Transporte aéreo: el cielo único europeo

La iniciativa del cielo único europeo tiene por objeto aumentar la eficiencia de la gestión del tránsito aéreo y los servicios de navegación aérea mediante la reducción de la fragmentación del espacio aéreo europeo. Se trata de una iniciativa paneuropea abierta a los países vecinos.

Base jurídica

Artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Objetivos

La iniciativa del cielo único europeo (SES, por sus siglas en inglés) se puso en marcha en 1999 con el fin de mejorar el funcionamiento de la gestión del tránsito aéreo (GTA[1]) y los servicios de navegación aérea (SNA[2]) mediante una mejor integración del espacio aéreo europeo. Las ventajas que se pretenden obtener con el SES podrían ser enormes: en comparación con 2004, el SES (cuando se haya completado hacia 2030-2035) podría triplicar la capacidad del espacio aéreo, reducir a la mitad el coste de la GTA, multiplicar por diez la seguridad y disminuir un 10 % el impacto de la aviación en el medio ambiente[3].

Resultados

La iniciativa del SES surgió como respuesta a los retrasos ocasionados por la navegación aérea, con el objetivo de reducir la fragmentación del espacio aéreo europeo (entre Estados miembros, entre uso civil y militar y entre tecnologías), incrementando de este modo su capacidad y la eficiencia de la GTA y de los SNA. Se trata de una iniciativa paneuropea abierta a los países vecinos. El SES debe traducirse en la práctica en una reducción de los tiempos de vuelo (gracias a rutas más cortas y la reducción de los retrasos) y, por tanto, una disminución del coste de los vuelos y de las emisiones de las aeronaves. El primer conjunto de normas comunes por el que se establecía el SES se adoptó en 2004 (SES I) e incluía el Reglamento (CE) n., por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo, el Reglamento (CE) n., relativo a la prestación de servicios de navegación aérea en el cielo único europeo, el Reglamento (CE) n., relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo[4], y el Reglamento (CE) n., relativo a la interoperabilidad de la red europea de gestión del tránsito aéreo. Este marco se modificó en 2009 (SES II) para incluir mecanismos basados en el rendimiento [Reglamento (CE) n.]. También se ha completado con la ampliación de las normas de la Unión sobre seguridad aérea (y las correspondientes competencias de la Agencia de la Unión Europea de Seguridad Aérea) a la GTA, los SNA y las operaciones aeroportuarias[5]. De forma paralela, diversas normas de desarrollo y técnicas han sido adoptadas por la Comisión mediante el procedimiento de comité o, con menor frecuencia, por el legislador[6].

Este exhaustivo marco regulador ha promovido la reestructuración del espacio aéreo europeo y la prestación de los SNA al introducir la separación de las funciones reguladoras y la prestación de servicios, una flexibilidad mucho mayor en el uso civil y militar del espacio aéreo, la interoperabilidad de los equipos, la clasificación armonizada del espacio aéreo superior[7], un sistema común de tarificación de los SNA y requisitos comunes para las licencias de los controladores del tránsito aéreo. Además, se han establecido los «componentes clave» que forman la estructura del SES:

  • Con arreglo al «sistema de evaluación del rendimiento»[8], los objetivos de rendimiento obligatorios en ámbitos clave (como la seguridad[9], el medio ambiente, la capacidad, la eficiencia en cuanto a los costes y los incentivos) tienen por objeto mejorar la eficiencia global de la GTA y los SNA. La Comisión adopta los objetivos de rendimiento mediante el procedimiento de comité[10]. El «organismo de evaluación del rendimiento» designado por la Comisión contribuye a la preparación de estos objetivos y supervisa la aplicación del sistema de evaluación del rendimiento.
  • El cometido del «gestor de red» (en la actualidad, Eurocontrol[11]) es mejorar el rendimiento de la red de tránsito aéreo de la Unión. Se ocupa de las funciones de red, que deben tratarse de forma centralizada, como es el caso del diseño de la red de rutas europea, la gestión de afluencia del tránsito aéreo (ATFM, por sus siglas en inglés) y la coordinación de las frecuencias de radio usadas por el tránsito aéreo general.
  • Los «bloques funcionales de espacio aéreo» (FAB, por sus siglas en inglés) tienen por objeto corregir la fragmentación del espacio aéreo europeo al reestructurarlo en función de la afluencia del tránsito y no de las fronteras nacionales. Con ello se pretende hacer posible una mayor cooperación (a saber, una mejor gestión del espacio aéreo, la optimización de la red de rutas y economías de escala gracias a la integración de servicios) o, incluso, la fusión transfronteriza de prestadores de servicios, lo que supondría una reducción de los costes de los SNA.
  • La Empresa Común SESAR (investigación sobre la GTA en el contexto del SES), creada en 2007, gestiona la dimensión tecnológica e industrial del SES, es decir, el desarrollo y el despliegue del nuevo sistema europeo de GTA, y tiene el objetivo de aumentar el grado de automatización, el intercambio seguro de datos y la conectividad en la GTA como parte de la iniciativa del Cielo Digital Europeo.

Por consiguiente, la eficiencia de la GTA parece mejorar en Europa a pesar de las fluctuaciones anuales.

Sin embargo, aún queda camino por recorrer para conseguir un espacio aéreo europeo plenamente integrado. La iniciativa del SES (que en el mejor de los casos no estará completada antes de 2030-2035) se enfrenta a dificultades y reticencias, en particular debido a su enorme alcance. En junio de 2013, la Comisión propuso un nuevo conjunto de normas para dar solución a los problemas de eficiencia y rendimiento y las insuficiencias de la arquitectura institucional actual. No obstante, los debates sobre estas medidas se han estancado.

El 22 de septiembre de 2020, la Comisión aprobó una versión revisada de la misma propuesta al objeto de ofrecer una GTA más sostenible y resiliente, de conformidad con el Pacto Verde Europeo. Dicha mejora consiste en una propuesta modificada del Reglamento sobre la puesta en práctica del SES (2013/0186(COD)) en la que se han suprimido, en particular, las disposiciones relativas al uso obligatorio de FAB y en una propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2018/1139 en lo que respecta a la capacidad de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea para actuar como organismo de evaluación del rendimiento del SES (2020/0264(COD)). En junio de 2021, la Comisión de Transportes y Turismo aprobó su informe sobre esta última propuesta, así como la actualización del mandato de negociación de la propuesta de Reglamento sobre la puesta en práctica del SES (2013/0186(COD)). En 2014, el Parlamento adoptó una decisión en primera lectura. En octubre de 2019, la Comisión de Transportes y Turismo decidió entablar negociaciones interinstitucionales con el Consejo. No obstante, la propuesta sigue esperando la posición del Consejo en primera lectura.

En abril de 2020, la Comisión modificó el Reglamento de Ejecución (UE) n. por el que se establecen los requisitos en materia de identificación de aeronaves para la vigilancia del cielo único europeo, y el Reglamento de Ejecución (UE) n. por el que se establecen los requisitos de rendimiento e interoperabilidad de la vigilancia del cielo único europeo Reglamento de Ejecución (UE) n.. La revisión de ambos Reglamentos de Ejecución incluye mejoras de las normas de funcionamiento relacionadas con el uso del espacio aéreo, los equipos de las aeronaves y la GTA y los SNA.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento ha hecho lo posible en todo momento por eliminar los obstáculos a la puesta en práctica del SES adoptando un enfoque pragmático. En este contexto, ha insistido con firmeza, y con buenos resultados, en la necesidad de una estrecha cooperación entre los sectores civil y militar en lo que respecta a la flexibilidad del uso del espacio aéreo. El Parlamento también propuso la creación de un organismo de consulta del sector que permitiera a las partes interesadas asesorar a la Comisión sobre los aspectos técnicos del SES. Además, el Parlamento siempre ha destacado el papel esencial de Eurocontrol en la puesta en práctica del SES y la necesidad de promover la cooperación con los países vecinos, con el fin de ampliar la iniciativa más allá de las fronteras de la Unión. Por otro lado, el Parlamento subraya la necesidad de garantizar que el cielo único europeo persiga el objetivo del Pacto Verde de reducir el impacto medioambiental del sector de la aviación.

Dado que los principales objetivos del SES están aún por alcanzar, en la actualidad el Parlamento pide a la Comisión que cambie el enfoque «ascendente» por un enfoque «descendente», con el fin de superar cualquier reticencia persistente y acelerar la puesta en práctica de la iniciativa, en particular por lo que se refiere al programa SESAR.

Entre las principales decisiones adoptadas por el Parlamento en la materia se cuentan:

  • su Resolución legislativa, de 29 de enero de 2004, sobre el texto conjunto, aprobado por el Comité de Conciliación, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo[12];
  • su Resolución legislativa, de 25 de marzo de 2009, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 549/2004, (CE) n.o 550/2004, (CE) n.o 551/2004 y (CE) n.o 552/2004 con el fin de mejorar el rendimiento y la sostenibilidad del sistema europeo de aviación[13];
  • su Resolución, de 23 de octubre de 2012, sobre la aplicación de la legislación relativa al Cielo Único Europeo[14];
  • su Resolución legislativa, de 12 de marzo de 2014, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la puesta en práctica del Cielo Único Europeo (versión refundida)[15]; el 24 de septiembre de 2019, su Comisión de Transportes y Turismo decidió entablar negociaciones interinstitucionales a este respecto tras la primera lectura del Parlamento.

 

[1]La GTA garantiza la seguridad y la eficiencia de los movimientos de las aeronaves durante todas las fases de operación (incluye los servicios de tránsito aéreo, la gestión del espacio aéreo y la gestión de afluencia del tránsito aéreo).
[2]Los SNA son todos los servicios prestados a la navegación aérea, incluidos los servicios del tránsito aéreo, los servicios de comunicación, navegación y vigilancia, los servicios meteorológicos y los servicios de información aeronáutica.
[3]Estos son los objetivos «oficiales» del SES, cuyo origen es incierto.
[4]De aeropuerto a aeropuerto, ya que los aeropuertos sirven de puntos de entrada y de salida al espacio aéreo. Este enfoque se suele denominar «puerta a puerta».
[5]Con arreglo al Reglamento (CE) n..
[6]Por ejemplo, la Directiva 2006/23/CE relativa a la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.
[7]Según el Convenio de Chicago relativo a la Aviación Civil Internacional, el espacio aéreo se clasifica en «clases», las cuales se designan alfabéticamente de la «Clase A» a la «Clase G». Las normas de vuelo y los servicios prestados son diferentes en función de la clase.
[8]Establecido por el Reglamento (UE) n..
[9]Desde 2015.
[10]El primer período de referencia del sistema de evaluación del rendimiento abarcaba los años civiles 2012 a 2014. A partir de 2015, cada período de referencia es de cinco años civiles.
[11]La Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol) es una organización intergubernamental civil-militar paneuropea creada en 1963 para mantener la seguridad en el ámbito de la gestión del espacio aéreo. Forman parte de Eurocontrol 41 Estados contratantes. Existe un acuerdo de cooperación entre Eurocontrol y la Unión Europea para la puesta en práctica del SES. En 2011, la Comisión designó a Eurocontrol primer «gestor de red» del SES hasta 2019 inclusive. También se designó a Eurocontrol «organismo de evaluación del rendimiento» para el período 2010-2016.

Ariane Debyser