Desde diciembre de 2009, la política de turismo tiene su propia base jurídica. Sin embargo, el marco financiero plurianual (MFP) vigente para el período 2014-2020 y la última propuesta para el MFP 2021-2027 siguen sin asignarle un presupuesto separado.
Artículo 6, letra d), y título XXII, artículo 195, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
En el seno de la Unión Europea, el sector turístico entendido en sentido estricto (proveedores tradicionales de viajes y servicios turísticos) engloba a 2,3 millones de empresas, en su mayoría pequeñas y medianas empresas (pymes), y da trabajo, según las estimaciones, a 12,3 millones de personas. En 2014, una de cada diez empresas de la economía empresarial no financiera pertenecía a los sectores turísticos. En 2018, el sector «viajes y turismo» contribuyó directamente al producto interior bruto (PIB) de la Unión a razón de un 3,9 % y representó un 5,1 % de la mano de obra total (lo que supone unos 11,9 millones de empleos). Si se tienen en cuenta los estrechos vínculos existentes con otros sectores económicos, la contribución del sector turístico es aún más elevada (10,3 % del PIB y un 11,7 % del empleo total, a saber, 27,3 millones de trabajadores).
En 2019, se alcanzó la cifra de 1 500 millones de llegadas de turistas internacionales en todo el mundo (+4 %) y de 745 millones en Europa, es decir, un 50 % del volumen total. El estallido de la pandemia de COVID-19, en marzo de 2020, con su consecuente incertidumbre en cuanto a las prohibiciones de viaje y las obligaciones sanitarias, representa hoy en día el reto más crucial para el futuro del sector turístico.
Desde una perspectiva europea, la política de turismo también puede contribuir a la consecución de unos objetivos más amplios en materia de empleo y crecimiento. La dimensión ambiental del turismo cobrará importancia con el tiempo. Esto ya se refleja en los proyectos relacionados con el turismo sostenible, responsable y ético. El Parlamento Europeo ha publicado recientemente un estudio titulado «Sobreturismo: repercusiones y posibles medidas de respuesta».
A. Política general
Desde la reunión del Consejo Europeo de 21 de junio de 1999, sobre «Turismo y empleo», la Unión se ha interesado cada vez más por la contribución del turismo al empleo en Europa. En la comunicación titulada «Un marco de cooperación para el futuro del turismo europeo» (COM(2001)0665), la Comisión Europea proponía un marco de actuación y medidas para estimular el sector europeo del turismo. La Resolución del Consejo, de 21 de mayo de 2002, sobre el futuro del turismo europeo confirmó el enfoque de la Comisión y se tradujo rápidamente en una cooperación más estrecha entre agentes públicos y privados del sector turístico europeo para hacer de Europa el principal destino turístico.
Partiendo de esta base, la Comisión puso en marcha toda una serie de medidas y acciones. A modo de ejemplo, como consecuencia directa de esta estrategia, cabe citar:
Desde 2001, la Comisión ha publicado varias comunicaciones, la más reciente de ellas en 2014, en las que se establecen sus directrices políticas para el desarrollo del sector turístico. Son las siguientes:
B. Medidas especiales
1. En favor de los turistas (viajeros o veraneantes)
Entre estas medidas se incluyen las destinadas a facilitar el paso de fronteras y a proteger la salud, la seguridad y los intereses materiales de los turistas. Cabe citar la Recomendación del Consejo 86/666/CEE, relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio, la Directiva 2008/122/CE, relativa al aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico, y la Directiva (UE) 2015/2302, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados. A ello se suma la adopción de reglamentos en materia de derechos de los pasajeros en todos los ámbitos de los transportes (véase la ficha 2.2.3). La Directiva 2006/7/CE, de 15 de febrero de 2006, relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño ilustra la relación existente entre el turismo y otros ámbitos de competencia de la Unión. También deroga la Directiva 76/160/CEE, de 8 de diciembre de 1975, con efectos a partir del 31 de diciembre de 2014.
A petición del Parlamento, la Comisión ha presentado varias iniciativas, en forma de cinco acciones preparatorias, sobre temas de actualidad relacionados con el turismo europeo.
La iniciativa «EDEN» se centra en la promoción de destinos turísticos europeos de excelencia, es decir, destinos emergentes o aún poco conocidos, pero que respetan los principios de sostenibilidad. La financiación de esta acción preparatoria expiró en 2011, pero la Comisión ha proseguido con la ejecución de la iniciativa en el marco del Programa para la Competitividad de las Empresas y para las Pequeñas y Medianas Empresas (COSME).
La iniciativa «Calypso» gira en torno al turismo social y se centra en el turismo de personas mayores, jóvenes no privilegiados, familias desfavorecidas y personas con movilidad reducida. El programa ha permitido la cofinanciación de varias asociaciones transnacionales destinadas a crear mecanismos de intercambio y cooperación en el ámbito del turismo social. Entre otras acciones, la Unión apoyó la creación de una plataforma e-Calypso que vinculara la oferta y la demanda de vacaciones turísticas socialmente inclusivas.
El programa «Turismo sostenible» incluye el «Cinturón verde» (6 800 km de senderos que van desde el mar de Barents hasta el mar Negro) y cuyo objetivo es promover la transformación del antiguo Telón de Acero en una red transfronteriza de pistas para pasear en bicicleta o a pie. Para una evaluación de los circuitos «Eurovelo», una red de 14 rutas ciclistas de larga distancia gestionada por la Federación Europea de Ciclistas, puede consultarse la actualización (2012) del estudio del Parlamento Europeo sobre la red europea de itinerarios ciclistas.
El programa «DiscoverEU», entre otros programas de promoción del turismo, permite a los jóvenes europeos de dieciocho años viajar por toda la Unión y conocer mejor la diversidad de Europa.
La Unión cofinancia asimismo proyectos transfronterizos de turismo sostenible que tienen como objetivo diversificar la oferta europea de turismo. Por ejemplo, en el marco del Programa COSME, el 19 de julio de 2018, se puso en marcha una licitación para apoyar el desarrollo y la promoción de productos turísticos temáticos transnacionales, aprovechando las sinergias entre el turismo y las industrias culturales y creativas. En el marco de COSME también se han puesto en marcha otras iniciativas. Entre ellas, se incluyen:
2. En favor del sector turístico, las regiones y el turismo responsable
La Comisión apoya, asimismo, la creación de redes entre las principales regiones turísticas europeas. En julio de 2009 se creó NECSTouR, una red abierta de regiones turísticas europeas que debía servir de plataforma de intercambio de conocimientos y soluciones innovadoras en materia de turismo sostenible y competitivo. La Unión Europea ofrece una serie de fuentes de financiación para permitir que el turismo contribuya al desarrollo regional y al empleo: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) para la financiación de proyectos sostenibles vinculados al turismo, el programa Interreg, el Fondo de Cohesión para la financiación de infraestructuras en los ámbitos del medio ambiente y el transporte, el Fondo Social Europeo (FSE) para el empleo, el programa Leonardo da Vinci para la formación profesional, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) para la diversificación de la economía rural, el Fondo Europeo de Pesca (FEP) para la reconversión hacia el ecoturismo, el Programa Marco para la Innovación y la Competitividad (CIP) y el Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo. En este sentido, en el marco financiero plurianual (MFP) 2014-2020, el Programa COSME ha retomado el CIP y Horizonte 2020 ha retomado, a su vez, el Séptimo Programa Marco de Investigación y Desarrollo.
En el MFP 2014-2020 se asignaron 2 300 millones EUR al Programa COSME. Gracias a su efecto de apalancamiento, este presupuesto debería movilizar hasta 25 000 millones EUR en financiación procedente de intermediarios financieros a lo largo del período de siete años. El Programa para 2019 cuenta con un presupuesto total de 319 millones EUR, de los cuales alrededor del 60 % se destina a instrumentos financieros y alrededor del 20 % a actividades que promueven el acceso de las empresas a los mercados, que son las dos prioridades principales del Programa. Desde 1996 se recopilan en la UE datos estadísticos armonizados en relación con el turismo. El Reglamento (UE) n.º 692/2011, de 6 de julio de 2011, estableció un marco común para el desarrollo, la producción y la difusión con carácter sistemático de la información estadística sobre el turismo recopilada en los Estados miembros. En 2013, la Comisión creó un Observatorio Virtual del Turismo para coordinar la recogida y el almacenamiento de datos y garantizar una mayor sinergia entre los diferentes niveles en los que se adoptan las decisiones de política turística. Mediante sus Comunicaciones COM(1996)0547, de 27 de noviembre de 1996, y COM(1999)0262, de 26 de mayo de 1999, la Comisión anunció y desarrolló una acción comunitaria de lucha contra el turismo sexual que afecta a niños (para la prevención y las infracciones, véase más abajo).
3. Otras medidas específicas
Más recientemente, la UE decidió designar el año 2018 como Año del Turismo UE-China. China es uno de los mercados que más turistas proporciona a la UE y uno de los de mayor crecimiento. El Año del Turismo UE-China tiene por objeto promover destinos menos conocidos, mejorar las experiencias turísticas y de viaje, fomentar la cooperación económica y progresar en la facilitación de la expedición de visados y las conexiones aéreas.
La Comisión Europea también organizó una conferencia sobre el turismo en Bruselas, el 19 de marzo de 2019.
En diciembre de 1996, el Parlamento Europeo ya apoyó una acción de la Unión sobre el turismo al emitir un dictamen favorable sobre el primer programa plurianual «Philoxenia» (1997-2000), abandonado después por falta de unanimidad en el Consejo.
En su Resolución, de 30 de marzo de 2000, sobre la aplicación de las medidas de lucha contra el turismo sexual que afecta a niños (DO C 378 de 29.12.2000, p. 80), el Parlamento Europeo exigió a los Estados miembros la adopción de disposiciones extraterritoriales universalmente vinculantes que permitan investigar, perseguir y sancionar a los individuos que hayan cometido infracciones en materia de explotación sexual de niños en el extranjero. El 27 de octubre de 2011, el Parlamento aprobó una Resolución legislativa (P7_TA(2011)0468) sobre la propuesta de Directiva relativa a la lucha contra los abusos sexuales, la explotación sexual de los niños y la pornografía infantil. En virtud de la Directiva 2011/93/UE, de 13 de diciembre de 2011 (DO L 335 de 17.12.2011, p. 1), el turismo sexual infantil ahora es una infracción penal en toda la Unión. En particular, el artículo 21 de dicha Directiva prevé medidas nacionales para evitar o prohibir la organización de viajes orientados a cometer este tipo de infracción.
Mucho antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento Europeo había aprobado una serie de resoluciones sobre las orientaciones o las iniciativas de la Comisión en materia de turismo, las más destacadas de las cuales son la Resolución, de 8 de septiembre de 2005, sobre las nuevas perspectivas y los nuevos retos para un turismo europeo sostenible; la Resolución, de 29 de noviembre de 2007, sobre una nueva política turística en la UE: hacia una mayor colaboración en el turismo europeo; y la Resolución, de 16 de diciembre de 2008, sobre el impacto del turismo en las regiones costeras: aspectos relacionados con el desarrollo regional. El Parlamento ha abordado los efectos de la política de visados sobre el turismo y ha apoyado la promoción de los destinos turísticos europeos.
Asimismo, ha sugerido la creación de un sello de patrimonio europeo y la puesta en marcha de una ruta para bicicletas a lo largo del antiguo Telón de Acero, y ha alentado al sector a diversificar su oferta de servicios para responder al carácter estacional del turismo.
Tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el Parlamento aprobó, el 27 de septiembre de 2011, sobre la base de un informe de propia iniciativa, la Resolución sobre Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo (DO C 56 E de 26.2.2013, p. 41). Al tiempo que apoyaba la estrategia política de la Comisión, que se centra en veintiuna acciones, el Parlamento deseaba reactivar un turismo competitivo, moderno, de alta calidad, sostenible y accesible para todos, basado en la dimensión multicultural de Europa. Los diputados también han hecho hincapié en la importancia de las medidas adoptadas en otros ámbitos, como el empleo, la fiscalidad o los derechos de los consumidores, que pueden tener un impacto significativo en el turismo.
Sin embargo, el Consejo no accedió a la petición del Parlamento para crear un programa específico para el turismo en el marco del MFP 2014-2020. Asimismo, la Comisión tuvo que retirar, en diciembre de 2014, una recomendación sobre un conjunto de principios europeos no vinculantes relativos a la calidad de los servicios turísticos, que había presentado al Consejo en febrero de 2014. Esto se produjo a pesar de que contaba con el respaldo del Parlamento para una «marca europea del turismo de calidad» (apartado 25 de la Resolución de 27 de septiembre de 2011 y apartado 53 de la Resolución, de 29 de octubre de 2015, sobre nuevos desafíos y estrategias para promover el turismo en Europa, DO C 355 de 20.10.2017, p. 71).
El 27 de octubre de 2015, el Parlamento aprobó en segunda lectura la Resolución legislativa con vistas a la adopción de una nueva Directiva para reforzar la protección de los turistas en los viajes combinados y los servicios asistidos de viaje, y derogar la Directiva 90/314/CEE (P8_TA(2015)0366). El 29 de octubre de 2015, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre nuevos desafíos y estrategias para promover el turismo en Europa. Menciona, entre otras cosas, la digitalización de los canales de distribución, el desarrollo del nuevo sector de la economía colaborativa, el cambio de los patrones de comportamiento de los consumidores, la necesidad de atraer y mantener a personal cualificado, los cambios demográficos y la estacionalidad. El Parlamento pide a la Comisión que presente una nueva estrategia sobre turismo que reemplace o actualice la Comunicación, de 30 de junio de 2010, titulada «Europa, primer destino turístico del mundo», y solicita la creación de una rúbrica para el turismo en el próximo marco financiero plurianual. También anima al ejecutivo europeo a que colabore con la Comisión Europea del Turismo (ETC) para mantener la primacía de Europa en el sector turístico, posiblemente mediante la creación de la etiqueta «Destino Europa 2020».
En el Parlamento Europeo, el Intergrupo sobre el turismo, su Comisión de Transportes y Turismo y su Grupo de Trabajo de Turismo celebran ocasionalmente debates con representantes de los organismos internacionales de turismo. En la reunión celebrada en febrero de 2018 con el secretario general de la OMT, el Parlamento y la OMT firmaron un memorándum de cooperación centrado en el fomento del turismo sostenible en toda Europa. El Grupo de Trabajo de Turismo ha pedido también una política turística más coherente y ha planteado la cuestión de una línea presupuestaria separada para el turismo dentro del presupuesto de la Unión. En su Resolución de 29 de octubre de 2015, el Parlamento alentó a la Comisión a seguir profundizando en la promoción de Europa como primer destino turístico. Además, destacó la importancia de la marca turística europea y pidió una mayor cooperación con los organismos internacionales. El Parlamento Europeo ha publicado recientemente un estudio titulado «El turismo europeo: evolución reciente y retos futuros».
Europa es el destino turístico mundial por excelencia. La industria del turismo es una parte vital de la economía de la Unión y representa el 10 % de su PIB, por lo que la Unión está comprometida con la reactivación de este sector.
El impacto de la crisis sanitaria mundial se está haciendo evidente, ya que se espera que hasta 2023 el crecimiento del turismo europeo se mantenga por debajo de los niveles de 2019. Durante los primeros cuatro meses del año, Europa experimentó un drástico descenso del 44 % en las llegadas de turistas internacionales en comparación con el mismo período de 2019, un descenso en línea con el desempeño mundial. La pérdida de puestos de trabajo en el sector del turismo en Europa en 2020 podría ser descomunal, oscilando entre 14,2 millones y 29,5 millones. La incertidumbre sigue dominando y la duración de las restricciones de la pandemia será clave para determinar las pérdidas en el sector.
La Comisión ha desplegado diferentes instrumentos de respuesta rápida: una propuesta para suspender las normas que obligan a las compañías aéreas a utilizar las franjas horarias que se les han asignado en los aeropuertos de la UE (COM(2020)111); directrices sobre los derechos de los pasajeros de la UE (C(2020)1830) y los controles fronterizos (C(2020)1753); y asistencia para la repatriación de los viajeros de la UE durante el período de confinamiento comprendido entre marzo y mayo de 2020.
En mayo de 2020, la Comisión presentó su Comunicación titulada «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante» (COM(2020)550), que contiene orientaciones y recomendaciones destinadas a restablecer de manera segura la libre circulación sin restricciones y abrir de nuevo las fronteras interiores; restablecer de manera segura el transporte, la conectividad y los servicios turísticos, en particular la hostelería; resolver la falta de liquidez y recuperar la confianza de los consumidores; y formular recomendaciones sobre los bonos. El Parlamento, a su vez, debatió la pandemia de COVID-19 durante sus sesiones plenarias de 10 de marzo, 26 de marzo y 17 de junio de 2020. Durante su sesión plenaria extraordinaria de 26 de marzo de 2020, el Parlamento adoptó su posición sobre tres propuestas legislativas: la puesta en marcha de la Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus (P9_TA(2020)0042); la ampliación del Fondo de Solidaridad de la UE para cubrir las emergencias de salud pública (P9_TA(2020)0043); y la suspensión temporal de las normas relativas a las franjas horarias en los aeropuertos (véanse los documentos COM(2020)111 y P9_TA(2020)0041 mencionados anteriormente). Además, en su sesión plenaria del 19 de junio de 2020, el Parlamento aprobó la Resolución 2020/2649(RSP) sobre «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante», en la que se pide un apoyo rápido, tanto a corto como a largo plazo, para garantizar la supervivencia y la competitividad de los sectores del transporte y del turismo, y en la que se subraya que la crisis actual representa una oportunidad histórica para modernizar el turismo en la Unión Europea y hacer que este sea más sostenible y accesible para las personas con discapacidad.
Recientemente, la Comisión de Transporte y Turismo del Parlamento ha estado trabajando en su informe de propia iniciativa titulado «Establecimiento de una estrategia de la UE para el turismo sostenible» (2020/2038(INI)), cuya adopción está prevista para el primer trimestre de 2021.
Davide Pernice / Ariane Debyser