El turismo
El Tratado de Lisboa, en vigor desde diciembre de 2009, confirió a la Unión competencias para apoyar, coordinar o complementar la acción de los Estados miembros. Aunque el marco financiero plurianual 2021-2027 no prevé una línea presupuestaria separada para la política turística, las actividades turísticas reciben un amplio apoyo en el marco del Programa para el Mercado Único y de otros programas y fondos de la Unión.
Base jurídica
Artículo 6, letra d), y título XXII, artículo 195, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Objetivos
El principal sector turístico en la Unión Europea, compuesto por proveedores tradicionales de viajes y servicios turísticos, engloba a 2,3 millones de empresas, en su mayoría pequeñas y medianas empresas (pymes), y da trabajo a unos 12,3 millones de personas.
El turismo, que aporta el 10 % del PIB de la Unión, es un motor económico vital que repercute significativamente en el crecimiento, el empleo y el desarrollo social, lo que lo convierte en un activo valioso para hacer frente a las recesiones económicas y al desempleo.
La política de la Unión tiene por objeto preservar la posición de Europa como principal destino turístico y, al mismo tiempo, maximizar la contribución de este sector al crecimiento y al empleo, así como fomentar la colaboración entre los países de la Unión, en concreto a través del intercambio de buenas prácticas.
Resultados
A. Política general
Desde 2001, la Comisión ha publicado varias comunicaciones en las que establece sus directrices políticas para el desarrollo del sector turístico:
- Agenda para un turismo europeo sostenible y competitivo (COM(2007)0621), en la que se expone cómo el desarrollo sostenible puede garantizar la competitividad a largo plazo del turismo.
- Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo (COM(2010)0352), en la que se analizan los factores que impulsan la competitividad del sector turístico europeo y los retos que obstaculizan su desarrollo sostenible.
- Aplicación y desarrollo de la política común de visados como estímulo del crecimiento en la UE (COM(2012)0649), que tiene por objeto incrementar el número de turistas procedentes de terceros países mediante el establecimiento de una política común de visados.
- Una estrategia europea para un mayor crecimiento y empleo en el turismo costero y marítimo (COM(2014)0086), que tiene por objeto fomentar el crecimiento sostenible y la competitividad en el turismo costero y marítimo.
B. Medidas especiales
1. Medidas en favor de los turistas (viajeros o veraneantes)
- Recomendación 86/666/CEE del Consejo relativa a la seguridad de los hoteles existentes contra los riesgos de incendio;
- Directiva 2006/7/CE relativa a la gestión de la calidad de las aguas de baño y por la que se deroga la Directiva 76/160/CEE;
- Directiva 2008/122/CE relativa al aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico;
- Directiva (UE) 2015/2302 relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados.
Otras medidas:
- La iniciativa EDEN promueve destinos europeos de excelencia, esto es, destinos turísticos menos conocidos o emergentes y comprometidos con la sostenibilidad.
- El Cinturón Verde Europeo es una red de 6 800 kilómetros que va desde el mar de Barents hasta el mar Negro y ha sido diseñada para convertir el antiguo Telón de Acero en una ruta transfronteriza para pasear en bicicleta o a pie. En un esfuerzo por diversificar el turismo en toda Europa, la Unión cofinancia, asimismo, proyectos transfronterizos de turismo sostenible.
- El programa DiscoverEU, junto con otros programas de promoción del turismo, permite a los jóvenes europeos de dieciocho años explorar la Unión y su diversidad de culturas.
2. Medidas de turismo responsable destinadas a beneficiar al sector turístico y a las regiones turísticas
La Comisión facilita la creación de redes entre las principales regiones turísticas europeas, y la Unión ofrece una serie de fuentes de financiación para apoyar el papel del turismo en el desarrollo regional y la creación de empleo:
En 2022, la Comisión propuso la creación de un sistema a escala de la Unión para la protección de las indicaciones geográficas de los productos no agrícolas, incluidos los productos artesanales (COM(2022)0174). Estos productos, a menudo profundamente arraigados en la identidad local, son también un importante atractivo para los turistas. Uno de los objetivos de la iniciativa es impulsar las economías regionales y el turismo en las zonas correspondientes. Como consecuencia de ello, se adoptó el Reglamento (UE) 2023/2411.
En 2024, se adoptó el Reglamento (UE) 2024/1028 sobre la recogida y el intercambio de datos relativos a los servicios de alquiler de alojamientos de corta duración. Esta iniciativa, que presta especial atención a las pymes, pretende desarrollar un crecimiento responsable, transparente y equitativo de los alquileres de corta duración como parte de un ecosistema turístico bien equilibrado permitiendo a las ciudades afectadas por el turismo trabajar en pos de la sostenibilidad y garantizar una buena calidad de vida para sus residentes.
Desde 1996 se recopilan en la Unión datos estadísticos armonizados en relación con el turismo.
El Reglamento (UE) n. estableció un marco común para el desarrollo, la producción y la difusión sistemática de estadísticas europeas sobre el turismo recopiladas en los Estados miembros.
En 2013, la Comisión creó un Observatorio Virtual del Turismo para la recogida y el almacenamiento de datos turísticos con el fin de mejorar la coordinación de los datos y la sinergia de las políticas.
En 2022, la Comisión puso en marcha el Panel de control del turismo de la UE, una de las medidas propuestas en el Itinerario de transición para el turismo de la Comisión de 2022. Esta herramienta mejora el acceso a las estadísticas sobre el turismo y ayuda a supervisar los avances en las transiciones ecológica y digital, apoyando en última instancia a los responsables políticos regionales y nacionales a la hora de configurar las políticas y estrategias en el sector del turismo.
En 2023, la Comisión publicó su propuesta Towards a Common European Tourism Data Space: boosting data sharing and innovation across the tourism ecosystem (Hacia un espacio común europeo de datos sobre el turismo: impulsar el intercambio de datos y la innovación en todo el ecosistema turístico) (COM(2023)4787) con el objetivo de crear un entorno centralizado de intercambio de datos sobre el turismo y de impulsar la digitalización del turismo, mejorando en última instancia la competitividad y la sostenibilidad del sector.
3. Otras medidas específicas
En marzo de 2019, la Comisión organizó una conferencia sobre el turismo.
En 2024, la Comisión publicó una propuesta sobre una aplicación de viaje digital de la UE (COM(2024)0670) para digitalizar los documentos de viaje, que se espera que racionalice el proceso de viaje e incida positivamente en el sector turístico.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento adoptó activamente resoluciones sobre las directrices e iniciativas de la Comisión en materia de turismo mucho antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa.
Tras la entrada en vigor del Tratado en 2009, el Parlamento aprobó en 2011 su Resolución sobre Europa, primer destino turístico del mundo: un nuevo marco político para el turismo europeo.
En 2015, el Parlamento aprobó su posición en segunda lectura sobre una nueva Directiva 2015/2302, destinada a mejorar la protección de los viajeros de viajes combinados. Esta Directiva se está revisando actualmente con vistas a mejorar dicha protección. Ese mismo año, el Parlamento aprobó su Resolución sobre nuevos desafíos y estrategias para promover el turismo en Europa, que aborda la digitalización de los canales de distribución, el cambio de los patrones de comportamiento de los consumidores, la necesidad de atraer y mantener a personal cualificado, los cambios demográficos y la estacionalidad.
En 2019, el Parlamento aprobó una Resolución sobre las consecuencias negativas de la quiebra de Thomas Cook para el turismo de la Unión. En 2021, aprobó una Resolución sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible, en la que se pedía la reconstrucción del sector turístico de la Unión tras la pandemia de COVID-19 y el refuerzo de su transición hacia un turismo sostenible, responsable e inteligente. En 2022, el Parlamento aprobó su Resolución sobre el impacto de la guerra de agresión ilegal rusa a Ucrania en los sectores turístico y del transporte de la UE. En 2023, el Parlamento siguió aprobando otras resoluciones relevantes, entre ellas, aquellas sobre la aplicación de la nueva Estrategia Industrial actualizada para Europa: adecuación del gasto a las políticas y sobre la evaluación de la nueva Comunicación de la Comisión sobre las regiones ultraperiféricas.
En el Parlamento, la Comisión de Transportes y Turismo y su Grupo de Trabajo de Turismo celebran de forma periódica debates con representantes de los organismos internacionales de turismo y con las principales partes interesadas del sector turístico. El Grupo de Trabajo de Turismo ha pedido también una política turística más coherente y ha planteado reiteradamente la cuestión de una línea presupuestaria separada para el turismo dentro del presupuesto de la Unión.
Medidas en el contexto de la pandemia de COVID-19
Reconociendo la posición de Europa como principal destino turístico del mundo y la importancia económica del turismo, la Unión está comprometida con la revitalización del sector.
Durante los primeros cuatro meses de 2020, Europa experimentó un abrumador descenso del 44 % en las llegadas de turistas internacionales en comparación con el mismo período de 2019, lo que refleja la recesión mundial. La pérdida de puestos de trabajo en el sector del turismo europeo en 2020 fue descomunal.
La Comisión desplegó diferentes instrumentos de respuesta rápida: una propuesta para suspender las normas que obligan a las compañías aéreas a utilizar las franjas horarias que se les han asignado en los aeropuertos de la Unión (COM(2020)0111), las Directrices sobre los derechos de los pasajeros de la Unión (C(2020)1830) y los controles fronterizos (C(2020)1753) y asistencia para la repatriación de los viajeros de la Unión durante el período de confinamiento comprendido entre marzo y mayo de 2020.
En mayo de 2020, la Comisión publicó su Comunicación titulada «El turismo y el transporte en 2020 y en adelante» (COM(2020)0550), que ofrecía orientaciones y recomendaciones destinadas a restablecer de manera segura la libre circulación y abrir de nuevo las fronteras interiores, reactivar el transporte, la conectividad y los servicios turísticos, en particular la hostelería, así como resolver la falta de liquidez y recuperar la confianza de los consumidores, incluyendo recomendaciones sobre los bonos. Por su parte, el Parlamento debatió sobre la pandemia de COVID-19 durante sus sesiones plenarias de marzo y junio de 2020. Durante su sesión plenaria extraordinaria de 26 de marzo de 2020, el Parlamento aprobó su posición sobre tres propuestas legislativas: el lanzamiento de la Iniciativa de inversión en respuesta al coronavirus, la ampliación del Fondo de Solidaridad de la Unión para cubrir las emergencias de salud pública y la suspensión temporal de las normas relativas a las franjas horarias en los aeropuertos. Además, en su sesión plenaria de 19 de junio de 2020, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el transporte y el turismo en 2020 y en adelante, en la que pide un apoyo rápido, tanto a corto como a largo plazo, para garantizar la supervivencia y la competitividad del sector del transporte y del turismo.
En julio de 2020, la Comisión adoptó un Plan de acción para una fiscalidad equitativa y sencilla que apoye la estrategia de recuperación (COM(2020)0312). En este plan, la Comisión describía su objetivo de revisar la Directiva sobre el IVA, con la iniciativa de revisar el régimen especial del IVA aplicable a los agentes de viajes, las normas del IVA sobre el transporte de pasajeros y el régimen de exención del IVA para los viajeros no pertenecientes a la Unión.
En marzo de 2021, el Parlamento aprobó su Resolución sobre la definición de una estrategia de la Unión en materia de turismo sostenible, en la que instaba a los Estados miembros a que aplicasen sin demora criterios comunes y coordinados para garantizar la seguridad de los viajes. Esto incluía un certificado de vacunación común y el reconocimiento mutuo de los procedimientos de vacunación con fines médicos, facilitando al mismo tiempo la implantación del formulario de localización de viajeros de la Unión, digitalmente siempre que sea posible, dentro del pleno respeto de las normas en materia de protección de datos.
La Resolución sobre los retos para las zonas urbanas después de la pandemia de COVID-19, aprobada por el Parlamento en febrero de 2022, recordó que el turismo urbano desempeñaba un papel esencial en la concepción de las políticas urbanas y señaló que el impacto de la pandemia en el turismo urbano requería una recuperación más sostenible del turismo.
Se pidió a los Estados miembros que elaborasen un protocolo de seguridad sanitaria de la Unión común, no discriminatorio, fiable y asequible para las pruebas previas a la salida, incluidas las tecnologías de diagnóstico rápido y las pruebas PCR.
En marzo de 2021, la Comisión publicó una Comunicación titulada «Por una senda común hacia una reapertura segura y sostenida» (COM(2021)0129), una propuesta de Reglamento relativo a un marco para la expedición, verificación y aceptación de certificados interoperables de vacunación, de test y de recuperación para facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19 (certificado verde digital) (COM(2021)0130) y un marco similar aplicable a los nacionales de terceros países que residan o se encuentren legalmente en el territorio de los Estados miembros (COM(2021)0140).
Todos los Estados miembros aceptaron el certificado COVID digital de la UE, lo que ayudó a garantizar el derecho a la libertad de circulación de todos los residentes de la Unión. Tras una revisión del Reglamento mencionado y su aprobación por el Parlamento y el Consejo, el sistema del certificado COVID digital de la UE se amplió hasta junio de 2023.
En febrero de 2022, la Comisión adoptó su plan titulado «Itinerario de transición para el turismo». La estrategia industrial actualizada de la Unión puso de relieve la necesidad de aumentar la resiliencia del sector turístico y acelerar las transiciones ecológica y digital ante lo vivido con la pandemia de la COVID-19. El itinerario de transición identificó veintisiete ámbitos de actuación para facilitar las transiciones ecológica y digital y mejorar el sector turístico de la Unión. Posteriormente, en diciembre de 2022, el Consejo adoptó la Agenda Europea para el turismo 2030, que se centró en las transiciones ecológica y digital, la resiliencia y la inclusión, las capacidades y el apoyo, y un marco de gobernanza y propicio para las políticas.
Davide Pernice