobre los nuevos recursos pesqueros, accesibles para todos los Estados miembros en virtud del principio de igualdad de acceso. Entonces surgió la necesidad de gestionar esos recursos comunes y de encontrar una forma de asignar los derechos de pesca a los Estados miembros.

En 1983, tras varios años de duras negociaciones, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) n., que establece los principios para la gestión de los recursos comunes de la pesca, y el Reglamento (CEE) n., por el que se establecen medidas técnicas para su conservación. Esto marcó la creación del ámbito central de la PPC: la conservación y gestión de las pesquerías comunes. La PPC se basaba en un sistema de limitaciones de capturas (denominados «totales admisibles de capturas» o TAC), que el Consejo decidía anualmente. Los TAC se repartieron entre los Estados miembros en forma de cuotas, según una fórmula de porcentajes fijos, estables a lo largo del tiempo, conocida como «estabilidad relativa». La PPC integró la excepción al principio de igualdad de acceso a las aguas costeras dentro de la zona de doce millas durante un período de diez años, que permite a los Estados ribereños reservar el acceso a las primeras seis millas a sus nacionales y autoriza la continuación de las actividades pesqueras de otros Estados miembros en la zona comprendida entre las seis y las doce millas. La excepción se ha mantenido desde entonces, y se ha prorrogado sistemáticamente cada diez años.

La PPC se puso en marcha a principios de la década de 1980: una Comunidad de solo diez Estados miembros, con aguas comunes menos extendidas que en la actualidad y poblaciones de peces relativamente abundantes. Mucho ha cambiado con el tiempo. El estado de muchas poblaciones se ha deteriorado, el tamaño y la estructura del sector pesquero han cambiado, las cuestiones medioambientales han adquirido especial importancia y los conceptos de buena gobernanza han evolucionado, lo que se ha sumado al impacto de hitos políticos como las sucesivas oleadas de ampliación y, más recientemente, la retirada del Reino Unido de la Unión. La PPC ha tenido que adaptarse a una serie de acontecimientos con un impacto significativo en el sector pesquero de la Unión.

Las reformas

Desde su creación, la PPC se ha reformado en tres ocasiones, en 1992, 2002 y 2013.

A. Reforma de 1992

La primera revisión, recogida en el Reglamento (CEE) n., supuso una diferencia relativamente escasa en la forma en que se llevó a cabo la PPC. No obstante, introdujo conceptos como la regulación del esfuerzo pesquero y la gestión plurianual, que se aplicaron posteriormente y se convirtieron en componentes importantes del sistema de gestión. Asimismo, el Reglamento sometió el acceso a los recursos a un sistema de concesión de licencias eficaz.

Aunque la reforma no abarcó la gestión de la flota pesquera, el reconocimiento gradual del grave desequilibrio entre la capacidad de la flota y el potencial de capturas (lo que se conoce como exceso de capacidad) dio lugar a un paso para abordar esta cuestión, reduciendo las flotas de los Estados miembros a través de planes de orientación plurianuales.

B. Reforma de 2002

La reforma de 2002 puede considerarse una transición de una fase temprana de elaboración de políticas basada en elementos relativamente dispares a una forma más coherente de gestión integrada. El Reglamento (CE) n. renovó el énfasis en la gestión de la pesca a largo plazo, introduciendo planes de recuperación plurianuales para las poblaciones que se encuentran fuera de los límites biológicos de seguridad y planes de gestión plurianuales para otras poblaciones. Mediante la creación de consejos consultivos regionales, otorgó mayor influencia a los pescadores y a otros grupos afectados por la PPC (como expertos científicos, representantes de otros sectores relacionados con la pesca y la acuicultura, autoridades regionales y nacionales, grupos medioambientales y consumidores) en las decisiones que les afectan. Además, el Reglamento (CE) n. suprimió las ayudas a la flota para la construcción de nuevos buques, modificando las normas sobre las intervenciones estructurales al sector. La reforma también puso fin a los planes de orientación plurianuales y los sustituyó por la obligación de los Estados miembros de ajustar la capacidad pesquera de sus flotas para lograr un equilibrio con sus posibilidades de pesca.

Sin embargo, los resultados de la reforma de 2002 fueron decepcionantes desde el punto de vista medioambiental, económico y social. No se ha avanzado realmente en la recuperación de las poblaciones de peces. La caída de las capturas continuó, mientras que la capacidad pesquera aumentó, amplificando la fragilidad económica del sector. El sector también se vio afectado por el aumento de las importaciones, la volatilidad de los precios del combustible y la crisis financiera. Al mismo tiempo, no se habían tenido debidamente en cuenta algunos problemas importantes, como la cuestión de los descartes.

C. Reforma de 2013

La reforma más reciente de la PPC, que ha configurado el marco actual en virtud del Reglamento de base (Reglamento (UE) n.o 1830/2013), se adoptó en diciembre de 2013. Su objetivo era garantizar que la pesca de la Unión sea sostenible desde el punto de vista medioambiental a largo plazo y que su gestión sea coherente con la consecución de beneficios económicos, sociales y de empleo. La reforma de 2013 introdujo el objetivo de lograr la explotación de todas las poblaciones a niveles sostenibles. Esto significa que las poblaciones de peces deberán restablecerse y deberán mantenerse por encima de unos niveles capaces de producir el rendimiento máximo sostenible (RMS), esto es, la máxima cantidad de peces que pueden extraerse de una población sin que ello afecte a su reproducción. La reforma de 2013 proporcionó varios instrumentos importantes para alcanzar este objetivo. Los planes plurianuales se han convertido en un instrumento de conservación prioritario. Definen el marco para la gestión a largo plazo de las poblaciones de peces por pesquería y cuenca marítima e incluyen objetivos cuantificables (como los índices de mortalidad por pesca y la biomasa de reproductores), así como salvaguardas encaminadas a garantizar el cumplimiento de dichos objetivos. La reforma también introdujo una obligación de desembarque para todas las capturas, concebida para poner fin a la práctica de descarte al mar de las capturas no deseadas, por lo general peces muertos. Otro de los aspectos fundamentales de la reforma de 2013 fue el avance hacia la regionalización de la toma de decisiones, junto con la posibilidad de adoptar medidas de conservación respecto de cuencas marítimas específicas sobre la base de las recomendaciones conjuntas formuladas por los Estados miembros afectados. En cuanto a la capacidad de la flota, los Estados miembros están obligados a ajustar sus capacidades de pesca mediante planes nacionales de modo que estén en equilibrio con sus posibilidades de pesca.

El Reglamento (UE) n., adoptado al mismo tiempo, estableció las normas relativas a la organización común de mercados en el sector de los productos de la pesca y de la acuicultura. Otorgó al sector una mayor responsabilidad en la gestión de su suministro de productos de la pesca y se centró en los planes de producción y comercialización de las organizaciones de productores reconocidas. También tenía por objeto mejorar el etiquetado para ayudar a los consumidores a elegir mejor a la hora de comprar productos de la pesca. Esto significa que los requisitos actuales para el etiquetado de dichos productos van más allá de los de otros productos alimenticios.

El modelo de reforma de la PPC cada diez años se modificó cuando la excepción relativa a la igualdad de acceso a las aguas costeras, que expiraba a finales de 2022, se renovó por otros diez años fuera del marco de una reforma de la PPC. El 21 de febrero de 2023, la Comisión publicó un informe de aplicación sobre la PPC, como parte de un «paquete pesquero y oceánico» más amplio, que también incluía un informe de aplicación sobre la organización común de mercados, un «plan de acción marino» para conciliar la protección y la pesca marinas y un plan de acción sobre la transición energética del sector de la pesca y la acuicultura de la Unión. El informe sobre la PPC considera que el actual Reglamento de base es adecuado para su finalidad y propone mejoras en varios ámbitos de su aplicación, como tener mejor en cuenta la dimensión social de la PPC, aplicar un enfoque de gestión más amplio basado en los ecosistemas para avanzar hacia el establecimiento de TAC plurianuales y aumentar la transparencia en los criterios utilizados por los Estados miembros para la asignación de cuotas.

Papel del Parlamento Europeo

El Tratado de Lisboa trajo, asimismo, un cambio fundamental en el proceso de toma de decisiones de la PPC: el sistema de codecisión entre el Consejo y el Parlamento se convirtió en un procedimiento legislativo ordinario, en virtud del artículo 43, apartado 2, del TFUE, reemplazando así el anterior procedimiento de consulta (que consistía en un Reglamento del Consejo acompañado de un dictamen no vinculante del Parlamento). La única excepción al procedimiento legislativo ordinario relativo a la conservación de los recursos pesqueros atañe a la fijación y el reparto de las posibilidades de pesca (a saber, los TAC y las cuotas), que siguen siendo competencia del Consejo en virtud del artículo 43, apartado 3, del TFUE. El Tratado de Lisboa también establece que debe obtenerse la aprobación del Parlamento para la adopción de acuerdos de pesca de la Unión con terceros países u organizaciones internacionales (artículo 218 del TFUE).

Poco después de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el 1 de diciembre de 2009, el mayor poder legislativo del Parlamento le permitió desempeñar un papel importante en la configuración de la PPC reformada. Durante la última década, el Parlamento ha supervisado la aplicación de la reforma y ha contribuido a establecer las normas que rigen las actividades de los sectores de la pesca y la acuicultura de la Unión.

El Parlamento ha adoptado regularmente posiciones sobre una amplia gama de aspectos de la actual PPC, en particular una serie de resoluciones recientes:

Las investigaciones recientes para la Comisión de Pesca en relación con el desarrollo de la PPC incluyen los siguientes estudios:

 

Irina Popescu