Transporte aéreo: el cielo único europeo
La iniciativa del cielo único europeo tiene por objeto aumentar la eficiencia de la gestión del tránsito aéreo y los servicios de navegación aérea mediante la reducción de la fragmentación del espacio aéreo europeo. Por su propia naturaleza, esta iniciativa en marcha es paneuropea y está abierta a los países vecinos.
Base jurídica
Artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Objetivos
La iniciativa del cielo único europeo (SES, por sus siglas en inglés) se puso en marcha en 1999 con el fin de mejorar el funcionamiento de la gestión del tránsito aéreo (GTA[1]) y los servicios de navegación aérea (SNA[2]) mediante una mejor integración del espacio aéreo europeo. Las ventajas que se pretenden obtener con el SES podrían ser enormes: en comparación con 2004, el SES (cuando se haya completado hacia 2030-2035) podría triplicar la capacidad del espacio aéreo, reducir a la mitad el coste de la GTA, multiplicar por diez la seguridad y disminuir un 10 % el impacto de la aviación en el medio ambiente[3].
Resultados
La iniciativa del SES se puso en marcha para dar respuesta a los retrasos en la navegación aérea, que habían llegado a su punto más alto a finales de la década de los noventa. El SES tiene por objeto reducir la fragmentación del espacio aéreo europeo (entre Estados miembros, entre uso civil y militar y entre tecnologías), incrementando de este modo su capacidad y la eficiencia de la GTA y de los SNA. Por su propia naturaleza, esta iniciativa es paneuropea y está abierta a los países vecinos en lo que atañe a su puesta en práctica. El SES debe traducirse en la práctica en una reducción de los tiempos de vuelo (gracias a rutas más cortas y la reducción de los retrasos) y, por tanto, una disminución del coste de los vuelos y de las emisiones de las aeronaves. El primer conjunto de normas comunes por el que se establecía el SES se adoptó en 2004 (SES I) e incluía el Reglamento (CE) n., por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo, el Reglamento (CE) n., relativo a la prestación de servicios de navegación aérea, el Reglamento (CE) n., relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo[4], y el Reglamento (CE) n., relativo a la interoperabilidad de la red europea de gestión del tránsito aéreo. Este marco se modificó en 2009 (SES II) para incluir mecanismos basados en el rendimiento [Reglamento (CE) n.]. También se ha completado con la ampliación de las normas de la Unión sobre seguridad aérea (y las correspondientes competencias de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea) a la GTA, los SNA y las operaciones aeroportuarias[5]. De forma paralela, diversas normas de desarrollo y técnicas han sido adoptadas por la Comisión mediante el procedimiento de comité o, con menor frecuencia, por el legislador[6].
Este marco normativo global ha impulsado significativamente la reestructuración del espacio aéreo europeo y la prestación de SNA. Ha dado lugar, entre otras cosas, a la separación de las funciones reguladoras de la prestación de servicios, a una flexibilidad mucho mayor en el uso civil y militar del espacio aéreo, a la interoperabilidad de los equipos, a la clasificación armonizada del espacio aéreo superior[7], a un sistema común de tarificación de los SNA y a requisitos comunes de concesión de licencias para los controladores de tránsito aéreo. Además, se han establecido los «componentes clave» que forman la estructura del SES:
- Con arreglo al «sistema de evaluación del rendimiento»[8], los objetivos de rendimiento obligatorios en ámbitos clave —como la seguridad[9], el medio ambiente, la capacidad, la eficiencia en cuanto a los costes y los incentivos— tienen por objeto mejorar la eficiencia global de la GTA y los SNA. La Comisión adopta los objetivos de rendimiento mediante el procedimiento de comité[10]. El «organismo de evaluación del rendimiento» designado por la Comisión contribuye a la preparación de estos objetivos y supervisa la aplicación del sistema de evaluación del rendimiento.
- El cometido del «gestor de red» (en la actualidad, Eurocontrol[11]) es mejorar el rendimiento de la red de tránsito aéreo de la Unión. Se ocupa de las funciones de red, que deben tratarse de forma centralizada, como es el caso del diseño de la red de rutas europea, la gestión de afluencia del tránsito aéreo (ATFM, por sus siglas en inglés) y la coordinación de las frecuencias de radio usadas por el tránsito aéreo general.
- Los «bloques funcionales de espacio aéreo» (FAB, por sus siglas en inglés) tienen por objeto corregir la fragmentación del espacio aéreo europeo al reestructurarlo en función de la afluencia del tránsito y no de las fronteras nacionales. Con ello se pretende hacer posible una mayor cooperación (a saber, una mejor gestión del espacio aéreo, la optimización de la red de rutas y economías de escala gracias a la integración de servicios) o, incluso, la fusión transfronteriza de prestadores de servicios, lo que supondría una reducción de los costes de los SNA. En cada FAB, los Estados miembros correspondientes deben designar conjuntamente uno o varios prestadores de servicios de tránsito aéreo[12]. Hasta el momento, se han acordado nueve FAB que abarcan 31 países[13].
- La Empresa Común SESAR (investigación sobre la GTA en el contexto del SES), creada en 2007, gestiona la dimensión tecnológica e industrial del SES, es decir, el desarrollo y el despliegue del nuevo sistema europeo de GTA. El coste total de la fase de desarrollo del programa SESAR (para el período 2008-2024) se calcula en 3 700 millones EUR, que se distribuyen a partes iguales entre la Unión, Eurocontrol y el sector. La fase de despliegue (es decir, la instalación a gran escala del nuevo sistema entre 2015 y 2035) podría requerir unos 30 000 millones EUR, que financiarían el sector aéreo (90 %) y la Unión Europea (10 %). SESAR también tiene por objeto aumentar los niveles de automatización, intercambio seguro de datos y conectividad en la GTA como parte de su iniciativa sobre el cielo digital europeo.
Por consiguiente, la eficiencia del GTA parece mejorar en Europa a pesar de las fluctuaciones anuales. El retraso medio en ruta por vuelo como consecuencia de la ATFM pasó de 1,43 a 0,86 minutos entre 2008 y 2016 (el actual objetivo de rendimiento es de 0,5 minutos de retraso por vuelo). El retraso medio de llegada por vuelo como consecuencia de la ATFM ha seguido una tendencia similar, pasando de aproximadamente un minuto en 2008 a 0,75 minutos en 2016. De forma análoga, la extensión media de la ruta horizontal directa[14] (basada en el plan de vuelo presentado más recientemente) parece seguir una tendencia a la baja, reduciéndose del 5,03 % en 2009 al 4,82 % en 2016 (es decir, las rutas realizadas fueron, de media, 4,82 % más largas que la «ruta más directa»), siendo el objetivo de rendimiento actual del 4,1 %. También ha mejorado la eficiencia en cuanto a los costes: a pesar de una demanda de tráfico menor de lo esperada y la consiguiente caída en los ingresos previstos, los costes unitarios en ruta por unidad de servicio (a precios constantes) disminuyeron un 16,7 % entre 2009 y 2014[15] en el espacio del SES.
Cabe señalar que estas mejoras se explican en parte por un tráfico relativamente reducido a causa de la coyuntura económica desfavorable (los niveles de tráfico en 2016 apenas si equivalen a los registrados en 2008). Aunque el tráfico ha vuelto a ir en aumento desde mediados de 2013, las tendencias actuales probablemente no serán suficientes para alcanzar los objetivos del SES, que son de gran calado[16]. De hecho, a pesar de los avances conseguidos en los últimos diez años, aún queda mucho camino por recorrer para logar un espacio aéreo europeo plenamente integrado. La iniciativa del SES (que en el mejor de los casos no estará completada antes de 2030-2035) se enfrenta a dificultades y reticencias, en particular debido a su enorme alcance. En junio de 2013, la Comisión propuso un nuevo conjunto de normas para dar solución a los problemas de eficiencia y rendimiento y las insuficiencias de la arquitectura institucional actual. Estas propuestas siguen siendo objeto de debate[17].
El 22 de septiembre de 2020, la Comisión propuso una mejora del marco regulador del SES al objeto de ofrecer una GTA más sostenible y resiliente, de conformidad con el Pacto Verde Europeo. Dicha mejora consiste en una propuesta modificada del Reglamento sobre la puesta en práctica del SES [2013/0186(COD)] en la que se han suprimido, en particular, las disposiciones relativas al uso obligatorio de FAB y en una propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2018/1139 en lo que respecta a la capacidad de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea para actuar como organismo de evaluación del rendimiento del SES [2020/0264(COD)]. En junio de 2021, la Comisión de Transportes y Turismo aprobó su informe sobre esta última propuesta. Aún está a la espera de una decisión en primera lectura del Parlamento, pero ya se están llevando a cabo negociaciones interinstitucionales. El Parlamento también ha adoptado su mandato de negociación para la propuesta de un reglamento sobre la aplicación del SES (2013/0186(COD)). En 2014, el Parlamento adoptó una decisión en primera lectura. En octubre de 2019, la Comisión de Transportes y Turismo decidió entablar negociaciones interinstitucionales con el Consejo. No obstante, la propuesta sigue esperando la posición del Consejo en primera lectura.
En abril de 2020, la Comisión modificó el Reglamento de Ejecución (UE) n. por el que se establecen los requisitos en materia de identificación de aeronaves para la vigilancia del cielo único europeo, y el Reglamento de Ejecución (UE) n. por el que se establecen los requisitos de rendimiento e interoperabilidad de la vigilancia del cielo único europeo [Reglamento de Ejecución (UE) 2020/587]. La revisión de ambos Reglamentos de Ejecución incluye mejoras de las normas de funcionamiento relacionadas con el uso del espacio aéreo, los equipos de las aeronaves y la GTA y los SNA.
El tráfico aéreo en la UE disminuyó considerablemente durante la pandemia de COVID-19, lo que ha cambiado las condiciones económicas de los servicios de transporte aéreo. Esto ha tenido una gran influencia en los procesos y medidas actuales para la aplicación del sistema de evaluación del rendimiento y de tarificación del SES en el tercer período de referencia (2020-2024). En respuesta a ello, la Comisión adoptó el Reglamento de Ejecución (UE) 2020/1627 en noviembre de 2020. Incluye medidas temporales destinadas a mitigar los efectos de la pandemia en las tasas de navegación aérea, apoyar la recuperación del sector de la aviación y restablecer los objetivos de rendimiento del sistema tanto a escala local como de la UE.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha hecho lo posible en todo momento por eliminar los obstáculos a la puesta en práctica del SES adoptando un enfoque pragmático. En este contexto, ha insistido con firmeza, y con buenos resultados, en la necesidad de una estrecha cooperación entre los sectores civil y militar en lo que respecta a la flexibilidad del uso del espacio aéreo, aun cuando los Estados miembros seguían mostrándose reacios a abordar esta cuestión. El Parlamento también propuso la creación de un organismo de consulta del sector que permitiera a las partes interesadas asesorar a la Comisión sobre los aspectos técnicos del SES. Además, el Parlamento siempre ha destacado el papel esencial de Eurocontrol en la puesta en práctica del SES y la necesidad de promover la cooperación con los países vecinos, con el fin de ampliar la iniciativa más allá de las fronteras de la Unión. Por otro lado, el Parlamento subraya la necesidad de garantizar que el cielo único europeo persiga el objetivo del Pacto Verde de reducir el impacto medioambiental del sector de la aviación.
Dado que los principales objetivos del SES están aún por alcanzar, en la actualidad el Parlamento pide a la Comisión que cambie el enfoque «ascendente» por un enfoque «descendente», con el fin de superar cualquier reticencia persistente y acelerar la puesta en práctica de la iniciativa, en particular por lo que se refiere al programa SESAR y a los FAB.
Entre las principales decisiones adoptadas por el Parlamento en la materia se cuentan:
- su Resolución legislativa, de 29 de enero de 2004, sobre el texto conjunto, aprobado por el Comité de Conciliación, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo[18];
- su Resolución legislativa, de 25 de marzo de 2009, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 549/2004, (CE) n.o 550/2004, (CE) n.o 551/2004 y (CE) n.o 552/2004 con el fin de mejorar el rendimiento y la sostenibilidad del sistema europeo de aviación[19];
- su Resolución, de 23 de octubre de 2012, sobre la aplicación de la legislación relativa al Cielo Único Europeo[20];
- su Resolución legislativa, de 12 de marzo de 2014, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la puesta en práctica del Cielo Único Europeo (versión refundida)[21]; el 24 de septiembre de 2019, su Comisión de Transportes y Turismo decidió entablar negociaciones interinstitucionales a este respecto tras la primera lectura del Parlamento.
Davide Pernice / Ariane Debyser