La política europea de vecindad
La política europea de vecindad (PEV) se aplica a Argelia, Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Egipto, Georgia, Israel, Jordania, Líbano, Libia, Marruecos, Moldavia, Siria, Palestina, Túnez y Ucrania. Su objetivo es reforzar la prosperidad, la estabilidad y la seguridad para todos. Se basa en la democracia, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos. Es una política bilateral entre la Unión y cada país socio, completada con iniciativas regionales de colaboración: la Asociación Oriental (AO) y la Unión por el Mediterráneo[1].
Base jurídica
- Artículo 8 del Tratado de la Unión Europea (TUE).
- Título V del TUE (acción exterior).
- Artículos 206 y 207 (comercio) y 216 a 219 (acuerdos internacionales) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Objetivos generales
Por medio de la PEV, la Unión ofrece a sus vecinos una relación privilegiada, basada en el compromiso mutuo con unos valores comunes (la democracia y los derechos humanos, el Estado de Derecho, la buena gobernanza, los principios de la economía de mercado y el desarrollo sostenible). La PEV abarca la coordinación política y una integración económica más profunda, mayor movilidad y contactos interpersonales. El nivel de ambición de las relaciones depende del grado de compromiso con dichos valores compartidos. La PEV es distinta del proceso de ampliación, sin por ello predeterminar la evolución futura de las relaciones entre países vecinos y la Unión. En 2011, la Unión revisó la PEV y, como respuesta a los acontecimientos sucedidos en algunos países árabes, pasó a prestar más atención al fomento de una democracia profunda y sostenible y de un desarrollo económico integrador. Una democracia profunda y sostenible significa, en especial, elecciones libres y justas, medidas de lucha contra la corrupción, independencia judicial, control democrático sobre las fuerzas armadas, y libertad de expresión, reunión y asociación. La Unión destacó, asimismo, el papel desempeñado por la sociedad civil en el proceso e introdujo el principio «más por más», según el cual la Unión establece asociaciones más fuertes con aquellos vecinos que consiguen hacer mayores progresos en pos de una reforma democrática. En marzo de 2015, la Comisión y el Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE) pusieron en marcha un proceso de consulta para volver a revisar la PEV. Uno de sus objetivos principales consistía en adaptar los instrumentos de la PEV para tener más en cuenta las aspiraciones concretas de los países socios. En este contexto, el Parlamento aprobó el 9 de julio de 2015 una Resolución en la que subrayaba la necesidad de una PEV más estratégica, específica, flexible y coherente. El 18 de noviembre de 2015 se publicó una Comunicación del SEAE y de la Comisión en este sentido, basada en los resultados de la consulta.
El 18 de mayo de 2017, el SEAE y la Comisión publicaron un informe sobre la aplicación de la revisión de la PEV. El informe destacaba la mayor flexibilidad y sensibilidad con la que está actuando la Unión en el marco de su cooperación con los socios de la PEV, así como el uso más eficiente de los recursos. El 27 de marzo de 2019, el Parlamento aprobó una Resolución titulada «Después de la Primavera Árabe: el camino a seguir en la región MENA», en la que, si bien reconocía que se habían producido algunos avances positivos, pedía nuevas reformas económicas, democráticas y sociales. El 19 de junio de 2020, el Parlamento aprobó una Recomendación al Consejo, a la Comisión y al vicepresidente de la Comisión/alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad sobre la Asociación Oriental en vísperas de la cumbre de junio de 2020, en la que pedía «un impulso continuado a la cooperación eficaz, el diálogo intenso y la colaboración estrecha dentro de la Asociación Oriental».
La Comunicación conjunta titulada «Asociación renovada con los países vecinos meridionales — Una nueva Agenda para el Mediterráneo» y el «Plan de acompañamiento de inversiones para los vecinos meridionales», publicados el 9 de febrero de 2021 por la Comisión Europea y el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, y adoptados por el Consejo Europeo el 19 de abril de 2021, tienen por objetivo establecer una agenda renovada para reactivar y reforzar la asociación estratégica entre la Unión y sus vecinos meridionales.
Una declaración conjunta emitida el 24 de febrero de 2021 por los presidentes de todas las delegaciones del Parlamento Europeo que se ocupan de los países vecinos meridionales sugiere la celebración de una cumbre entre la Unión y todos sus vecinos meridionales, a la que debe invitarse a representantes de la sociedad civil y de los parlamentos nacionales, con el fin de definir conjuntamente las mejores maneras de aplicar esta Agenda en un espíritu de asociación genuina y de responsabilidad compartida.
Instrumentos
La PEV se basa en los acuerdos jurídicos en vigor entre la Unión y sus socios: los acuerdos de colaboración y cooperación y, más recientemente, los acuerdos de asociación.
Un elemento central de la PEV son los planes de acción bilaterales y las prioridades de asociación que ha elaborado la Unión con la mayoría de los países socios. En ellos se establecen los programas de reformas políticas y económicas, con prioridades a corto y medio plazo (de tres a cinco años). En los planes de acción y las prioridades de asociación de la PEV se reflejan las necesidades, los intereses y las capacidades de la Unión y del socio de que se trate. Con ellos se busca impulsar sociedades democráticas, socialmente equitativas e inclusivas, fomentar la integración económica y mejorar los movimientos transfronterizos de las personas.
La Unión contribuye al logro de los objetivos de la PEV mediante el apoyo económico y la cooperación política y técnica. El Instrumento Europeo de Vecindad (IEV) fue el principal instrumento de financiación de la Unión para la cooperación bilateral con los socios meridionales durante el período 2014-2020, y contaba con un presupuesto de 15 400 millones EUR. El nuevo Instrumento de Vecindad, Cooperación al Desarrollo y Cooperación Internacional (IVCDCI, «Europa Global») enmarcará la cooperación de la Unión durante el período 2021-2027. El enfoque del Instrumento incluye la financiación de subvenciones y la combinación de subvenciones con préstamos de instituciones financieras europeas e internacionales. Con un presupuesto global de 79 500 millones EUR, el nuevo Instrumento cubrirá la cooperación de la Unión con sus países vecinos y con otros en África, Asia, América, el Pacífico y el Caribe. Además de centrarse en el desarrollo sostenible, «Europa global» impulsará aspectos temáticos clave de la política exterior de la Unión, incluidos los programas de promoción de los derechos humanos, la democracia y la sociedad civil. La financiación del Instrumento también se destinará a desafíos globales, como el cambio climático, la migración, la paz y la estabilidad, así como a la cooperación con socios estratégicos y a la promoción de sus propias iniciativas en materia de política exterior. El Parlamento dio su aprobación definitiva a la creación del nuevo Instrumento «Europa global» el 9 de junio de 2021 tras dos años y medio de negociaciones. El Parlamento ha garantizado una mayor participación en la definición de los principales objetivos estratégicos del Instrumento, junto con un mayor control de la puesta en práctica del Instrumento mediante un diálogo geopolítico de alto nivel con la Comisión.
Por otra parte, se han creado instrumentos en el marco de la PEV para fomentar el acceso a los mercados, en especial mediante la negociación de acuerdos de libre comercio de alcance amplio y profundo, así como para mejorar la movilidad y la gestión de la migración. De este modo, se han ofrecido y celebrado con algunos socios asociaciones de movilidad y regímenes de facilitación o liberalización de visados. Además, en 2016, se creó un instrumento financiero específico: el Instrumento de la Asociación de Movilidad. En la región meridional, se están financiando una serie de iniciativas regionales y bilaterales en materia de migración y movilidad mediante el componente destinado al norte de África del Fondo Fiduciario de la UE para África.
Aunque la PEV está concebida como un conjunto de dispositivos políticos comunes, también permite que la Unión adapte y «diferencie» sus políticas según las características concretas de cada socio.
Dimensiones regionales
A. Asociación Oriental
La Asociación Oriental se formó para mejorar las relaciones de la Unión con la mayor parte de sus vecinos del Este: Armenia, Azerbaiyán, Bielorrusia, Georgia, Moldavia y Ucrania. Acordada en 2008 e inaugurada en 2009, la Asociación Oriental se basa en la PEV.
1. Objetivos
El principal objetivo de la Asociación Oriental es acelerar la asociación política e intensificar la integración económica entre la Unión y sus vecinos orientales. El nivel de integración y de cooperación refleja el compromiso de cada país con las estructuras, normas y valores europeos, así como sus avances en este sentido. La Asociación Oriental busca fomentar la democracia y la buena gobernanza, reforzar la seguridad energética, promover reformas sectoriales (incluida la protección del medio ambiente), fomentar los contactos interpersonales, apoyar el desarrollo económico y social, y ofrecer financiación adicional para proyectos con objeto de reducir los desequilibrios socioeconómicos y aumentar la estabilidad[2].
2. Estructuras
Las cumbres de la Asociación Oriental, que se celebran cada dos años, cuentan con la participación tanto de jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros de la Unión y de los países socios como de representantes del Parlamento, de la Comisión y del SEAE.
También se han puesto en marcha iniciativas emblemáticas, entre las que se incluyen un programa de gestión integrada de las fronteras; un instrumento para las pequeñas y medianas empresas; mercados regionales de la electricidad; y medidas para mejorar la eficiencia energética, aumentar el uso de fuentes de energía renovables, fomentar una buena gobernanza medioambiental y prevenir, prepararse y responder a las catástrofes naturales o de origen humano.
En 2019, año en que se cumplió el décimo aniversario de la Asociación Oriental, la Comisión llevó a cabo una amplia y exhaustiva consulta con todas las partes interesadas para definir las futuras prioridades de esta política y garantizar así que esta siguiese aportando beneficios tangibles a los ciudadanos de toda Europa.
El 18 de marzo de 2020, la Comisión y el VP/AR emitieron una Comunicación conjunta titulada «Política de la Asociación Oriental más allá de 2020 — Reforzar la resiliencia: una Asociación Oriental eficaz para todos», que esbozaba cinco objetivos políticos a largo plazo para la cooperación futura:
- una asociación que cree: la Unión y los países socios trabajarán juntos en pos de unas economías resilientes, sostenibles e integradas;
- una asociación que proteja: la Unión y los países socios renovarán su compromiso con los fundamentos de la asociación y, en particular, con unas instituciones responsables, el Estado de Derecho y la seguridad;
- una asociación respetuosa con el medio ambiente: la Unión y los países socios trabajarán juntos en pos de un futuro de resiliencia y sostenibilidad;
- una asociación que conecte: la Unión seguirá invirtiendo en la transformación digital de los países socios y tratará de ampliar los beneficios del mercado único digital;
- una asociación que empodere: la Unión y los países socios trabajarán juntos en pos de unas sociedades resilientes, justas e inclusivas.
Este documento sirvió de base para los debates de la videoconferencia de los dirigentes de la Asociación Oriental celebrada el 18 de junio de 2020. En el contexto de la pandemia de COVID-19 y de sus graves repercusiones socioeconómicas en todo el continente, los dirigentes reconocieron la importancia estratégica de esta asociación y subrayaron la necesidad de seguir construyendo un espacio de democracia, prosperidad y estabilidad comunes, anclado en sus valores compartidos, a través de un orden internacional basado en normas y en el Derecho internacional.
Más adelante, en julio de 2021, se anunciaron las prioridades de la Asociación Oriental para después de 2020. La política de la Asociación Oriental continuará siendo flexible y seguirá propiciando la diversificación substancial, los planteamientos adaptados y la cooperación reforzada basada en incentivos que beneficia a los países que se impliquen en mayor grado en las reformas. En este sentido, enfatizará:
- la colaboración en pro de economías resilientes, sostenibles e integradas;
- la colaboración en pro de instituciones que rindan cuentas, el Estado de Derecho y la seguridad;
- la colaboración en pro de la resiliencia climática y del medio ambiente;
- la colaboración en pro de una transformación digital resiliente;
- la colaboración en pro de sociedades resilientes, igualitarias entre hombres y mujeres, justas e inclusivas; así como
- un objetivo global que refuerce la comunicación estratégica.
En consecuencia, durante el período de programación 2021-2027, se seguirá respaldando la defensa de los derechos humanos, la democracia y el Estado de Derecho.
La Asamblea Parlamentaria Euronest, creada en 2011, es el componente parlamentario de la Asociación Oriental, responsable de las funciones de consulta, supervisión y seguimiento de la asociación. Su principal objetivo es reunir a los Parlamentos de los países de la Asociación Oriental y el Parlamento Europeo, así como fomentar los contactos interpersonales, promocionar la participación activa de la sociedad civil, e intervenir de forma más dinámica en el diálogo cultural, y está basada en intereses y compromisos mutuos, así como en los principios de diferenciación, titularidad compartida y responsabilidad. Una de sus funciones es controlar la ayuda brindada por la Unión a los países de la Asociación Oriental, y puede, asimismo, emitir recomendaciones a las estructuras intergubernamentales de la Asociación Oriental al objeto de promover una mayor integración política y económica entre dichos países y la Unión.
La Asamblea ha celebrado hasta la fecha diez períodos de sesiones ordinarios, el último en Chisináu entre los días 19 y 21 de febrero de 2023. Uno de los puntos destacados del orden del día fue un debate prioritario titulado «¿Cuál es el futuro de la política de la Asociación Oriental tras la guerra de agresión de Rusia contra Ucrania? Nuevo contexto de seguridad regional, retos y oportunidades».
La Asamblea cuenta con sesenta diputados al Parlamento Europeo y diez diputados de cada uno de los parlamentos de los países socios. Sin embargo, puesto que el Parlamento Europeo no reconoce la Asamblea Nacional de Bielorrusia como institución elegida democráticamente, actualmente ningún «parlamentario» bielorruso participa en Euronest. Ahora bien, cabe señalar que, debido a circunstancias excepcionales, se invitó a representantes de las fuerzas democráticas bielorrusas a asistir al noveno y décimo períodos de sesiones ordinarios. La Asamblea Parlamentaria Euronest cuenta con cuatro comisiones permanentes: Comisión de Asuntos Políticos, Derechos Humanos y Democracia; Comisión de Integración Económica, Aproximación de las Legislaciones y Convergencia con las Políticas de la Unión; Comisión de Seguridad Energética; Comisión de Asuntos Sociales, Empleo, Educación, Cultura y Sociedad Civil. También incluye un Grupo de Trabajo sobre el Reglamento interno, un Grupo de Trabajo sobre Acuerdos de Asociación, un Grupo de Trabajo sobre Bielorrusia y un Foro informal de la Mujer.
Además, el Foro de la Sociedad Civil de la Asociación Oriental[3] emite recomendaciones con el fin de influir en las instituciones de la Unión y en los Gobiernos nacionales de la Asociación.
B. Unión por el Mediterráneo
La Unión por el Mediterráneo (UpM) engloba a los veintisiete Estados miembros de la Unión, la Unión Europea y quince países mediterráneos (Albania, Argelia, Bosnia y Herzegovina, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Mauritania, Mónaco, Montenegro, Siria —cuya participación está en suspenso debido a la guerra civil—, Palestina, Túnez y Turquía). La Liga de los Estados Árabes ha participado en todas las reuniones desde 2008, y Libia tiene estatuto de observador.
1. Objetivos
La UpM es una asociación intergubernamental y un marco multilateral para las relaciones políticas, económicas y sociales entre la Unión y los países del sur y el este del Mediterráneo. Se inició en 2008 en la Cumbre de París como continuación de la Asociación Euromediterránea, conocida también como Proceso de Barcelona. La UpM se inspira en los objetivos definidos por la Declaración de Barcelona de 1995, es decir, crear un espacio de paz, estabilidad, seguridad y prosperidad económica compartida, con pleno respeto de los principios democráticos, los derechos humanos y las libertades fundamentales, fomentando al mismo tiempo la comprensión entre culturas y civilizaciones de la región euromediterránea.
2. Estructuras
Al frente de la UpM hay una copresidencia, lo que pone de relieve el reparto de responsabilidades entre ambas partes que caracteriza al grupo. Desde 2012, la Unión Europea ha asumido la copresidencia del norte, y Jordania, la copresidencia del sur. El principal órgano de dirección de la UpM es la reunión de altos funcionarios, que supervisa y coordina el trabajo de esta organización. Este órgano también aprueba el presupuesto y el programa de trabajo de la secretaría, prepara las reuniones de los ministros de Asuntos Exteriores y otras configuraciones ministeriales, y designa al secretario general y a los seis vicesecretarios generales, además de debatir sobre las propuestas de proyectos que la secretaría presenta para su aprobación y adopción. La función de la secretaría de la UpM consiste, sobre todo, en determinar, procesar, promover y coordinar proyectos técnicos en sectores como el transporte, la energía, el agua, la protección del medio ambiente, la educación superior y la movilidad, la investigación, los asuntos sociales, el empoderamiento de la mujer, o el empleo y el desarrollo económico, que mejoran la cooperación e influyen directamente en las condiciones de vida de las personas que viven en los países de la UpM. La Unión es el principal donante al presupuesto de la secretaría de la UpM.
La Asamblea Parlamentaria de la UpM se basa en la labor de la Asamblea Parlamentaria Euromediterránea y cuenta con 280 miembros: 132 miembros de la Unión (83 de los 27 Parlamentos nacionales de la Unión y 49 del Parlamento Europeo), 8 miembros de los países europeos mediterráneos asociados (Albania, Bosnia y Herzegovina, Mónaco y Montenegro), 130 miembros de los 10 países de las orillas sur y este del Mediterráneo (Argelia, Egipto, Israel, Jordania, Líbano, Marruecos, Siria —actualmente suspendida—, Palestina, Túnez y Turquía), y 10 miembros de Mauritania.
La Asamblea Parlamentaria de la UpM celebra por lo menos una sesión plenaria al año; la última tuvo lugar en Estrasburgo del 13 al 14 de febrero de 2019. La sesión plenaria de 2020, prevista inicialmente para los días 7 y 8 de marzo en Antalya (Turquía), se canceló debido a la pandemia de COVID-19.
La Presidencia de la Asamblea Parlamentaria de la UpM está ocupada actualmente por Marruecos (2022-2023). España se hará cargo de ella en 2023. La Asamblea adopta resoluciones o recomendaciones sobre todos los aspectos de la cooperación euromediterránea que afectan a los órganos ejecutivos de la UpM, al Consejo de la Unión Europea, a la Comisión Europea y a los Gobiernos nacionales de los países socios.
Cuenta con cinco comisiones permanentes, cada una de ellas integrada por cincuenta y seis miembros:
- Asuntos Políticos, Seguridad y Derechos Humanos;
- Asuntos Económicos y Financieros, Asuntos Sociales y Educación;
- Fomento de la Calidad de Vida, los Intercambios entre la Sociedad Civil y la Cultura;
- Energía, Medio Ambiente y Agua;
- Derechos de la Mujer en los Países Euromediterráneos.
Florian Carmona / Christos Trapouzanlis / Kirsten Jongberg