Los Balcanes Occidentales
La Unión Europea ha desarrollado una política de apoyo a la integración progresiva de los países de los Balcanes Occidentales en la UE. El 1 de julio de 2013, Croacia se convirtió en el primero de los siete países de la región en ingresar en la Unión; Albania, Bosnia y Herzegovina, Montenegro, Macedonia del Norte y Serbia son países candidatos. Se han abierto negociaciones y capítulos de adhesión con Albania, Montenegro y Serbia. Las negociaciones con Macedonia del Norte se iniciaron en julio de 2022, y con Bosnia y Herzegovina, en marzo de 2024. Kosovo presentó su solicitud de adhesión a la Unión en diciembre de 2022.
Base jurídica
- Título V del Tratado de la Unión Europea (TUE): acción exterior de la Unión.
- Artículo 207 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE): acuerdos comerciales internacionales.
- Artículo 49 del TUE: criterios para solicitar el ingreso en la Unión y criterios de adhesión.
Objetivos
La Unión persigue promover la paz, la estabilidad y el desarrollo económico en los Balcanes Occidentales, así como abrir una vía para su posible integración en la Unión.
Antecedentes
En 1999, la Unión lanzó el Proceso de Estabilización y Asociación (PEA), un marco para las relaciones entre la Unión y los países de la región, así como el Pacto de Estabilidad, una iniciativa más amplia que engloba a todos los agentes internacionales clave. En 2008, el Pacto de Estabilidad fue sustituido por el Consejo de Cooperación Regional. El Consejo Europeo de Salónica de 2003 confirmó que todos los países participantes en el Proceso de Estabilización y Asociación eran candidatos potenciales para la adhesión a la Unión. Esta «perspectiva europea» se reafirmó en la estrategia de la Comisión para los Balcanes Occidentales de febrero de 2018 y en las declaraciones posteriores a las sucesivas cumbres entre la Unión y los Balcanes Occidentales.
Instrumentos
A. El Proceso de Estabilización y Asociación (PEA)
El Proceso de Estabilización y Asociación, iniciado en 1999, conforma el marco estratégico de apoyo a la progresiva aproximación de los países de los Balcanes Occidentales a la Unión. Se basa en las relaciones contractuales bilaterales, la asistencia financiera, el diálogo político, las relaciones comerciales y la cooperación regional.
Las relaciones contractuales adoptan la forma de acuerdos de estabilización y asociación (AEA). Estos acuerdos prevén el establecimiento de una cooperación política y económica, así como de zonas de libre comercio con los diferentes países. Sobre la base de principios democráticos comunes, los derechos humanos y el Estado de Derecho, cada AEA establece estructuras de cooperación permanentes. El Consejo de Estabilización y Asociación, que se reúne una vez al año a nivel ministerial, supervisa la aplicación y la ejecución de cada acuerdo. Cuenta con la asistencia del Comité de Estabilización y Asociación. Por último, una Comisión Parlamentaria de Estabilización y Asociación —una Comisión Parlamentaria Mixta en el caso de Macedonia del Norte— garantiza la cooperación entre los Parlamentos de los países de los Balcanes Occidentales y el Parlamento Europeo.
Desde la entrada en vigor del AEA con Kosovo en abril de 2016, la Unión tiene AEA en vigor con todos los países candidatos de los Balcanes occidentales y con otros candidatos potenciales. En el caso de Kosovo, se trata de un acuerdo exclusivamente de la Unión, que los Estados miembros no tienen que ratificar (cinco Estados miembros no reconocen a Kosovo como Estado independiente). El comercio y las cuestiones relacionadas con este en el marco de un AEA se regulan mediante acuerdos provisionales, que por lo general entran en vigor rápidamente después de su firma, puesto que el comercio es competencia exclusiva de la Unión.
B. El proceso de adhesión
Los países que soliciten ingresar en la Unión han de cumplir los criterios políticos de Copenhague (véase la ficha sobre la ampliación de la Unión 5.5.1). Una vez que un país es reconocido como candidato, avanza a través de las diferentes etapas del proceso a un ritmo que depende en gran parte de sus méritos y progresos.
Los países candidatos deben adoptar y aplicar toda la legislación de la Unión (el acervo comunitario). La Comisión informa sobre sus avances en los informes anuales por países. Todas las decisiones importantes son adoptadas por el Consejo por unanimidad, desde la apertura de las negociaciones hasta su cierre. El tratado de adhesión ha de ser aprobado por el Parlamento y el Consejo antes de ser ratificado por todos los Estados contratantes, incluido el país adherente, mediante el proceso parlamentario pertinente o mediante referéndum.
Los países candidatos y candidatos potenciales reciben ayuda financiera para llevar a cabo las reformas necesarias. Desde 2007, la financiación de la preadhesión de la Unión se canaliza través de un instrumento único y unificado: el Instrumento de Ayuda Preadhesión (IAP). En noviembre de 2023, la Comisión aprobó un nuevo Plan de Crecimiento para los Balcanes Occidentales por valor de 6 000 millones EUR para el período 2024-2027. El objetivo es que la región reciba algunos de los beneficios que comporta ser miembro de la Unión antes de la adhesión. La financiación del Plan de Crecimiento se asigna en función del programa de reformas de cada país, con estrictas condiciones ex ante para los pagos.
La mayor parte de los países candidatos y candidatos potenciales también pueden participar en los programas de la Unión.
C. La cooperación regional
La integración europea y la cooperación regional están estrechamente relacionadas. Uno de los principales objetivos del Proceso de Estabilización y Asociación consiste en fomentar la cooperación entre los propios países de la región en un amplio abanico de ámbitos, como el enjuiciamiento de los crímenes de guerra, las cuestiones fronterizas, los refugiados y la lucha contra la delincuencia organizada. Un componente específico del IAP se centra en la cooperación regional y los programas transfronterizos.
El Consejo de Cooperación Regional (CCR), con sede en Sarajevo, opera guiado por el Proceso de Cooperación de Europa Sudoriental. El CCR tiene como objetivo apoyar las aspiraciones europeas y euroatlánticas de aquellos de sus miembros que no pertenecen a la Unión, así como fomentar la cooperación en ámbitos como el desarrollo social y económico, la energía y las infraestructuras, la justicia y los asuntos de interior, la seguridad, el desarrollo de capital humano y las relaciones parlamentarias. El CCR cuenta con la participación y el apoyo de la Unión y de muchos de sus Estados miembros.
Otra importante iniciativa regional es el Acuerdo Centroeuropeo de Libre Comercio. Además, los países de los Balcanes Occidentales participan en una serie de marcos regionales.
D. El régimen de exención de visado
Los ciudadanos de la Antigua República Yugoslava de Macedonia (actual República de Macedonia del Norte), Montenegro y Serbia pueden viajar sin visado a los países del espacio Schengen desde diciembre de 2009, y los ciudadanos de Albania y Bosnia y Herzegovina, desde noviembre de 2010. En enero de 2012 se inició un diálogo con Kosovo para la liberalización del régimen de visados. En julio de 2018, la Comisión confirmó que Kosovo había cumplido todos los criterios. Tras prolongadas negociaciones interinstitucionales y una votación final en el Parlamento Europeo en abril de 2023, Kosovo disfruta de la exención de visado para viajar al espacio Schengen desde enero de 2024.
La situación actual
A. Albania
Albania solicitó la adhesión a la Unión el 28 de abril de 2009 y obtuvo el estatuto de país candidato a la adhesión a la Unión en junio de 2014. Ante los avances de Albania, la Comisión recomendó en repetidas ocasiones que se abrieran las negociaciones de adhesión. En junio de 2018, el Consejo aceptó la posibilidad de abrir las negociaciones de adhesión con Albania en junio del año siguiente, siempre que se hubieran cumplido las condiciones necesarias. En marzo de 2020, el Consejo decidió finalmente dar su aprobación a la apertura de dichas negociaciones una vez que se cumplieran algunas condiciones pendientes. En julio de 2020, la Comisión presentó a los Estados miembros el proyecto de marco de negociación. Las negociaciones de adhesión con Albania y Macedonia del Norte, tratadas conjuntamente por compartir la misma recomendación favorable de la Comisión, se abrieron oficialmente en julio de 2022 tras largos retrasos provocados, principalmente, por los problemas de identidad, lengua e historia existentes entre Macedonia del Norte y Bulgaria. El 15 de octubre de 2024, Albania inició las negociaciones sobre el grupo temático 1 (fundamentos básicos, que consta de cinco capítulos). En octubre de 2025, se habían abierto un total de veintiocho capítulos.
B. Bosnia y Herzegovina
En junio de 2008 se había negociado y firmado un AEA con Bosnia y Herzegovina, aunque no entró en vigor, principalmente debido a que el país no había ejecutado una sentencia clave del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. La «estrategia revisada» para este país, que ponía un mayor énfasis en la gobernanza económica, permitió que el AEA entrase finalmente en vigor el 1 de junio de 2015. La solicitud de adhesión de Bosnia y Herzegovina fue presentada el 15 de febrero de 2016. En mayo de 2019, la Comisión publicó su dictamen, que incluía una lista de catorce prioridades esenciales que Bosnia y Herzegovina debía cumplir para iniciar las negociaciones de adhesión. Una de ellas consistía en garantizar el funcionamiento correcto de la Comisión Parlamentaria de Estabilización y Asociación (tercera prioridad esencial). En octubre de 2023, casi ocho años después de la primera reunión fallida de la Comisión Parlamentaria de Estabilización y Asociación en noviembre de 2015, se celebró con éxito la primera reunión de pleno derecho UE-Bosnia y Herzegovina en Sarajevo. Esto llevó a la Comisión a concluir en su informe por país de 2023 que la tercera prioridad esencial se había completado. Desde entonces se han celebrado otras cuatro reuniones de la Comisión Parlamentaria de Estabilización y Asociación. Tras la guerra de agresión rusa a Ucrania y la decisión de la Unión de junio de 2022 de conceder a Moldavia y Ucrania el estatuto de país candidato, el Consejo Europeo decidió en diciembre de 2022 concedérselo también a Bosnia y Herzegovina. Las negociaciones de adhesión con Bosnia y Herzegovina se iniciaron formalmente en marzo de 2024, pero los avances han sido escasos, lentos y se han visto agravados por una profunda crisis política interna. El 30 de septiembre de 2025, Bosnia y Herzegovina presentó ante la Comisión su programa de reformas para el Plan de Crecimiento, más de un año después del plazo y tras un recorte irreversible del 10 % de la dotación financiera en julio de 2025.
C. República de Macedonia del Norte
La Antigua República Yugoslava de Macedonia (actual República de Macedonia del Norte) solicitó su ingreso en la Unión en marzo de 2004, y en diciembre de 2005 se le concedió el estatuto de país candidato. Sin embargo, durante muchos años el país no pudo iniciar las negociaciones de adhesión, principalmente por el litigio con Grecia sobre su utilización del nombre «Macedonia». Esta disputa se resolvió satisfactoriamente mediante el Acuerdo de Prespa sobre el nuevo nombre del país, República de Macedonia del Norte (o simplemente Macedonia del Norte), que entró en vigor en febrero de 2019. Desde 2009, la Comisión, con el apoyo inquebrantable del Parlamento Europeo, había recomendado en todo momento la apertura de las negociaciones de adhesión. En junio de 2018, el Consejo aceptó la posibilidad de abrir las negociaciones de adhesión con Macedonia del Norte en junio de 2019, siempre que se cumplieran las condiciones necesarias. En marzo de 2020, el Consejo decidió finalmente dar su aprobación a la apertura de dichas negociaciones sin establecer condiciones adicionales. En julio de 2020, la Comisión presentó a los Estados miembros el proyecto de marco de negociación. Las negociaciones de adhesión con Albania y Macedonia del Norte, tratadas conjuntamente por compartir la misma recomendación favorable de la Comisión, se abrieron oficialmente en julio de 2022 tras largos retrasos provocados, principalmente, por los problemas de identidad, lengua e historia existentes entre Macedonia del Norte y Bulgaria. Macedonia del Norte completó las sesiones de examen analítico de los seis grupos de negociación en diciembre de 2023, pero todavía no se han abierto capítulos ni grupos temáticos.
D. Kosovo
Kosovo es un candidato potencial para la adhesión a la Unión. Declaró su independencia de forma unilateral en febrero de 2008. Cinco Estados miembros de la Unión (Chipre, Grecia, Rumanía, Eslovaquia y España), dos países de la región (Serbia y Bosnia y Herzegovina), los tres «nuevos solicitantes» (Georgia, Moldavia y Ucrania) y dos miembros permanentes del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (China y la Federación de Rusia) no han reconocido la independencia de Kosovo. En julio de 2018, seis años después de la publicación de una hoja de ruta para la liberalización del régimen de visados, la Comisión confirmó que Kosovo había cumplido todos los criterios. Tras prolongadas negociaciones interinstitucionales y una votación final en el Parlamento Europeo en abril de 2023, Kosovo disfruta de la exención de visado para viajar al espacio Schengen desde enero de 2024. Tras la conclusión, en abril de 2013, de un acuerdo histórico entre Belgrado y Pristina (Acuerdo de Bruselas) para normalizar sus relaciones, el Consejo Europeo decidió, en junio de 2013, abrir las negociaciones para la celebración de un AEA con Kosovo, que entró en vigor el 1 de abril de 2016. El futuro ingreso de Kosovo en la Unión —al igual que el de Serbia— sigue estando íntimamente ligado al diálogo entre estos dos países, celebrado bajo los auspicios de la Unión, que debería desembocar en un acuerdo exhaustivo jurídicamente vinculante sobre la normalización de sus relaciones. Tanto Kosovo como Serbia necesitan cumplir sus obligaciones, derivadas de un acuerdo renovado de principios de 2023 cuyo objetivo es reavivar el diálogo estancado.
E. Montenegro
Montenegro, que obtuvo su independencia en 2006, solicitó su ingreso en la Unión en diciembre de 2008. Se le concedió el estatuto de país candidato en diciembre de 2010 y las negociaciones de adhesión dieron comienzo en junio de 2012. De conformidad con el nuevo enfoque adoptado por la Unión en relación con el proceso de adhesión, los capítulos fundamentales relacionados con el Estado de Derecho —el capítulo 23, sobre la reforma judicial y los derechos fundamentales, y el capítulo 24, sobre justicia, libertad y seguridad— se abrieron en una fase temprana de las negociaciones, en diciembre de 2013. Hasta la fecha, se han abierto los treinta y tres capítulos de negociación, y siete de ellos se han cerrado provisionalmente. Las turbulencias políticas y la inestabilidad en Montenegro han provocado el estancamiento de su proceso de integración en la Unión en los últimos años, pero desde 2024 se han realizado avances significativos, incluido el cierre provisional de varios capítulos de negociación.
F. Serbia
Serbia presentó su solicitud de ingreso en la Unión en diciembre de 2009 y se le concedió el estatuto de país candidato en marzo de 2012, después de que Belgrado y Pristina llegaran a un acuerdo sobre la representación regional de Kosovo. La apertura oficial de las negociaciones de adhesión tuvo lugar el 21 de enero de 2014. En diciembre de 2015 se abrieron los dos primeros capítulos, entre ellos, el relativo a la normalización de las relaciones con Kosovo. Los capítulos fundamentales 23 y 24, relativos al Estado de Derecho, se abrieron el 18 de julio de 2016. Hasta la fecha se han abierto veintidós de los treinta y cinco capítulos de negociación y dos de ellos se han cerrado de forma provisional. Los cuatro capítulos que constituyen el grupo temático 4 —sobre la agenda ecológica y la conectividad sostenible— se abrieron en diciembre de 2021, después de dos años sin que se abriera ningún nuevo capítulo. Desde entonces no se han abierto nuevos capítulos ni grupos temáticos. El futuro ingreso de Serbia en la Unión —al igual que el de Kosovo— sigue estando íntimamente ligado al diálogo entre estos dos países, celebrado bajo los auspicios de la Unión, que debería desembocar en un acuerdo exhaustivo jurídicamente vinculante sobre la normalización de sus relaciones. Serbia, al igual que Kosovo, necesita cumplir sus obligaciones, derivadas de un acuerdo renovado de principios de 2023 cuyo objetivo es reavivar el diálogo estancado.
El papel del Parlamento Europeo
El Parlamento se ha implicado plenamente en el Proceso de Estabilización y Asociación, y su aprobación es necesaria para la celebración de todos los AEA (artículo 218, apartado 6, del TFUE). El Parlamento debe, asimismo, aprobar el ingreso de cualquier nuevo país en la Unión (artículo 49 del TUE). Además, gracias a sus competencias presupuestarias, influye directamente en las sumas asignadas al Instrumento de Ayuda Preadhesión. Su Comisión de Asuntos Exteriores nombra a ponentes permanentes para todos los países candidatos y candidatos potenciales. El Parlamento expresa sus posiciones sobre la ampliación en forma de resoluciones anuales que responden a los informes anuales por países más recientes que publica la Comisión.
En junio de 2020, tras la cumbre de Zagreb entre la Unión y los Balcanes Occidentales (celebrada en línea), el Parlamento también formuló una serie de recomendaciones sobre los Balcanes Occidentales. El 23 de noviembre de 2022, aprobó recomendaciones adicionales sobre una nueva estrategia de la Unión para la ampliación, incluida la de concluir las negociaciones con los países candidatos a la adhesión a más tardar a finales de la década actual. El 29 de febrero de 2024, aprobó una Resolución sobre la profundización de la integración de la Unión con vistas a la futura ampliación.
También mantiene relaciones bilaterales con los Parlamentos de los países de los Balcanes Occidentales a través de sus delegaciones, que se reúnen periódicamente —dos veces al año en principio— con los órganos correspondientes de esos países para tratar cuestiones relacionadas con los Procesos de Estabilización y Asociación y con el proceso de adhesión a la Unión. Cuando se le invita a ello, el Parlamento actúa como observador en la mayoría de las elecciones de los seis países de los Balcanes Occidentales, cosa que ya ha hecho en todos ellos. También ha elaborado una serie de actividades y programas sobre democracia parlamentaria y desarrollo de capacidades adaptados a las necesidades de los Parlamentos socios de los Balcanes Occidentales. En los últimos años, el Parlamento ha facilitado también el acercamiento entre los partidos políticos de Macedonia del Norte y Serbia.
André De Munter