El Espacio Económico Europeo, Suiza y el Norte

El Espacio Económico Europeo (EEE) fue creado en 1994 para ampliar las disposiciones de la Unión sobre el mercado interior a los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Noruega, Islandia y Liechtenstein son partes en el EEE, mientras que Suiza es miembro de la AELC, pero no forma parte del EEE. La Unión y sus socios de la AELC que forman parte del EEE (Noruega e Islandia) también están vinculados por diversas «políticas septentrionales» y foros centrados en el dinámico extremo septentrional de Europa y en la región ártica en general.

Base jurídica

EEE: artículo 217 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (acuerdos de asociación).

Suiza: Acuerdo del seguro de 1989, Acuerdos bilaterales I de 1999 y Acuerdos bilaterales II de 2004.

EEE

A. Objetivos

El objetivo del Espacio Económico Europeo (EEE) es ampliar el mercado interior de la Unión para abarcar los países de la Asociación Europea de Libre Comercio (AELC). Los actuales países de la AELC no desean adherirse a la Unión. La legislación de la Unión relativa al mercado interior pasa a formar parte del ordenamiento jurídico de los países del EEE socios de la AELC cuando estos aceptan su incorporación. La administración y gestión del EEE es conjunta entre los países del EEE socios de la AELC y la Unión siguiendo una estructura de dos pilares. Las decisiones se adoptan en los organismos conjuntos del EEE (el Consejo del EEE, el Comité Mixto del EEE, el Comité Parlamentario Mixto del EEE y el Comité Consultivo del EEE).

B. Antecedentes

En 1992, los siete países que entonces conformaban la AELC negociaron un acuerdo que les permitiría participar en el ambicioso proyecto del mercado interior de la Comunidad Europea, iniciado en 1985 y completado a finales de 1992. El Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo (EEE) se firmó el 2 de mayo de 1992 y entró en vigor el 1 de enero de 1994.

No obstante, el número de Estados del EEE socios de la AELC se redujo con rapidez: Suiza decidió no ratificar el acuerdo a raíz del resultado negativo de un referéndum, y Austria, Finlandia y Suecia entraron en la Unión en 1995. Por lo tanto, Islandia, Noruega y Liechtenstein son los únicos países de la AELC que forman parte del EEE. Los diez nuevos Estados miembros que se adhirieron a la Unión el 1 de mayo de 2004 han pasado automáticamente a formar parte del EEE, al igual que Bulgaria y Rumanía en 2007 y Croacia en 2013[1].

En junio de 2009, Islandia presentó su solicitud de adhesión a la Unión, en un intento por salir de la crisis financiera mundial de 2008. El Consejo aceptó la solicitud de Islandia el 17 de junio de 2010 y las negociaciones comenzaron en junio de 2011, pero, en marzo de 2015, el Gobierno islandés afirmó en una carta al Consejo de la Unión Europea que su país no debía ser considerado candidato a la adhesión a la Unión. Aunque el Gobierno no retiró oficialmente la solicitud de adhesión, en la actualidad la Unión no da a Islandia trato de país candidato.

C. Alcance del EEE

El EEE va más allá de un acuerdo de libre comercio convencional, al hacer extensivos a los países de la AELC que están en él (únicamente Suiza no lo está) todos los derechos y las obligaciones del mercado interior de la Unión. El EEE incorpora las cuatro libertades del mercado interior (libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales) y las políticas conexas (competencia, transportes, energía y cooperación económica y monetaria). Además, el Acuerdo incluye políticas horizontales estrictamente vinculadas a las cuatro libertades: las políticas sociales (como la salud y la seguridad en el trabajo, el Derecho del trabajo y la igualdad de trato entre hombres y mujeres); las políticas de protección de los consumidores, medio ambiente, estadística y Derecho de sociedades; y varias políticas de acompañamiento, como las relacionadas con la investigación y el desarrollo tecnológico, que no se basan en el acervo de la Unión ni en actos jurídicamente vinculantes, sino que se aplican mediante actividades de cooperación.

D. Límites del EEE

El Acuerdo sobre el EEE no establece disposiciones vinculantes en todos los sectores del mercado interior ni en otras políticas en virtud de los Tratados de la Unión. En particular, sus disposiciones vinculantes no se refieren a:

  • la política agrícola común ni la política pesquera común (si bien el Acuerdo contiene disposiciones sobre el comercio de productos agrícolas y pesqueros);
  • la unión aduanera;
  • la política comercial común;
  • la política exterior y de seguridad común;
  • el ámbito de la justicia y los asuntos de interior (aunque todos los países de la AELC forman parte del espacio Schengen); ni
  • la unión económica y monetaria (UEM).

E. Instituciones y mecanismos del EEE

1. Incorporación de la legislación de la Unión

Los nuevos textos relativos al mercado interior son examinados por el Comité Mixto del EEE, compuesto por representantes de la Unión y de los tres Estados AELC del EEE. En sus reuniones mensuales, este organismo se encarga de decidir qué actos legislativos y, más en general, qué actos de la Unión (acciones, programas, etc.) se deben incorporar al EEE. La incorporación se realiza oficialmente mediante la inclusión de los actos en cuestión en las listas de protocolos y anexos al Acuerdo sobre el EEE. De esta manera, varios miles de actos de la Unión se han incorporado al Acuerdo sobre el EEE. El Consejo del EEE, compuesto por representantes del Consejo de la Unión Europea y por los ministros de Asuntos Exteriores de los Estados AELC del EEE, se reúne al menos dos veces al año al objeto de elaborar orientaciones políticas para el Comité Mixto. El Acuerdo sobre el EEE incluye disposiciones tendentes a facilitar que haya aportaciones por parte de los países del EEE socios de la AELC en distintas fases del procedimiento legislativo de la Unión antes de que se adopte nueva legislación (preparación de decisiones).

2. Transposición

Tras la incorporación de un acto de la Unión al Acuerdo sobre el EEE, es necesario transponerlo a la legislación nacional de los Estados AELC del EEE (siempre que tal transposición resulte necesaria de conformidad con sus normas nacionales). Esta transposición puede adoptar la forma de una simple decisión gubernamental o requerir aprobación parlamentaria. La transposición es una operación formal, por lo que, en este punto, los actos solo pueden ser objeto de ajustes técnicos.

3. Supervisión

Una vez que la legislación del mercado interior se ha hecho extensiva a los países del EEE socios de la AELC, el Órgano de Vigilancia y el Tribunal de la AELC supervisan su correcta transposición y aplicación. El Órgano de Vigilancia de la AELC lleva un cuadro de indicadores del mercado interior con el que supervisa la aplicación de la legislación por parte de los países del EEE.

4. Papel de los Parlamentos

Tanto el Parlamento Europeo como los Parlamentos nacionales de los Estados AELC del EEE participan activamente en la supervisión del Acuerdo sobre el EEE. De conformidad con el artículo 95 del Acuerdo, se instituyó el Comité Parlamentario Mixto del EEE, que se reúne dos veces al año. El Parlamento Europeo y los Parlamentos de los Estados AELC del EEE se turnan para acoger dicho Comité, en cuya presidencia se alternan anualmente un diputado al Parlamento Europeo y otro del Parlamento de un país del EEE socio de la AELC. Cada delegación está compuesta por doce miembros. A las reuniones asisten parlamentarios de la Asamblea Federal de Suiza en calidad de observadores. Toda la legislación de la Unión de aplicación en el EEE se somete al control de su Comité Parlamentario Mixto, cuyos miembros tienen derecho a formular preguntas orales y escritas a los representantes del Consejo del EEE y el Comité Mixto del EEE y a expresar sus opiniones en informes o resoluciones. El mismo procedimiento se emplea para controlar la aplicación de la legislación. El Comité Parlamentario Mixto adopta todos los años una resolución sobre el informe anual del Comité Mixto relativo al funcionamiento del Acuerdo sobre el EEE en el que expresa su parecer en lo que respecta tanto a los avances logrados en la incorporación del Derecho de la Unión como al retraso acumulado, además de emitir recomendaciones para el correcto funcionamiento del mercado interior.

Suiza

Suiza, como miembro de la AELC, participó en las negociaciones del Acuerdo sobre el EEE y lo firmó el 2 de mayo de 1992. El Gobierno suizo presentó a continuación una solicitud de adhesión a la Unión el 22 de mayo de 1992. Sin embargo, tras un referéndum celebrado el 6 de diciembre de 1992 que arrojó un resultado contrario a la participación en el EEE, el Consejo Federal de Suiza detuvo la candidatura del país a la Unión y el EEE. Desde entonces, las relaciones de Suiza con la Unión han progresado mediante acuerdos bilaterales tendentes a salvaguardar la integración económica con la Unión. Las relaciones bilaterales se tensaron tras la iniciativa contra la inmigración de febrero de 2014, cuyo resultado puso en tela de juicio los principios de libre circulación y mercado único sobre los que se sustentan estas relaciones. El 16 de diciembre de 2016, el Parlamento suizo adoptó la ley de extranjería en aplicación del resultado del referéndum de 2014 en una manera que limitaba sus efectos y abría el camino para iniciar la normalización de las relaciones entre el país y la Unión.

La Unión y Suiza han firmado más de ciento veinte acuerdos bilaterales, incluidos un acuerdo de libre comercio en 1972 y dos grandes paquetes de acuerdos bilaterales sectoriales mediante los cuales una parte importante de la legislación suiza se adaptó a la de la Unión en el momento de la firma. El primer paquete de acuerdos sectoriales (a los que se conoce como «Acuerdos bilaterales I») fue suscrito en 1999 para su entrada en vigor en 2002. Estos siete acuerdos abarcan los aspectos relacionados con la libre circulación y la apertura recíproca de los mercados[2]. En 2004 se firmó otro paquete de acuerdos sectoriales («Acuerdos bilaterales II»), que entró en vigor gradualmente durante el periodo 2005-2009. Estos acuerdos tienen que ver fundamentalmente con el refuerzo de la cooperación económica y la ampliación de la cooperación a los ámbitos del asilo y la libre circulación dentro del espacio Schengen[3].

Si bien con estos acuerdos se han intensificado las relaciones económicas, también se ha creado una red compleja, y en ocasiones incoherente, de obligaciones. Los acuerdos bilaterales deben actualizarse periódicamente y ni tienen el carácter dinámico del Acuerdo sobre el EEE, ni tampoco disponen de sistemas de supervisión ni mecanismos eficaces de solución de litigios. A fin de solventar estos problemas, el 22 de mayo de 2014 Suiza y la Unión entablaron negociaciones para alcanzar un acuerdo marco institucional. El objetivo de las negociaciones era resolver varias cuestiones difíciles, desde las condiciones en Suiza para los proveedores de servicios de la Unión hasta el papel del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en la resolución de litigios. La conclusión a nivel político de las negociaciones en torno al acuerdo marco institucional tuvo lugar el 23 de noviembre de 2018, si bien el Consejo Federal no pudo dar su conformidad al texto final a causa de la preocupación de Suiza al considerar que no habían quedado reflejadas de manera satisfactoria ni las «medidas de acompañamiento[4]», ni la incorporación del acervo de la Unión en materia de libre circulación de personas. El Consejo Federal emprendió a continuación una amplia consulta interna con las correspondientes comisiones de la Asamblea Federal, los partidos, los cantones, los interlocutores sociales y la comunidad científica e investigadora en la que se fundamentará la decisión de someter o no el acuerdo a la Asamblea Federal de Suiza para su aprobación. Durante esta consulta, finalizada en abril de 2019, se plantearon una serie de cuestiones sobre las cuales el país necesitaba más aclaraciones. La Unión está dispuesta a seguir ofreciendo aclaraciones partiendo de la base de que no habrá una renegociación del texto, y ha pedido a Suiza que le facilite una lista con los aspectos concretos que haga falta dilucidar.

En la consulta se plantearon dudas en cuanto a la libre circulación de personas entre Suiza y la Unión. El 27 de septiembre de 2020, el país celebró un referéndum promovido por el Partido Popular Suizo (SVP, por sus siglas en alemán) en relación con la terminación del acuerdo con la Unión sobre la libre circulación de personas, iniciativa que fue rechazada por casi un 62 % de los votos. La Unión tiene la esperanza de que con este resultado quede expedito el camino a la firma y ratificación del acuerdo marco institucional.

Políticas septentrionales

La Unión participa activamente en varias políticas y foros dedicados a la rápida evolución del extremo septentrional de Europa y a la región ártica en general, especialmente mediante su aportación a las siguientes iniciativas:

  • La Dimensión Septentrional, que desde 2007 ha servido de política común para la Unión, Rusia, Noruega e Islandia. Esta política ha conducido a asociaciones sectoriales eficaces de cooperación en las regiones del mar Báltico y del mar de Barents. La Dimensión Septentrional cuenta con un órgano parlamentario (el Foro Parlamentario de la Dimensión Septentrional) del que es miembro fundador el Parlamento Europeo.
  • El Consejo de Estados del Mar Báltico (CEMB), formado en 1992 por la Unión y los Estados de la cuenca del Báltico tras la disolución de la URSS. Todos los Estados miembros del CEMB participan en la Conferencia Parlamentaria del Mar Báltico, de la que también forma parte el Parlamento Europeo.
  • La cooperación en la región del mar de Barents, que agrupa tanto las regiones septentrionales de Finlandia, Noruega y Suecia como las noroccidentales de Rusia. Esta cooperación tiene lugar a través del Consejo Regional de Barents, subestatal; el Consejo Euroártico de Barents, interestatal (del cual es miembro la Unión), y una conferencia parlamentaria (de la que forma parte el Parlamento Europeo).
  • Los asuntos relativos al Círculo Polar Ártico: la política ártica de la Unión se basa en Comunicaciones de la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (2008, 2012 y 2016), Conclusiones del Consejo (2009, 2014, 2016 y 2019) y Resoluciones del Parlamento Europeo (2011, 2014 y 2017). El Parlamento Europeo aprobó el 16 de marzo de 2017 su Resolución más reciente sobre una política integrada de la Unión para el Ártico. El 20 de julio de 2020, la Comisión Europea emprendió junto con el Servicio Europeo de Acción Exterior una consulta pública sobre el camino a seguir en cuanto a la política ártica de la Unión. Mediante esta consulta se aspira a recabar información en cuanto a los puntos fuertes y débiles de la política vigente con vistas a una eventual actualización del enfoque. La Unión lleva desde 2013 asistiendo a reuniones del Consejo Ártico sin que este haya no obstante hasta el momento tomado decisión alguna con respecto a su petición de 2008, en la que solicitó la categoría de observador oficial. El Parlamento Europeo es miembro de la Conferencia de Parlamentarios de la Región Ártica.
  • El Consejo Nórdico, que invita periódicamente a sus sesiones anuales al Parlamento Europeo; delegaciones de este y del Consejo Nórdico Occidental (integrado por parlamentarios de las Islas Feroe, Groenlandia e Islandia) se reúnen asimismo una vez al año.

 

[1]El acuerdo sobre la participación de Croacia en el EEE se aplica de manera provisional desde abril de 2014 y entrará en vigor formalmente una vez que todos los Estados miembros lo ratifiquen.
[2]En estos siete acuerdos se abordan la libre circulación de personas, el transporte aéreo, el transporte terrestre, el comercio de productos agrícolas, las barreras técnicas al comercio, la contratación pública y la cooperación en materia de investigación.
[3]Estos acuerdos están relacionados con la participación de Suiza en los Acuerdos de Schengen y Dublín, así como con los acuerdos en materia de fiscalidad de los rendimientos del ahorro, los productos agrícolas transformados, las estadísticas y la lucha contra el fraude, la participación en el programa MEDIA de la Unión y la Agencia Europea de Medio Ambiente, y la aportación económica de Suiza a la cohesión económica y social de los nuevos Estados miembros de la Unión.
[4]«Medidas de acompañamiento»: una serie de medidas introducidas de manera unilateral por Suiza en 2006 para la protección de su mercado de trabajo, como requisitos de notificación para los proveedores de servicios de la Unión, contribuciones de los operadores de la Unión a los gastos de las comisiones tripartitas suizas, la obligación por parte de las empresas de la Unión de ofrecer garantías de depósitos y determinadas sanciones. La Unión considera que estas medidas resultan incompatibles con la libre circulación de personas y constituyen un obstáculo al comercio y los servicios.

María Álvarez López / Ausra Rakstelyte