Fichas temáticas sobre la Unión Europea
Parlamento Europeo
Rellene este campo.

El transporte aéreo: el cielo único europeo

La iniciativa del cielo único europeo tiene por objeto aumentar la eficiencia de la gestión del tránsito aéreo y los servicios de navegación aérea mediante la reducción de la fragmentación del espacio aéreo europeo. Por su propia naturaleza, esta iniciativa en marcha es paneuropea y está abierta a los países vecinos.

Base jurídica

Artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Objetivos

La iniciativa del cielo único europeo (SES, por sus siglas en inglés) se puso en marcha en 1999 con el fin de mejorar el funcionamiento de la gestión del tránsito aéreo (GTA[1]) y los servicios de navegación aérea (SNA[2]) mediante una mejor integración del espacio aéreo europeo. Las ventajas que se pretenden obtener con el SES podrían ser enormes: en comparación con 2004, el SES (cuando se haya completado hacia 2030-2035) podría triplicar la capacidad del espacio aéreo, reducir a la mitad el coste de la GTA, multiplicar por diez la seguridad y disminuir un 10 % el impacto de la aviación en el medio ambiente[3].

Resultados

La iniciativa del SES se puso en marcha para dar respuesta a los retrasos en la navegación aérea, que habían llegado a su punto más alto a finales de la década de los noventa. El SES tiene por objeto reducir la fragmentación del espacio aéreo europeo (entre Estados miembros, entre uso civil y militar y entre tecnologías), incrementando de este modo su capacidad y la eficiencia de la GTA y de los SNA. Por su propia naturaleza, esta iniciativa es paneuropea y está abierta a los países vecinos en lo que atañe a su puesta en práctica. El SES debe traducirse en la práctica en una reducción de los tiempos de vuelo (gracias a rutas más cortas y la reducción de los retrasos) y, por tanto, una disminución del coste de los vuelos y de las emisiones de las aeronaves. El primer conjunto de normas comunes por el que se establecía el SES se adoptó en 2004 (SES I) e incluía el Reglamento (CE) n., por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo, el Reglamento (CE) n., relativo a la prestación de servicios de navegación aérea, el Reglamento (CE) n., relativo a la organización y utilización del espacio aéreo en el cielo único europeo[4], y el Reglamento (CE) n., relativo a la interoperabilidad de la red europea de gestión del tránsito aéreo. Este marco se modificó en 2009 (SES II) para incluir mecanismos basados en el rendimiento [Reglamento (CE) n.]. También se ha completado con la ampliación de las normas de la Unión sobre seguridad aérea (y las correspondientes competencias de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea) a la GTA, los SNA y las operaciones aeroportuarias[5]. De forma paralela, diversas normas de desarrollo y técnicas han sido adoptadas por la Comisión mediante el procedimiento de comité o, con menor frecuencia, por el legislador[6].

Este marco normativo global ha impulsado significativamente la reestructuración del espacio aéreo europeo y la prestación de SNA. Así, entre otros resultados, ha dado lugar a la separación de las funciones reguladoras y la prestación de servicios, una flexibilidad mucho mayor en el uso civil y militar del espacio aéreo, la interoperabilidad de los equipos, la clasificación armonizada del espacio aéreo superior[7], un sistema común de tarificación de los SNA y requisitos comunes para la habilitación de los controladores de tránsito aéreo. Además, se han establecido los «componentes clave» que forman la estructura del SES:

  • Con arreglo al «sistema de evaluación del rendimiento»[8], los objetivos de rendimiento obligatorios en ámbitos clave —como la seguridad[9], el medio ambiente, la capacidad, la eficiencia en cuanto a los costes y los incentivos— tienen por objeto mejorar la eficiencia global de la GTA y los SNA. La Comisión adopta los objetivos de rendimiento mediante el procedimiento de comité[10]. El «organismo de evaluación del rendimiento» designado por la Comisión contribuye a la preparación de estos objetivos y supervisa la aplicación del sistema de evaluación del rendimiento.
  • El cometido del «gestor de red» (en la actualidad, Eurocontrol[11]) es mejorar el rendimiento de la red de tránsito aéreo de la Unión. Se ocupa de las funciones de red, que deben tratarse de forma centralizada, como es el caso del diseño de la red de rutas europea, la gestión de afluencia del tránsito aéreo (ATFM, por sus siglas en inglés) y la coordinación de las frecuencias de radio usadas por el tránsito aéreo general.
  • Los «bloques funcionales de espacio aéreo» (FAB, por sus siglas en inglés) tienen por objeto corregir la fragmentación del espacio aéreo europeo al reestructurarlo en función de la afluencia del tránsito y no de las fronteras nacionales. Con ello se pretende hacer posible una mayor cooperación (a saber, una mejor gestión del espacio aéreo, la optimización de la red de rutas y economías de escala gracias a la integración de servicios) o, incluso, la fusión transfronteriza de prestadores de servicios, lo que supondría una reducción de los costes de los SNA. En cada FAB, los Estados miembros correspondientes deben designar conjuntamente uno o varios prestadores de servicios de tránsito aéreo[12]. Hasta el momento, se han acordado nueve FAB que abarcan treinta y un países[13].
  • La Empresa Común SESAR (investigación sobre la GTA en el contexto del SES), creada en 2007, gestiona la dimensión tecnológica e industrial del SES, es decir, el desarrollo y el despliegue del nuevo sistema europeo de GTA. El coste total de la fase de desarrollo del programa SESAR (para el período 2008-2024) se calcula en 3 700 millones EUR, que se distribuyen a partes iguales entre la Unión, Eurocontrol y el sector. La fase de despliegue (es decir, la instalación a gran escala del nuevo sistema entre 2015 y 2035) podría requerir unos 30 000 millones EUR, que financiarían el sector aéreo (90 %) y la Unión Europea (10 %).

Por consiguiente, la eficiencia del GTA parece mejorar en Europa a pesar de las fluctuaciones anuales. El retraso medio en ruta por vuelo como consecuencia de la ATFM pasó de 1,43 a 0,86 minutos entre 2008 y 2016 (el actual objetivo de rendimiento es de 0,5 minutos de retraso por vuelo). El retraso medio de llegada por vuelo como consecuencia de la ATFM ha seguido una tendencia similar, pasando de aproximadamente un minuto en 2008 a 0,75 minutos en 2016. De forma análoga, la extensión media de la ruta horizontal directa[14] (basada en el plan de vuelo presentado más recientemente) parece seguir una tendencia a la baja, reduciéndose del 5,03 % en 2009 al 4,82 % en 2016 (es decir, las rutas realizadas fueron, de media, 4,82 % más largas que la «ruta más directa»), siendo el objetivo de rendimiento actual del 4,1 %. También ha mejorado la eficiencia en cuanto a los costes: a pesar de una demanda de tráfico menor de lo esperada y la consiguiente caída en los ingresos previstos, los costes unitarios en ruta por unidad de servicio (a precios constantes) disminuyeron un 16,7 % entre 2009 y 2014 en el espacio del SES[15].

Cabe señalar que estas mejoras se explican en parte por un tráfico relativamente reducido a causa de la coyuntura económica desfavorable (los niveles de tráfico en 2016 apenas si equivalen a los registrados en 2008). Aunque el tráfico ha vuelto a ir en aumento desde mediados de 2013, las tendencias actuales probablemente no serán suficientes para alcanzar los objetivos del SES, que son de gran calado[16]. De hecho, a pesar de los avances conseguidos en los últimos diez años, aún queda mucho camino por recorrer para logar un espacio aéreo europeo plenamente integrado. La iniciativa del SES (que en el mejor de los casos no estará completada antes de 2030-2035) se enfrenta a dificultades y reticencias, en particular debido a su enorme alcance. En junio de 2013, la Comisión propuso un nuevo conjunto de normas para dar solución a los problemas de eficiencia y rendimiento y las insuficiencias de la arquitectura institucional actual. Estas propuestas siguen siendo objeto de debate[17].

El 22 de septiembre de 2020, la Comisión propuso una mejora del marco regulador del SES al objeto de ofrecer una GTA más sostenible y resiliente, de conformidad con el Pacto Verde Europeo. Dicha mejora consiste en una propuesta modificada del Reglamento sobre la puesta en práctica del SES [2013/0186(COD)] en la que se han suprimido, en particular, las disposiciones relativas al uso obligatorio de FAB y en una propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2018/1139 en lo que respecta a la capacidad de la Agencia de la Unión Europea para la Seguridad Aérea para actuar como organismo de evaluación del rendimiento del SES [2020/0264(COD)]. En junio de 2021, la Comisión de Transportes y Turismo aprobó su informe sobre esta propuesta, y el Parlamento también aprobó la actualización del mandato de negociación de la propuesta de Reglamento sobre la puesta en práctica del SES (versión refundida). La propuesta modificada está pendiente de la Posición en primera lectura del Consejo.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento ha hecho lo posible en todo momento por eliminar los obstáculos a la puesta en práctica del SES adoptando un enfoque pragmático. En este sentido, ha insistido con firmeza, y con buenos resultados, en la necesidad de una estrecha cooperación entre los sectores civil y militar en lo que respecta a la flexibilidad del uso del espacio aéreo, aun cuando los Estados miembros seguían mostrándose reacios a abordar esta cuestión. El Parlamento también propuso la creación de un organismo de consulta del sector que permitiera a las partes interesadas asesorar a la Comisión sobre los aspectos técnicos del SES. Además, el Parlamento siempre ha destacado el papel esencial de Eurocontrol en la puesta en práctica del SES y la necesidad de promover la cooperación con los países vecinos, con el fin de ampliar la iniciativa más allá de las fronteras de la Unión.

Dado que los principales objetivos del SES están aún por alcanzar, en la actualidad el Parlamento pide a la Comisión que cambie el enfoque «ascendente» por un enfoque «descendente», con el fin de superar cualquier reticencia persistente y acelerar la puesta en práctica de la iniciativa, en particular por lo que se refiere al programa SESAR y a los bloques funcionales del espacio aéreo.

Entre las principales decisiones adoptadas por el Parlamento en la materia se cuentan:

  • su Resolución legislativa, de 29 de enero de 2004, sobre el texto conjunto, aprobado por el Comité de Conciliación, de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se fija el marco para la creación del cielo único europeo[18];
  • su Resolución legislativa, de 25 de marzo de 2009, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.o 549/2004, (CE) n.o 550/2004, (CE) n.o 551/2004 y (CE) n.o 552/2004 con el fin de mejorar el rendimiento y la sostenibilidad del sistema europeo de aviación[19];
  • su Resolución, de 23 de octubre de 2012, sobre la aplicación de la legislación relativa al Cielo Único Europeo[20];
  • su Resolución legislativa, de 12 de marzo de 2014, sobre la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la puesta en práctica del Cielo Único Europeo (versión refundida)[21]; el 24 de septiembre de 2019, su Comisión de Transportes y Turismo decidió entablar negociaciones interinstitucionales a este respecto tras la primera lectura del Parlamento.

 

[1]La GTA garantiza la seguridad y la eficiencia de los movimientos de las aeronaves durante todas las fases de operación (incluye los servicios de tránsito aéreo, la gestión del espacio aéreo y la gestión de afluencia del tránsito aéreo).
[2]Los SNA son todos los servicios prestados a la navegación aérea, incluidos los servicios del tránsito aéreo, los servicios de comunicación, navegación y vigilancia, los servicios meteorológicos y los servicios de información aeronáutica.
[3]Estos son los objetivos «oficiales» del SES, cuyo origen es incierto.
[4]De aeropuerto a aeropuerto, ya que los aeropuertos sirven de puntos de entrada y de salida al espacio aéreo. Este enfoque se suele denominar «puerta a puerta».
[5]Mediante el Reglamento (CE) n. del Parlamento Europeo y del Consejo.
[6]Por ejemplo, la Directiva 2006/23/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de abril de 2006, relativa a la licencia comunitaria de controlador de tránsito aéreo.
[7]Según el Convenio de Chicago relativo a la Aviación Civil Internacional, el espacio aéreo se clasifica en «clases», las cuales se designan alfabéticamente de la «Clase A» a la «Clase G». Las normas de vuelo y los servicios prestados son diferentes en función de la clase.
[8]Establecido por el Reglamento (UE) n. de la Comisión.
[9]En 2015.
[10]El primer período de referencia del sistema de evaluación del rendimiento abarcaba los años civiles 2012 a 2014. A partir de 2015, cada período de referencia es de cinco años civiles.
[11]La Organización Europea para la Seguridad de la Navegación Aérea (Eurocontrol) es una organización intergubernamental civil-militar paneuropea creada en 1963 para mantener la seguridad en el ámbito de la gestión del espacio aéreo. Forman parte de Eurocontrol cuarenta y un Estados contratantes. Existe un acuerdo de cooperación entre Eurocontrol y la Unión Europea para la puesta en práctica del SES. En 2011, la Comisión designó a Eurocontrol primer «gestor de red» del SES hasta 2019 inclusive. Eurocontrol fue, asimismo, nombrada primer «organismo de evaluación del rendimiento» del SES para el período 2010-2016.
[12]Los servicios de tránsito aéreo son los diversos servicios de información de vuelo, de alerta, de asesoramiento de tránsito aéreo y de control del tránsito aéreo.
[13]Todos los Estados miembros, más Bosnia y Herzegovina, Noruega, Suiza y el Reino Unido. Sin embargo, estos FAB (que establecen de mutuo acuerdo los Estados con arreglo a un enfoque «ascendente») siguen estando definidos, en gran medida, por las fronteras nacionales y no reflejan necesariamente los flujos del tránsito.
[14]Esta es la diferencia entre la ruta que se ha recorrido (entre las zonas de despegue y aterrizaje, en un radio de 30 millas náuticas en torno a los aeropuertos) y la ruta directa, es decir, la distancia que se vuela «de más».
[15]Debe señalarse, no obstante, que en 2009 el coste de los servicios fue especialmente elevado (el coste unitario por unidad de servicio se emplea para determinar las cargas que han de pagar las compañías aéreas por los servicios de GTA).
[16]Por ejemplo, el actual objetivo de eficiencia en cuanto a los costes exigiría una reducción adicional del 15,5 % en el coste unitario por unidad de servicio entre 2015 y 2019.
[17]Véase la Posición en primera lectura del Parlamento Europeo de 12 de marzo de 2014 (DO C 378 de 9.11.2017, p. 546) y el informe de la Comisión de 16 de diciembre de 2015 [COM(2015)0663].
[18]DO C 96 E de 21.4.2004, p. 100.
[19]DO C 117 E de 6.5.2010, p. 234.
[20]DO C 68 E de 7.3.2014, p. 15.
[21]DO C 378 de 9.11.2017, p. 546.

Ariane Debyser