El transporte marítimo: orientaciones estratégicas

Las disposiciones de la Unión relativas al transporte marítimo abarcan principalmente la aplicación del principio de libre circulación de servicios y la correcta aplicación de las normas de la competencia, al tiempo que velan por un elevado nivel de seguridad y por unas buenas condiciones de trabajo y del medio ambiente.

Base jurídica y objetivos

El artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) constituye la base jurídica, completado por las disposiciones generales del Tratado relativas a la competencia y la libre prestación de servicios (2.1.4). El objetivo es aplicar a los transportes marítimos de la Unión el principio de libre prestación de servicios y garantizar el cumplimiento de las normas de la competencia. El transporte marítimo constituye también una parte fundamental de la política marítima integrada (3.3.8). En otra ficha se estudian las normas de la Unión en materia de seguridad marítima (3.4.11).

Resultados

A. Orientación general

El transporte marítimo fue en 1985 objeto de un memorándum de la Comisión titulado «Hacia una política común de transportes — Transportes marítimos», y de la Comunicación de 1996 «Hacia una nueva estrategia marítima». En el Libro Verde de la Comisión sobre los puertos y las infraestructuras marítimas [COM(1997)0678] se presentó una revisión del sector, con especial atención a los problemas de las tasas portuarias y de la organización del mercado, incluida la integración de los puertos en la red transeuropea de transporte (RTE-T).

En enero de 2009, la Comisión publicó una Comunicación sobre los objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la Unión hasta 2018 [COM(2009)0008]. Se detectó una amplia gama de desafíos futuros, entre ellos:

• el transporte marítimo de la Unión en los mercados mundializados y ante la creciente presión competitiva;
• los recursos humanos, la marinería y los conocimientos marítimos: las posibles medidas estratégicas que podían adoptarse, en particular el aumento del atractivo de las profesiones del sector marítimo, la mejora de la formación de la gente de mar, la facilitación de las perspectivas de carrera en las agrupaciones marítimas a lo largo de toda la vida profesional y la potenciación de la imagen del transporte marítimo;
• el objetivo a largo plazo de lograr un transporte marítimo sin residuos ni emisiones, la mejora de la seguridad marítima y la prevención del terrorismo y la piratería;
• la explotación de todo el potencial del transporte de corta distancia, por ejemplo, mediante la creación de un espacio europeo para el transporte marítimo sin fronteras y el despliegue total de los proyectos para crear autopistas del mar o enlazar puertos con el interior;
• la investigación y la innovación marítimas: la promoción de la innovación, así como de la I+D técnica, para mejorar la eficiencia energética de los buques, reducir su impacto medioambiental y mejorar la calidad de vida en el mar.

B. Acceso al mercado

El primer paquete legislativo relativo al mar se remonta al 22 de diciembre de 1986 y lo componen los siguientes Reglamentos: el Reglamento (CEE) n., que tenía por objeto acabar con las restricciones a los armadores de la Unión, el Reglamento (CEE) n., con el que se dio respuesta a las prácticas de tarifas desleales en los transportes marítimos, y el Reglamento (CEE) n., que permitió a la Comunidad combatir las medidas «proteccionistas» de terceros países.

En 1992, el Consejo adoptó un segundo paquete sobre el mar con medidas relativas a la liberalización progresiva del cabotaje nacional (es decir, el acceso de los transportistas no residentes en un Estado miembro al mercado del transporte marítimo entre los puertos de ese mismo Estado miembro) y, en particular, el Reglamento (CEE) n., de 7 de diciembre de 1992.

C. Régimen de competencia

El Reglamento (CEE) n. fue derogado por el Reglamento (CE) n., mediante el que se amplió su alcance con objeto de incluir el cabotaje y los servicios internacionales en régimen de fletamiento.

El 1 de julio de 2008, la Comisión adoptó directrices sobre la aplicación a los servicios de transporte marítimo del artículo 81 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (sustituido posteriormente por el artículo 101 del TFUE). En septiembre de 2013, decidió no prorrogar las directrices sobre los acuerdos en el ámbito del transporte marítimo al considerar que se había alcanzado su objetivo de facilitar el cambio de régimen mediante la aplicación de las normas de competencia en el ámbito marítimo. En cuanto a las ayudas estatales, en 1997 la Comisión ya había adoptado un marco jurídico por el que se autorizaba a los Estados miembros a poner en marcha dispositivos de ayudas estatales al sector marítimo. En 2004, la Comisión confirmó este marco en forma de directrices revisadas sobre ayudas estatales al transporte marítimo [Comunicación de la Comisión C(2004)0043]. En este documento se aclaraba qué ayudas son compatibles con el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en particular a efectos de fomentar el abanderamiento o el reabanderamiento en los registros de los Estados miembros.

En cambio, la apertura de los servicios portuarios a la competencia continúa pendiente. En febrero de 2001, la Comisión presentó una Comunicación sobre el refuerzo de la calidad de los servicios en los puertos de mar [COM(2001)0035], junto con una propuesta de Directiva sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios («primer paquete portuario»). Tras casi tres años, cuando se había alcanzado un acuerdo entre el Parlamento y el Consejo a través de un procedimiento de conciliación, el Parlamento rechazó dicho acuerdo el 20 de noviembre de 2003. A continuación, la Comisión intentó nuevamente abordar la cuestión y presentó, el 13 de octubre de 2004, una nueva propuesta [COM(2004)0654], que el Parlamento rechazó también, esta vez en primera lectura, el 18 de enero de 2006. El 23 de mayo de 2013, la Comisión presentó un nuevo paquete de medidas para la liberalización de los servicios portuarios: una Comunicación titulada «Puertos: motor de crecimiento» [COM(2013)0295] y una propuesta de Reglamento por el que se crea un marco sobre el acceso al mercado de los servicios portuarios y la transparencia financiera de los puertos [COM(2013)0296]. El 15 de febrero de 2017, se adoptó el Reglamento (UE) 2017/352 del Parlamento Europeo y del Consejo. Esta nueva estrategia de la Unión se inscribe en el marco de las orientaciones revisadas para la RTE-T (3.5.1) y abarca 319 grandes puertos marítimos. El objetivo es crear unas condiciones de competencia equitativas en el sector, proteger a los operadores portuarios contra la incertidumbre y crear un clima que sea más favorable para las inversiones públicas y privadas eficientes. El Reglamento define las condiciones en las que resulta aplicable la libre prestación de servicios portuarios, como, por ejemplo, el tipo de exigencias mínimas que pueden ser impuestas con fines de seguridad o de protección del medio ambiente, las circunstancias en que puede limitarse el número de operadores y el procedimiento de selección de los operadores en esos casos. Introduce normas comunes sobre la transparencia de la financiación pública y de la tarificación del uso de las infraestructuras y servicios portuarios, en particular asegurándose de que se consulte a los usuarios del puerto. Introduce en cada Estado miembro un nuevo mecanismo para gestionar las reclamaciones y los conflictos entre las partes interesadas del sector portuario. Por último, exige a todos los proveedores de servicios portuarios que faciliten a los trabajadores una formación adecuada.

Las disposiciones sociales que regulan el régimen laboral en los puertos son debatidas por el comité de diálogo social para los puertos, el cual fue puesto en marcha en 2013 y reúne a autoridades portuarias, operadores de terminales, estibadores y otros trabajadores portuarios.

D. Condiciones de trabajo

La Directiva 1999/63/CE, de 21 de junio de 1999, se basó en un acuerdo entre la Asociación de Armadores de la Comunidad Europea (ECSA, por sus siglas en inglés) y la Federación de Sindicatos del Transporte de la Unión Europea (FST). Hacía referencia al tiempo de trabajo de la gente de mar a bordo de buques que enarbolaran el pabellón de un Estado miembro de la Unión, mientras que la Directiva 1999/95/CE, de 13 de diciembre de 1999, se aplicaba a los buques de terceros países que hiciesen escala en puertos de la Comunidad. El 23 de febrero de 2006, la Organización Internacional del Trabajo adoptó el Convenio sobre el trabajo marítimo (CTM), creando así un único instrumento autónomo que abarcara todas las normas vigentes relativas al trabajo en el mar: el derecho de la gente de mar a trabajar en un lugar seguro y protegido de conformidad con las normas de seguridad vigentes; las condiciones de vida y de trabajo adecuadas; la protección de la salud; la asistencia médica y la protección social. Mediante la Directiva 2009/13/CE por la que se modifica la Directiva 1999/63/CE se incorpora el acuerdo relativo al CTM.

En la Directiva 2012/35/UE, de 21 de noviembre de 2012, por la que se modifica la Directiva 2008/106/CE relativa al nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas, se determina que la formación y la certificación de la gente de mar está regulada por el Convenio de la Organización Marítima Internacional sobre Normas de Formación, Titulación y Guardia para la Gente de Mar (Convenio STCW). Fue adoptada en 1978, entró en vigor en 1984, y fue objeto de una importante reforma en 1995 y de nuevo en 2010. Con la Directiva (UE) 2019/1159, de 20 de junio de 2019, por la que se modifica la Directiva 2008/106/CE relativa al nivel mínimo de formación en las profesiones marítimas y se deroga la Directiva 2005/45/CE sobre el reconocimiento mutuo de los títulos expedidos por los Estados miembros a la gente de mar, se armonizaron las normas de la Unión con el Convenio STCW actualizado y se aclaró qué títulos deben reconocerse mutuamente para permitir que la gente de mar certificada por un país de la Unión trabaje a bordo de buques que enarbolen el pabellón de otro Estado miembro. La Directiva entró en vigor el 2 de agosto de 2019 y los Estados miembros tuvieron que adaptar en consecuencia sus normas nacionales antes del 2 de agosto de 2021.

Mediante la Directiva 2013/38/UE, de 12 de agosto de 2013, por la que se modifica la Directiva 2009/16/CE sobre el control de los buques por el Estado rector del puerto, se acerca este texto al ya mencionado CTM de 2006. En la Directiva modificada se hace, asimismo, referencia a i) el Convenio Internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques (2001), y ii) el Convenio Internacional sobre responsabilidad civil nacida de daños debidos a contaminación por hidrocarburos para combustible de los buques (2001).

Mediante la Directiva 2013/54/UE, de 20 de noviembre de 2013, sobre determinadas responsabilidades del Estado de abanderamiento en materia de cumplimiento y control de la aplicación del Convenio sobre el trabajo marítimo, se incorporó el acuerdo alcanzado por la ECSA y la Federación Europea de Trabajadores del Transporte en relación con el CTM de 2006.

Finalmente, a través de la Directiva (UE) 2015/1794, de 6 de octubre de 2015, se modifica el texto de cinco Directivas (2008/94/CE, 2009/38/CE, 2002/14/CE, 98/59/CE y 2001/23/CE) en lo relativo a los comités de empresa, los despidos colectivos, el traspaso de empresas y la insolvencia del empleador, así como la información y la consulta de los trabajadores, a fin de que toda la gente de mar quede incluida, para todos los Estados miembros, en el ámbito de aplicación de dichas Directivas.

E. Normas ambientales aplicables al transporte marítimo

En los últimos años se han adoptado numerosas medidas para proteger el medio marino. Incluyen, en particular:

• la Directiva 2000/59/CE, de 27 de noviembre de 2000, sobre instalaciones portuarias receptoras de desechos generados por buques y residuos de carga: en ella se dispone la eliminación obligatoria de aceites usados, mezclas oleosas, desechos generados por buques y residuos de carga en los puertos de la Unión y se establece el mecanismo de control necesario para su aplicación. Estas normas fueron actualizadas mediante la Directiva (UE) 2019/883, de 17 de abril de 2019, sobre instalaciones portuarias receptoras a efectos de la entrega de desechos de buques, publicada en el Diario Oficial el 7 de junio de 2019 y que tiene por objeto mejorar la protección del medio marino reduciendo las descargas de desechos en el mar;
• el Reglamento (CE) n., de 14 de abril de 2003, relativo a la prohibición de los compuestos organoestánnicos en los buques: antes de su entrada en vigor, dichos compuestos se utilizaban sobre todo como agentes antiincrustantes para impedir el crecimiento de organismos en los cascos de los buques, pero causaban daños graves al medio ambiente. Mediante dicho Reglamento se aplica el Convenio Internacional sobre el control de los sistemas antiincrustantes perjudiciales en los buques adoptado por la Organización Marítima Internacional el 5 de octubre de 2001;
• la Directiva 2005/35/CE, de 7 de septiembre de 2005, relativa a la contaminación procedente de los buques y la introducción de sanciones para las infracciones: contiene definiciones precisas de las infracciones y dispone que estas sean objeto de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias, de carácter tanto penal como administrativo, por la infracción de las normas. Fue modificada mediante la Directiva 2009/123/CE, de 21 de octubre de 2009, con la que se garantiza que las personas responsables del vertido de sustancias contaminantes reciban las sanciones adecuadas, también penales (incluso en los supuestos menos graves);
• la Directiva 2012/33/UE, de 21 de noviembre de 2012 (Directiva relativa al contenido de azufre), en la que se disponía que, a partir del 1 de enero de 2015, los buques mercantes que navegan en los mares territoriales de los Estados miembros no pueden continuar utilizando combustible con un contenido de azufre superior al 0,1 % en masa. Dichos mares se clasifican como zona de control de emisiones de dióxido de azufre, de conformidad con el anexo VI del Convenio internacional para prevenir la contaminación por los buques (Convenio MARPOL). Véase también la Directiva (UE) 2016/802, de 11 de mayo de 2016, relativa a la reducción del contenido de azufre de determinados combustibles líquidos.

F. Respuesta a la crisis de la COVID-19

Como consecuencia del brote de COVID-19, se adoptaron varias medidas para abordar las dificultades a las que se enfrenta el sector marítimo:

• Las Directrices de la Comisión relativas a la protección de la salud, la repatriación y las disposiciones de viaje para la gente de mar, los pasajeros y otras personas a bordo de buques, de 8 de abril de 2020, en las que se pedía a los Estados miembros que crearan una red de puertos para los cambios acelerados de tripulación.
• El Reglamento (UE) 2020/698, de 25 de mayo de 2020, por el que se establecen medidas específicas y temporales, como consecuencia del brote de COVID-19, relativas a la renovación o prórroga de determinados certificados, permisos, licencias y autorizaciones, y al aplazamiento de determinados controles periódicos y formación continua en ciertos ámbitos de la legislación en materia de transporte. Teniendo en cuenta la situación sanitaria, este Reglamento se modificó de nuevo en febrero de 2021 (Reglamento (UE) n.) para que dichos documentos pudieran seguir siendo válidos durante otros diez meses en caso de expirar entre el 1 de septiembre de 2020 y el 30 de junio de 2021.
• El Reglamento (UE) 2020/697, de 25 de mayo de 2020, por el que se modifica el Reglamento (UE) 2017/352 con el fin de permitir a organismos gestores de puertos o autoridades competentes flexibilidad en el cobro de tasas por infraestructuras portuarias en el contexto del brote de COVID-19.
• Para hacer frente al riesgo de grave recesión económica, la publicación por parte de la Comisión de un Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal [C(2020)01863], actualizado en varias ocasiones con arreglo a la evolución de la situación, mediante el que se permite a los países de la Unión prestar asistencia a empresas, además de las posibilidades existentes en el marco de las normas vigentes sobre ayudas estatales. Desde entonces, los Estados miembros han propuesto distintas medidas para todos los sectores de la economía y algunas medidas para sectores específicos.

G. Pacto Verde Europeo y paquete de medidas «Objetivo 55»

El 14 de julio de 2021, la Comisión adoptó un paquete de propuestas (conocido como «Objetivo 55») en relación con el Pacto Verde Europeo al objeto de adaptar las políticas de la Unión en materia de clima, energía, uso del suelo, transporte y políticas tributarias para reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % de aquí a 2030 en comparación con los niveles de 1990. Algunas de las propuestas cubren total o parcialmente el transporte marítimo. Estas incluyen:

• Una propuesta para incluir por primera vez las emisiones del transporte marítimo en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión [COM(2021)0551].
• Una propuesta de revisión del Reglamento relativo a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos, en la que se exige, en particular, que los buques tengan acceso a un suministro de electricidad limpia en los grandes puertos [COM(2021)0559].
• Una propuesta de Reglamento relativo al uso de combustibles renovables y combustibles hipocarbónicos en el transporte marítimo (iniciativa FuelEU Maritime) y por el que se modifica la Directiva 2009/16/CE [COM(2021)0562].

Papel del Parlamento Europeo

En su Resolución, de 12 de abril de 2005, sobre el transporte marítimo de corta distancia, el Parlamento pedía que se fomentase con mayor intensidad este tipo de transporte, que se redujesen los trámites administrativos, que se estableciesen entre los Estados miembros corredores de gran calidad y que se concediese prioridad a las inversiones en infraestructuras al objeto de mejorar el acceso a los puertos.

En su Resolución, de 5 de mayo de 2010, sobre los objetivos estratégicos y recomendaciones para la política de transporte marítimo de la UE hasta 2018, el Parlamento apoyó en principio el planteamiento de la Comisión. Pidió, asimismo, la aplicación de más medidas contra el abuso de los pabellones de conveniencia; la presentación de nuevas normas en materia de ayudas estatales y orientaciones para los puertos; una mayor consideración del transporte marítimo en el marco de la RTE-T (sobre todo a través de las autopistas del mar); la mejora de la sostenibilidad del transporte marítimo reduciendo las emisiones generadas por los buques, y el desarrollo de una política de la Unión en materia de transporte marítimo dentro de un espacio marítimo común.

El 15 de diciembre de 2011, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por un sistema de transportes competitivo y sostenible en respuesta al Libro Blanco de similar título que la Comisión había presentado ese mismo año. En lo que respecta al transporte marítimo, el Parlamento instaba a:

• presentar una propuesta sobre el «cinturón azul» a más tardar en 2013 [véase el documento COM(2013)0510, de 8 de julio de 2013];
• introducir una política de la Unión para el transporte marítimo de corta y media distancia;
• asignar como mínimo el 15 % de los fondos para la RTE-T a proyectos de mejora de las conexiones sostenibles y multimodales de los puertos marítimos, los puertos fluviales y las plataformas multimodales.

El 2 de julio de 2013, el Parlamento siguió ocupándose de este asunto con una Resolución sobre el crecimiento azul: fomento del crecimiento sostenible en los sectores marino, del transporte marítimo y del turismo de la UE, en la que presentaba su hoja de ruta para fomentar el crecimiento azul y se proponía revitalizar la política marina integrada. El Parlamento recomendó el establecimiento de sistemas de ordenación del espacio marítimo, la mejora de las infraestructuras y la creación de un acceso a las competencias profesionales. Es fundamental señalar que el Parlamento también reiteró la importancia primordial de las cualificaciones y el empleo en el sector marítimo, la investigación y la innovación, y la participación de la Unión en el transporte marítimo y la construcción naval.

El 28 de abril de 2015, el Parlamento aprobó una Resolución legislativa en la que respaldaba, sin modificarla, la Posición del Consejo en primera lectura con vistas a la adopción del Reglamento (UE) 2015/757, de 29 de abril de 2015, relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono generadas por el transporte marítimo y por el que se modifica la Directiva 2009/16/CE.

El 22 de noviembre de 2016, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre la liberación del potencial de los servicios de transporte de pasajeros por vías navegables. Su objetivo era fomentar el uso del exceso de capacidad disponible tanto en infraestructuras como en buques en los sectores del transporte marítimo costero (de corta distancia), los transbordadores interiores y marítimos, la movilidad urbana y periférica, los cruceros y el turismo.

El 27 de abril de 2021, el Parlamento aprobó una Resolución sobre medidas técnicas y operativas para un transporte marítimo más eficiente y limpio, en la que recordaba, en particular, que el sector marítimo debe contribuir a los esfuerzos de la Unión por reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, garantizando al mismo tiempo la competitividad del sector. También destacaba la necesidad de abordar eficazmente las emisiones de combustible de los buques y de eliminar gradualmente el uso de fuelóleo pesado en el transporte marítimo y pedía a la Comisión que fomente proyectos destinados a descarbonizar el transporte marítimo y reducir las emisiones contaminantes.

Como consecuencia de la pandemia de COVID-19 y las consiguientes repercusiones en materia de transporte, el 19 de junio de 2020 el Parlamento aprobó una Resolución sobre el transporte y el turismo en 2020 y en adelante, en la que pedía un apoyo rápido, tanto a corto como a largo plazo, para garantizar la supervivencia y la competitividad del sector del transporte y del turismo.

Desde marzo de 2020, el Parlamento también ha aprobado varias resoluciones no legislativas por el procedimiento de urgencia con el fin de combatir los efectos negativos inmediatos de la pandemia en el sector del transporte.

 

Ariane Debyser

03-2022