La política audiovisual y de los medios de comunicación
La política audiovisual de la Unión se rige por los artículos 167 y 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La pieza clave de la legislación en este ámbito es la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual, que fue revisada en 2018. El principal instrumento de la Unión para ayudar a este sector (en particular, el cinematográfico) es el capítulo MEDIA del programa Europa Creativa. La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea dispone que se han de respetar «la libertad de los medios de comunicación y su pluralismo».
Base jurídica
El Tratado de Roma no atribuía competencias directas en el ámbito de la política audiovisual y de los medios de comunicación, como tampoco lo hace el Tratado de la Unión Europea. Ahora bien, la competencia en materia de medios de comunicación se deduce de diversos artículos del TFUE que permiten elaborar políticas en los distintos sectores de los medios y tecnologías de comunicación. Ello es necesario habida cuenta de la compleja naturaleza de los bienes y servicios de los medios de comunicación, que se caracterizan por no ser únicamente bienes culturales ni simplemente bienes económicos. La base jurídica se halla en el TFUE, concretamente en los artículos 28, 30, 34 y 35 (libre circulación de mercancías), del 45 al 62 (libre circulación de personas, servicios y capitales), del 101 al 109 (política de competencia), 114 (armonización y aproximación tecnológicas), 165 (educación), 166 (formación profesional), 167 (cultura), 173 (industria) y 207 (política comercial común).
Objetivos
En virtud del artículo 167 del TFUE, la Unión favorece la cooperación entre los Estados miembros y, si es necesario, apoya y completa la acción de estos en el ámbito de la creación artística y literaria, incluido el sector audiovisual. El objetivo de la Unión en el ámbito audiovisual consiste en crear un mercado único de servicios audiovisuales en la Unión. La Unión también debe tener en cuenta los aspectos culturales en todas sus políticas. Las decisiones se adoptan con arreglo al procedimiento legislativo ordinario.
Resultados
A. Marco normativo
1. La Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual
En la década de los ochenta del siglo pasado, los avances en el ámbito de las tecnologías de radiodifusión generaron un aumento del número de canales comerciales de televisión en la Unión y permitieron que sus emisiones se pudieran recibir en varios países. Esta situación hizo necesarias unas normas mínimas comunes, que en un primer momento se establecieron en 1989 mediante la denominada Directiva «Televisión sin fronteras» (89/552/CEE). En su primera revisión, de 1997, se estableció el principio del «país de origen», que implica que las entidades de radiodifusión están sometidas a la soberanía del Estado miembro en el que tienen su sede. En la revisión de 2007 se añadieron disposiciones que contemplaban nuevos servicios, como el vídeo a la carta. La Directiva se codificó en 2010 y pasó a denominarse Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual.
El informe de la Comisión de 2012 sobre la aplicación de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual y su Libro Verde de 2013 titulado «Prepararse para la convergencia plena del mundo audiovisual: crecimiento, creación y valores» se centran en el aumento constante de la convergencia de dichos servicios y la forma en que se prestan y consumen.
A fin de responder a los cambios más recientes, la Comisión propuso en 2016 una nueva revisión de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual. Las negociaciones interinstitucionales tripartitas sobre el nuevo texto concluyeron a mediados de 2018. Entre los principales elementos del texto acordado cabe señalar: 1) la modificación del límite de las comunicaciones comerciales, que pasa de doce minutos por hora al 20 % por día entre las seis de la mañana y las seis de la tarde; 2) la protección de los menores frente a los contenidos que puedan perjudicarlos, aplicándose la misma regulación tanto a los servicios de radiodifusión tradicionales como a los servicios a la carta; 3) la extensión de las disposiciones aplicables a las obras europeas a los prestadores de servicios a la carta, que deben velar por que las obras europeas representen, como mínimo, el 30 % de sus catálogos; y 4) la inclusión de las plataformas de distribución de vídeos en el ámbito de la Directiva, con el fin de luchar contra la incitación al odio y proteger a los menores frente a los contenidos nocivos. La Directiva modificada (Directiva (UE) 2018/1808) fue adoptada por el Parlamento y el Consejo el 14 de noviembre de 2018.
Con el fin de ayudar a los Estados miembros a transponer la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual revisada al Derecho nacional, la Comisión adoptó en 2020 dos conjuntos de directrices: 1) las directrices sobre plataformas de intercambio de vídeos, y 2) las directrices sobre obras europeas. Se espera que ambas contribuyan a que la Directiva se aplique y se haga cumplir de modo armonizado. La fecha límite para la transposición de la Directiva al Derecho nacional, que la mayoría de los Estados miembros no cumplieron, era el 19 de septiembre de 2020. Irlanda, donde está establecido el mayor número de plataformas de intercambio de vídeos, fue el último país en notificar, en febrero de 2023, su legislación de transposición de la Directiva.
Por lo que se refiere a la protección de los menores, las normas de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual revisada fueron complementadas con las recomendaciones de 1998 y 2006 sobre la protección de los menores y de la dignidad humana. En 2022 se adoptó una nueva Estrategia europea para una Internet mejor para los niños (BIK+) tras la Estrategia europea en favor de una Internet más adecuada para los niños de 2012. Su objetivo es garantizar la protección, el respeto y el empoderamiento de los niños en línea. Recibe apoyo en el marco del Mecanismo «Conectar Europa» y a través de programas como Horizonte Europa. Entre las iniciativas en este ámbito se cuentan el programa «Una Internet mejor para los niños» y los Centros de Seguridad en Internet. También está disponible una versión adaptada a los niños de la estrategia BIK+.
2. Derechos de autor en el mercado único digital
El 17 de abril de 2019, el Parlamento y el Consejo adoptaron la Directiva sobre los derechos de autor y derechos afines en el mercado único digital (Directiva (UE) 2019/790). Este texto legislativo modificaba dos Directivas anteriores sobre cuestiones relacionadas con los derechos de autor (Directivas 96/9/CE y 2001/29/CE). El objetivo principal de la Directiva era modernizar las normas sobre derechos de autor en el mercado único digital con el fin de alcanzar varios objetivos fundamentales: 1) mayor acceso transfronterizo a los contenidos en línea; 2) más oportunidades de usar materiales protegidos por derechos de autor con fines relativos a la educación, la investigación y el patrimonio cultural; 3) mejor funcionamiento del mercado de derechos de autor; y 4) incorporación del Tratado de Marrakech al Derecho de la Unión. Esta nueva legislación afecta principalmente a plataformas en línea como YouTube, Facebook y Google News.
3. Portabilidad de los servicios de contenidos en línea en toda la Unión
El 14 de junio de 2017, el Parlamento y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2017/1128 con el objetivo de garantizar que los abonados a servicios de contenidos en línea en su propio país de la Unión, como los que ofrecen películas, acontecimientos deportivos, libros electrónicos, videojuegos y música, puedan acceder a ellos cuando se encuentren temporalmente en otros países de la Unión. Este Reglamento llegó tras la adopción ese mismo año de nuevas normas sobre itinerancia, que forman parte de la Estrategia para el Mercado Único Digital de la Unión.
B. Programas de financiación e iniciativas de apoyo
El capítulo MEDIA del programa Europa Creativa está diseñado para reforzar la competitividad del sector audiovisual. El 14 de diciembre de 2020, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo por el que se garantizaban 2 440 millones EUR de financiación para el programa Europa Creativa (2021-2027), de los cuales al menos el 58 % debían asignarse al capítulo MEDIA y hasta el 9 % al capítulo Cross-Sectoral, que también se refiere, en parte, al sector audiovisual. El Consejo adoptó su posición en primera lectura el 13 de abril de 2021, mientras que el Pleno aprobó la posición en segunda lectura del Parlamento el 19 de mayo de 2021.
El capítulo MEDIA tiene por objeto ayudar a los profesionales del sector audiovisual a desarrollar nuevas capacidades profesionales, así como estimular la cooperación y la movilidad transfronterizas e impulsar la innovación en la creación y producción de obras audiovisuales europeas, como películas y programas de televisión (ficción, películas infantiles y de animación, documentales y cortometrajes), obras interactivas (videojuegos) y coproducciones europeas e internacionales. También apoya la circulación, la promoción y la distribución en línea y en cines en todo el mundo (a través de plataformas de distribución y el subtitulado, el doblaje y la audiodescripción) de obras europeas en el nuevo entorno digital. Basándose en el éxito de sus predecesores —los programas MEDIA y MEDIA Mundus— el programa MEDIA celebró en 2021 treinta años de apoyo a las películas europeas.
El capítulo Cross-Sectoral promueve actividades para ayudar a los medios de comunicación a adaptarse a los retos estructurales y tecnológicos, incluido el fortalecimiento de un entorno mediático libre, diverso y plural, el periodismo de calidad y la alfabetización mediática.
2. Plan de acción para los sectores audiovisual y de los medios de comunicación
En diciembre de 2020, la Comisión puso en marcha un plan de acción titulado «Los medios de comunicación de Europa en la década digital: un plan de acción para apoyar la recuperación y la transformación». Estos sectores, que se vieron especialmente afectados por la crisis de la pandemia, siguen siendo esenciales para «la democracia, la diversidad cultural de Europa y la autonomía digital». El plan de acción se centra en tres ámbitos de actividad y diez acciones concretas para ayudar al sector: 1) a recuperarse de la crisis (a saber, facilitando el acceso a la ayuda de la Unión, impulsando la inversión y poniendo en marcha una iniciativa «NEWS» para agrupar acciones y apoyo); 2) a transformarse a sí mismo estimulando la inversión para que pueda adoptar las transiciones digital y ecológica (a saber, fomentando el desarrollo de espacios europeos de datos de los medios de comunicación, fomentando una coalición industrial europea virtual y aumentada y facilitando debates y acciones que permitan a la industria llegar a ser climáticamente neutra de aquí a 2050); y, por último, 3) a capacitar a particulares y empresas en Europa para entablar un diálogo con la industria audiovisual, fomentar el talento de los medios de comunicación europeos, empoderar a las personas en Europa y reforzar la cooperación entre los reguladores.
3. Alfabetización mediática, pluralismo y libertad
La alfabetización mediática designa la capacidad de acceder a los medios de comunicación, de comprender y evaluar con criterio diferentes aspectos de los mismos y de sus contenidos, así como de comunicar en diversos contextos. Es una capacidad fundamental para las generaciones más jóvenes y para los adultos. La Unión considera que la alfabetización mediática es un factor importante para la participación activa en la actual sociedad de la información. Las Conclusiones del Consejo, de 30 de mayo de 2016, sobre el desarrollo de la alfabetización mediática y el pensamiento crítico a través de la educación y la formación hacen hincapié en que la alfabetización mediática reviste más importancia que nunca en la era de internet y de los medios de comunicación social y que debe ser parte integrante de la educación y la formación a todos los niveles. Además, la Comisión organizó en 2019 su primera Semana de la Alfabetización Mediática a escala de la Unión y convocó una reunión del Grupo de Expertos sobre Alfabetización Mediática, en el que están representadas las diferentes partes interesadas y que se reúne una vez al año. La revisión de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual de 2018 también reforzó la importancia de la alfabetización mediática (artículo 33, letra a), y artículo 28, letra b)). Además, se ha puesto en marcha un nuevo programa de alfabetización mediática en el marco del capítulo MEDIA de Europa Creativa (2021-2027).
El pluralismo de los medios de comunicación es la necesidad de transparencia, libertad y diversidad en el panorama mediático. En 2011, el Instituto Universitario Europeo creó el Centro para el Pluralismo y la Libertad de los Medios de Comunicación, cofinanciado por la Unión. Además, en 2016 la Unión puso en marcha el Instrumento de seguimiento del pluralismo en los medios de comunicación (Media Pluralism Monitor) en todos los Estados miembros y determinados países candidatos. Se trata de una herramienta científica diseñada para detectar, en función de una serie de indicadores, posibles riesgos para el pluralismo de los medios de comunicación.
Con el fin de adoptar nuevas medidas para salvaguardar la libertad y el pluralismo de los medios de comunicación, la Comisión presentó, el 16 de septiembre de 2022, un nuevo acto legislativo denominado Ley Europea de Libertad de los Medios de Comunicación. La propuesta tiene como objetivo establecer mecanismos para incrementar la transparencia, la independencia y la rendición de cuentas de las acciones que afecten al mercado de los medios de comunicación y a su libertad y pluralismo dentro de la Unión. Actualmente, está sujeta al procedimiento legislativo ordinario. Con arreglo a este procedimiento, el Parlamento aprobó su mandato de negociación el 3 de octubre de 2023 y el Consejo el 21 de junio de 2023. Las negociaciones tripartitas se están celebrando actualmente con el objetivo de concluir antes de las próximas elecciones europeas de junio de 2024.
4. Otras iniciativas
El patrimonio cinematográfico europeo
El 16 de noviembre de 2005, el Parlamento y el Consejo publicaron su Recomendación relativa al patrimonio cinematográfico y la competitividad de las actividades industriales relacionadas, en la que se insta a los Estados miembros a recopilar, catalogar, conservar y restaurar metódicamente el patrimonio cinematográfico europeo para que pueda transmitirse a las generaciones futuras. Asimismo, se solicita a los Estados miembros que informen cada dos años sobre las medidas que hayan tomado en este ámbito para que la Comisión pueda elaborar un informe de aplicación basado en esa información. La promoción del patrimonio audiovisual europeo también se menciona explícitamente como una de las prioridades del capítulo MEDIA del programa Europa Creativa.
Por otra parte, durante el Festival de Cine de Cannes, la Unión organiza debates y mesas redondas sobre diversos temas, como la financiación y distribución de películas, el aumento de público y la innovación. En 2005 se creó el Foro del Cine Europeo, plataforma para un diálogo estructurado entre responsables políticos y el sector audiovisual. En 2004 se creó el premio «Nuevo talento de la Unión Europea» para promover el trabajo de jóvenes cineastas europeos que hayan recibido una formación patrocinada por el programa MEDIA. El premio europeo «Border Breakers», creado en 2004 y cofinanciado por el programa Europa Creativa, galardona a los artistas emergentes. En 2019, el premio pasó a llamarse Music Moves Europe.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha insistido en que la Unión debe estimular el crecimiento y la competitividad del sector audiovisual reconociendo, al mismo tiempo, su trascendencia más general para salvaguardar la diversidad cultural.
1. La Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual
Las resoluciones del Parlamento de la década de los ochenta y principios de la década de los noventa del siglo pasado sobre la televisión abogaban reiteradamente por la introducción de normas técnicas comunes para la difusión directa por satélite y para la televisión de alta definición. La adopción de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual en 2010 fue el resultado de las negociaciones entre el Parlamento y el Consejo, que atendió la mayoría de las cuestiones planteadas por el Parlamento en la primera lectura.
El Parlamento ha seguido de cerca la aplicación de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual. En su Resolución, de mayo de 2013, sobre la aplicación de la Directiva de servicios de comunicación audiovisual, el Parlamento formuló distintas observaciones y recomendaciones, en particular en lo relativo a la accesibilidad, la promoción de las obras audiovisuales europeas, la protección de los menores, la publicidad, los desafíos futuros y la competencia internacional.
En su Resolución, de julio de 2013, sobre la televisión conectada a internet, el Parlamento pidió a la Comisión que evaluase la necesidad de revisar la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual y otros requisitos actuales establecidos en reglamentaciones sobre redes y medios. La necesidad de llevar a cabo una revisión afectaría, en particular, a las normas de localización y acceso no discriminatorio a las plataformas, a la ampliación del concepto de plataforma y a la adaptación de los instrumentos actuales a las nuevas circunstancias.
En una Resolución, de marzo de 2014, sobre la preparación para la plena convergencia del mundo audiovisual (en respuesta al Libro Verde de la Comisión sobre la misma cuestión), el Parlamento toma nota de la convergencia de los mercados y subraya la necesidad de preservar el acceso y la facilidad de búsqueda, así como de salvaguardar la pluralidad y los modelos de financiación.
Tras la conclusión de las negociaciones sobre la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual revisada, el acto modificado ahora no solo se aplica a los organismos de radiodifusión, sino también a las plataformas de vídeo a la carta y de distribución de vídeos, como Netflix, YouTube o Facebook, así como a las transmisiones en directo en plataformas de distribución de vídeos. Los negociadores del Parlamento también consiguieron garantizar una mayor protección para los menores, normas más estrictas en materia de publicidad y la obligación de que al menos un 30 % de los contenidos distribuidos a través de las cadenas de televisión y de las plataformas de vídeo a la carta sean producciones de la Unión. En marzo de 2023, la Comisión de Cultura y Educación aprobó un proyecto de informe sobre la aplicación de la Directiva de Servicios de Comunicación Audiovisual revisada de 2018, en el que los diputados piden que se acelere la armonización del mercado de los medios audiovisuales de la Unión. También se encargó un estudio sobre este tema.
2. Europa Creativa
Siguiendo la estela de su Resolución, de noviembre de 2011, sobre el cine europeo en la era digital, el Parlamento manifestó en su Resolución, de abril de 2015, sobre el cine europeo en la era digital su firme apoyo a los cineastas europeos, poniendo de relieve la contribución del apoyo financiero prestado por el subprograma MEDIA del programa Europa Creativa 2014-2020. Además, subrayó la importancia de la alfabetización cinematográfica y del desarrollo de la audiencia.
En su Resolución, de septiembre de 2012, sobre la distribución en línea de obras audiovisuales en la UE se exploraban distintos aspectos relacionados con los derechos de autor y las dificultades que se derivan de la disponibilidad en formato digital de obras audiovisuales. En una Resolución, de marzo de 2017, sobre la aplicación del programa Europa Creativa 2014-2020, los diputados destacaban la importancia de contar con un presupuesto adecuado, con procedimientos administrativos simplificados y con apoyo para que las organizaciones o proyectos de pequeña escala puedan acceder a la financiación.
3. Plan de acción para los sectores audiovisual y de los medios de comunicación
En una Resolución, de octubre de 2021, sobre el plan de acción de la Comisión de 2020 para los medios de comunicación, los diputados al Parlamento Europeo pidieron un fondo de la Unión permanente para los medios informativos para salvaguardar la independencia del periodismo europeo, advirtieron de que la pluralidad de los medios de comunicación está en peligro debido a la concentración de la propiedad y la captura del Estado, y destacaron la urgente necesidad de abordar el «efecto perturbador considerable» de las plataformas en línea mundiales.
4. Alfabetización mediática
En una Resolución, de diciembre de 2008, sobre la alfabetización de los medios de comunicación en un mundo digital, los diputados destacaban el papel central de la alfabetización mediática en la «formación política y la participación activa de los ciudadanos de la Unión». Esta Resolución supuso un paso importante hacia una mayor actuación de la Unión en este ámbito.
La Resolución del Parlamento, de octubre de 2019, sobre la injerencia electoral extranjera y la desinformación en los procesos democráticos nacionales y europeos instaba a los Estados miembros a incluir cursos específicos sobre alfabetización mediática en sus programas escolares para mejorar la alfabetización mediática desde una edad temprana. El Parlamento volvió a prestar gran atención a este tema en su Resolución, de noviembre de 2020, sobre el refuerzo de la libertad de los medios de comunicación.
5. LUX — Premio del Público al Cine Europeo
«LUX — Premio del Público al Cine Europeo» es un galardón organizado por el Parlamento y la Academia de Cine Europeo. Su objetivo es promover la distribución y la visibilidad de las películas europeas en toda la Unión invitando al público europeo a votar por sus películas favoritas, y convertirse así en protagonista activo, y subtitulando las tres películas nominadas al premio en las veinticuatro lenguas oficiales de la Unión y para las personas sordas y con dificultades auditivas.
Katarzyna Anna Iskra