El transporte ferroviario

La política de transporte ferroviario de la Unión tiene por objeto la creación de un espacio ferroviario europeo único. Tras la apertura del sector ferroviario a la competencia en 2001, se aprobaron a lo largo de diez años tres paquetes legislativos y una refundición. A ellos se les sumó un cuarto paquete destinado a completar el espacio ferroviario europeo único, que se aprobó en abril y diciembre de 2016 (pilar técnico y pilar de mercado, respectivamente).

Base jurídica y objetivos

Artículo 100, apartado 1, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

La política común en el sector de los transportes tiene por objeto salvaguardar tanto la competencia como la libre prestación de servicios. Esto exige una armonización de las normas técnicas, administrativas y de seguridad, condición indispensable para lograr la interoperabilidad de los distintos sistemas ferroviarios nacionales. Las medidas de protección del medio ambiente y de los consumidores también pueden requerir cierta armonización para evitar distorsiones de la competencia y facilitar el acceso al mercado de nuevas empresas.

En su Libro Blanco de 2011 titulado «Hoja de ruta hacia un espacio único europeo de transporte: por una política de transportes competitiva y sostenible» (COM(2011)0144), la Comisión estableció el objetivo de que, para 2050, la mayor parte del transporte de pasajeros de media distancia se realizara por ferrocarril. A medio plazo (de aquí a 2030), se deberá triplicar la longitud de la red de alta velocidad actual y mantener una red ferroviaria densa en todos los Estados miembros; a largo plazo se deberá completar una red europea de ferrocarriles de alta velocidad.

Resultados

A. Interoperabilidad

Con la Directiva 96/48/CE, de 23 de julio de 1996, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo de alta velocidad, y la Directiva 2001/16/CE, de 19 de marzo de 2001, relativa a la interoperabilidad del sistema ferroviario transeuropeo convencional, la Unión inició un proceso destinado a garantizar el tránsito fluido y seguro de los trenes entre las redes nacionales de los Estados miembros. En el marco de estas Directivas se elaboraron algunas soluciones técnicas (las llamadas «especificaciones técnicas de interoperabilidad» o ETI).

Ambas Directivas fueron modificadas y actualizadas por la Directiva 2004/50/CE, de 29 de abril de 2004. El ámbito de aplicación de la Directiva sobre los sistemas ferroviarios convencionales se amplió a toda la red europea a fin de satisfacer las exigencias de la apertura total de la red ferroviaria a los servicios de transporte nacional e internacional de mercancías (enero de 2007) y de transporte internacional de pasajeros (enero de 2010). La Directiva 2008/57/CE, de 17 de junio de 2008, —modificada posteriormente por las Directivas 2009/131/CE y 2011/18/UE— refundió en un solo texto las Directivas anteriores a ella. En el marco del cuarto paquete ferroviario, la Directiva 2008/57/CE fue también refundida a su vez por la Directiva (UE) 2016/797, de 11 de mayo de 2016, sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea.

En 2005, 2008, 2012 y 2016 se firmaron memorandos de entendimiento entre representantes del sector ferroviario y la Comisión a fin de reducir las barreras técnicas a la interoperabilidad y determinar los principales objetivos de cooperación y compromiso entre las contrapartes.

Desde el 1 de enero de 2007, el transporte nacional e internacional de mercancías está completamente abierto a la competencia. Para poder sacar el máximo partido de la red internacional de mercancías y mejorar su interoperabilidad, la Unión definió nueve corredores europeos de mercancías competitivos en el Reglamento (UE) n.º 913/2010, de 22 de septiembre de 2010, sobre una red ferroviaria europea para un transporte de mercancías competitivo. El objetivo era conseguir que el ferrocarril fuera más competitivo frente a otros medios de transporte para las mercancías que deben atravesar varios Estados miembros. El Reglamento (UE) n.º 913/2010 fue modificado por el Reglamento (UE) n.º 1316/2013, de 11 de diciembre de 2013, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa» para el período 2014-2020. En 2015, el Reglamento (UE) n.º 1316/2013 fue modificado por el Reglamento (UE) 2015/1017, de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión. La Comisión, en su documento COM(2016)0597, propuso ampliar la duración del Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas e introducir mejoras técnicas para este Fondo y para el Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión. Esta propuesta entró en vigor el 16 de octubre de 2017.

Con el cuarto paquete ferroviario se derogó el Reglamento (CEE) n.º 1192/69, de 26 de junio de 1969, relativo a las normas comunes para la normalización de las cuentas de las empresas ferroviarias, que fue sustituido por el Reglamento (UE) 2016/2337, de 14 de diciembre de 2016. El Reglamento (CE) n.º 1370/2007, de 23 de octubre de 2007, sobre los servicios públicos de transporte de viajeros por ferrocarril y carretera, también fue modificado gracias al cuarto paquete ferroviario. También conocido como el Reglamento sobre obligaciones de servicio público, el Reglamento (UE) 2016/2338, de 14 de diciembre de 2016, modificó el Reglamento (CE) n.º 1370/2007 en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril.

B. Agencia Ferroviaria Europea y seguridad ferroviaria

Para mejorar la interoperabilidad y la seguridad del sistema ferroviario europeo, el Reglamento (CE) n.º 881/2004, de 29 de abril de 2004, creó la Agencia Ferroviaria Europea (AFE), con sede en Lille y Valenciennes (Francia). La Agencia en sí misma carece de competencias decisorias, pero ayuda a la Comisión a elaborar propuestas de decisión en el ámbito de la red ferroviaria europea y a establecer objetivos comunes de seguridad. El 16 de diciembre de 2008, el Reglamento (CE) n.º 1335/2008 atribuyó nuevas funciones a la AFE. El 11 de mayo de 2016, en el marco del cuarto paquete ferroviario, el Reglamento (UE) 2016/796 relativo a la Agencia Ferroviaria de la Unión Europea derogó y sustituyó el Reglamento (CE) n.º 881/2004, con vistas a contribuir a un mayor desarrollo y funcionamiento efectivo de un espacio ferroviario europeo único, a garantizar un elevado nivel de seguridad e interoperabilidad ferroviarias y a mejorar la competitividad de los ferrocarriles. La AFE es ahora la única instancia competente para emitir autorizaciones de vehículos (locomotoras y vagones) destinados a actividades transfronterizas, así como certificados de seguridad únicos para las empresas ferroviarias que operan en varios Estados miembros.

Desde principios de 2020, el Parlamento trabaja en un informe de propia iniciativa titulado «Seguridad y señalización ferroviaria: evaluación de la situación actual de implantación del sistema europeo de gestión del tráfico ferroviario (ERTMS)» (2019/2191(INI)). El proyecto de informe se publicará en breve y se someterá a votación en el Pleno de julio de 2021.

C. Armonización social

La Directiva 2005/47/CE del Consejo, de 18 de julio de 2005, regula las condiciones de trabajo de los trabajadores móviles que realizan servicios de interoperabilidad transfronteriza en el sector ferroviario. Se basa en un acuerdo entre los interlocutores sociales europeos del sector del ferrocarril. Por su parte, la Directiva 2007/59/CE, de 23 de octubre de 2007, tiene por objeto establecer unos requisitos mínimos armonizados para la cualificación y certificación de los maquinistas de locomotoras y trenes en la Unión. En ella se estipula que todo maquinista debe contar con una licencia de conducción y un certificado de formación complementaria armonizado. Partiendo de esta base, la Directiva prevé el reconocimiento mutuo de los títulos. Desde octubre de 2011 se expiden certificados o licencias a los maquinistas que realizan servicios transfronterizos, servicios de cabotaje o servicios de transporte de mercancías en otro Estado miembro, o que trabajan en al menos dos Estados miembros.

D. Acceso de las empresas ferroviarias a las infraestructuras

La Directiva 95/18/CE, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias dispone que, para poder acceder a las infraestructuras de todos los Estados miembros, las empresas ferroviarias deben disponer de una licencia. La licencia es expedida por el Estado miembro en el que esté establecida la empresa, siempre que se cumplan ciertas condiciones (honorabilidad, capacidad financiera y competencia profesional). La Directiva fue modificada por la Directiva 2001/13/CE, de 26 de febrero de 2001, que establece las condiciones de ejercicio (técnicas, económicas, financieras y de seguridad) de la profesión de transportista ferroviario aplicables en el conjunto del territorio de la Unión y por la que se rige el procedimiento de autorización para explotar los servicios de transporte de mercancías por ferrocarril en la red transfronteriza europea.

La Directiva 2012/34/UE, de 21 de noviembre de 2012, por la que se establece un espacio ferroviario europeo único derogó y sustituyó a las Directivas 95/18/CE y 2001/13/CE. La Directiva 2012/34/UE reúne en un solo texto los principios relativos al desarrollo del ferrocarril (basado, entre otros factores, en la separación entre la administración de la infraestructura y la actividad del transporte), la concesión de licencias a las empresas ferroviarias y la aplicación de cánones por la utilización de la infraestructura. En general, esta Directiva estimula la competencia al prever una mayor transparencia de las condiciones de acceso al mercado, una separación contable clara y la independencia y el refuerzo de los organismos nacionales de control.

El cuarto paquete ferroviario se concibió para completar el espacio ferroviario europeo único y mejorar su interoperabilidad. El 14 de diciembre de 2016 se adoptó la Directiva (UE) 2016/2370 (también conocida como la Directiva sobre gobernanza), que modificaba la Directiva 2012/34/UE en lo que atañe a la apertura del mercado de los servicios nacionales de transporte de viajeros por ferrocarril y a la gobernanza de las infraestructuras ferroviarias.

La Directiva 95/18/CE, de 19 de junio de 1995, sobre concesión de licencias a las empresas ferroviarias, fue modificada asimismo por la Directiva 2004/49/CE, de 29 de abril de 2004, por la que se exige el certificado de seguridad a cualquier empresa ferroviaria para poder acceder a la infraestructura. La Directiva 2008/110/CE, de 16 de diciembre de 2008, también conocida como la Directiva de seguridad ferroviaria, modificó la Directiva 2004/49/CE. Más adelante, la Directiva (UE) 2016/798, de 11 de mayo de 2016, sobre la seguridad ferroviaria derogó la Directiva 2008/110/CE en el marco del cuarto paquete ferroviario.

E. Ruido ferroviario

La Directiva 2002/49/CE, de 25 de junio de 2002, sobre evaluación y gestión del ruido ambiental sienta las bases para la adopción de medidas de la Unión destinadas a reducir las emisiones sonoras de las infraestructuras y los vehículos ferroviarios, lo que dio lugar a directrices específicas que se aprobaron en 2003 y entraron en vigor en junio de 2006. En abril de 2011, la Comisión revisó, mediante una nueva Decisión, las ETI relativas al material rodante del sistema ferroviario. El 8 de julio de 2008, la Comisión publicó la Comunicación titulada «Medidas de reducción del ruido ferroviario aplicables a la flota existente» (COM(2008)0432), en la cual estableció como objetivo la modernización de todos los vagones de mercancías para 2015. Con objeto de fomentar el equipamiento de los vagones con frenos de bajo ruido, la Directiva 2012/34/UE prevé asimismo un sistema de percepción de cánones diferenciado en función del nivel sonoro (Sistema Europeo de Control de Trenes, (ETCS)).

Papel del Parlamento Europeo

En el marco de sus competencias legislativas, el Parlamento Europeo ha apoyado la mayoría de las propuestas de armonización de la Comisión, insistiendo al mismo tiempo en determinados aspectos:

  1. En su Resolución de 11 de marzo de 2008 sobre la política de transporte sostenible, el Parlamento apoyó explícitamente la introducción del sistema de seguridad, de conducción y de señalización ferroviaria ERTMS/ETCS a fin de eliminar los obstáculos técnicos, e instó a que se creara un espacio ferroviario europeo único.
  2. En su Resolución de 11 de marzo de 2009 sobre la integración de los intereses ambientales en el sector del transporte y la internalización de los costes externos, el Parlamento pidió a la Comisión que presentase sin demora propuestas específicas para todos los medios de transporte. También pidió a la Comisión que presentara un planteamiento global para el cálculo y la imputación de los costes externos y para la estimación de sus repercusiones sobre la base de un modelo exhaustivo. El Parlamento le pidió también que presentase una propuesta de Directiva para la percepción de exacciones en función del ruido emitido por locomotoras y vagones.
  3. En su Resolución de 9 de septiembre de 2015 sobre la aplicación del Libro Blanco de 2011 sobre el transporte: hacer balance y avanzar hacia una movilidad sostenible, el Parlamento pidió que, en el ámbito del transporte ferroviario, se adoptara rápidamente el cuarto paquete ferroviario. La Comisión TRAN ha examinado una propuesta de refundición del Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre los derechos y las obligaciones de los viajeros de ferrocarril (COM(2017)0548). El Parlamento Europeo aprobó una Resolución sobre la propuesta en noviembre de 2018. En octubre de 2020, las negociaciones interinstitucionales concluyeron con éxito y se espera su adopción y entrada en vigor para principios de 2021 y 2023, respectivamente.

El 15 de diciembre de 2020, el Parlamento aprobó el acuerdo interinstitucional por el que se establece el Año Europeo del Ferrocarril (2021). Según este informe, entre las medidas que se adoptarán en el marco del Año Europeo figurarán iniciativas para hacer hincapié en el papel esencial del ferrocarril en el transporte de puerta a puerta y para favorecer el uso del ferrocarril para desplazamientos profesionales y desplazamientos entre el domicilio y el lugar de trabajo. Con el fin de determinar aquellos ámbitos en los que resulta especialmente necesario invertir en infraestructura ferroviaria, se pide a la Comisión que estudie la posibilidad de crear un índice de conectividad ferroviaria destinado a evaluar la coherencia, calidad y diversidad de la red ferroviaria europea, así como su accesibilidad en lo que respecta a las opciones que ofrece para los desplazamientos intermodales.

Respuesta a la pandemia de COVID-19

1. Marco temporal relativo a las medidas de ayuda estatal

En el documento «Overview of the State aid rules applicable to the land transport sector during the COVID-19 outbreak» (Visión general de las normas sobre ayudas estatales aplicables al sector del transporte terrestre durante la pandemia de COVID-19), los servicios de la Comisión recomiendan que, en caso de urgencia, los Estados miembros celebren contratos de servicio público para el transporte de mercancías por ferrocarril, de conformidad con las Directivas sobre contratación pública. Además, se aplican las normas generales sobre los servicios de interés económico general. Estas normas regulan las condiciones en las que puede concederse una compensación por un servicio de interés económico general. En caso de que se cumplan todos los requisitos, no se requiere ninguna notificación con arreglo a las normas sobre ayudas estatales.

La propuesta de Reglamento COM (2020)0260 tiene por objeto derogar temporalmente las normas establecidas en la Directiva 2012/34/UE (véase más arriba), a fin de permitir que las autoridades nacionales y las partes interesadas del sector ferroviario gestionen más fácilmente una serie de consecuencias negativas de la pandemia de COVID-19: la exención, reducción o aplazamiento del pago de los cánones de acceso a las vías para el uso de la infraestructura ferroviaria, así como la exención del pago de los cánones por reserva. Este Reglamento abarca un período de referencia hasta el 31 de diciembre de 2020.

2. Ampliación de los plazos de transposición

Como consecuencia de los graves efectos de la crisis generada por la pandemia, es posible que las empresas y operadores de transporte, así como otras personas afectadas, no puedan llevar a cabo las formalidades o procedimientos necesarios para cumplir determinadas disposiciones del Derecho de la Unión. El Reglamento (UE) 2020/698 se refiere a la aplicación de doce textos legislativos (directivas y reglamentos) a todos los medios de transporte, incluido el ferrocarril, y amplía los plazos establecidos para la renovación o prórroga de certificados, permisos, licencias o autorizaciones; también prevé el aplazamiento de determinados controles específicos y acciones de formación. Este texto fue aprobado por el Parlamento en mayo de 2020. La Directiva (UE) 2020/700 amplía por tres meses (del 16 de junio al 16 de septiembre) el plazo de transposición final de la Directiva (UE) 2016/797 sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario dentro de la Unión Europea y de la Directiva (UE) 2016/798 sobre la seguridad ferroviaria, dado que en 2019 solo ocho Estados miembros habían transpuesto ambas directivas. Tras el brote de la pandemia, es muy poco probable que los Estados Miembros restantes puedan completar la transposición dentro del plazo previsto. La Directiva (UE) 2020/700 fue adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo en mayo de 2020. En septiembre de 2020, el Parlamento aprobó una propuesta de Reglamento destinada a ayudar al sector ferroviario a gestionar la situación de emergencia creada por la pandemia de COVID-19 (2020/0127(COD)) con el fin de completar el marco ferroviario vigente. De este modo, las autoridades nacionales y las partes interesadas del sector ferroviario podrán gestionar más fácilmente una serie de consecuencias negativas de la pandemia de COVID-19 y responder a las necesidades urgentes del sector ferroviario mientras persistan dichas consecuencias.

 

Davide Pernice / Ariane Debyser