La Comisión Europea

Como institución encargada de promover el interés general de la Unión, la Comisión ostenta prácticamente en exclusiva el derecho de iniciativa legislativa y actúa como principal órgano ejecutivo de la Unión. Así, propone actos legislativos, aplica la legislación de la Unión como guardiana de los Tratados, gestiona las políticas y el presupuesto, negocia acuerdos internacionales, ejerce la competencia para imponer sanciones en ámbitos como la competencia y supervisa las operaciones cotidianas.

Base jurídica

El artículo 17 del Tratado de la Unión Europea (TUE), los artículos 234, 244 a 250, 290 y 291 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) y el Tratado por el que se constituye un Consejo único y una Comisión única de las Comunidades Europeas («Tratado de Fusión»).

Evolución histórica

En los inicios, cada Comunidad estaba dotada de su propio ejecutivo: una Alta Autoridad para la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (CECA) (1951) y una Comisión para cada una de las dos Comunidades creadas por el Tratado de Roma (1957), esto es, la Comunidad Económica Europea (CEE) y la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Euratom). Mediante el Tratado de Fusión de 8 de abril de 1965, tanto las estructuras ejecutivas de la CECA, la CEE y Euratom como los presupuestos de estas instituciones (siendo la Comisión de la CEE la más importante de ellas) se fusionaron en una sola Comisión de las Comunidades Europeas (para más información, véase la ficha informativa del Parlamento sobre la evolución hacia el Acta Única Europea). Cuando el Tratado CECA expiró en 2002, cincuenta años después de su firma, los elementos del patrimonio activo de la CECA se transfirieron a la Comisión (con arreglo al artículo 1 del Protocolo del Tratado de Niza sobre las consecuencias financieras de la expiración del Tratado CECA y el Fondo de Investigación del Carbón y del Acero). La Comisión es responsable de liquidar las operaciones pendientes, gestionar los activos de la CECA y garantizar la financiación de actividades de investigación en sectores relacionados con la industria del carbón y del acero.

Composición y estatuto jurídico

A. Número de miembros

Durante muchos años, la Comisión estuvo compuesta por al menos uno y no más de dos comisarios por cada Estado miembro. Si bien con arreglo al artículo 17, apartado 5, del Tratado de Lisboa el Consejo Europeo puede fijar el número de comisarios, en 2009 se decidió que la Comisión seguiría estando compuesta por un número de comisarios equivalente al número de Estados miembros. La Comisión actual (2024-2029) está compuesta por veintisiete miembros, a saber, su presidenta, cinco vicepresidentes ejecutivos, la alta representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidenta de la Comisión y veinte comisarios.

B. Procedimiento de designación

El Tratado de Lisboa establece que el Consejo Europeo —formado por los jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros— propondrá por mayoría cualificada al Parlamento un candidato a presidente de la Comisión teniendo en cuenta el resultado de las elecciones al Parlamento y tras mantener las consultas apropiadas (tal y como se establece en la Declaración n.^o 11 relativa a los apartados 6 y 7 del artículo 17 del Tratado de la Unión Europea aneja al Tratado de Lisboa). El Parlamento elige al candidato por mayoría de los miembros que lo componen (artículo 17, apartado 7, del TUE).

El Consejo de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Consejo»), compuesto por ministros de los Gobiernos de todos los Estados miembros, aprueba, por mayoría cualificada y de común acuerdo con el presidente electo, la lista de las demás personas que se proponga designar miembros de la Comisión, sobre la base de las propuestas presentadas por cada uno de dichos Estados.

El presidente y los demás miembros de la Comisión, incluido el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión, son elegidos en razón de su competencia general, su compromiso europeo y su independencia (artículo 17, apartado 3, del TUE). Se someten colegiadamente al voto de aprobación del Parlamento y, a continuación, son nombrados por el Consejo Europeo, por mayoría cualificada. El Parlamento dio su aprobación a la Comisión actual el 27 de noviembre de 2024, que asumió sus funciones el 1 de diciembre de 2024.

Desde el Tratado de Maastricht, el mandato de comisario coincide con la legislatura del Parlamento, cuya duración es de cinco años, y es renovable.

C. Obligación de rendir cuentas

1. Responsabilidad personal (artículo 245 del TFUE)

Los miembros de la Comisión:

• ejercerán sus funciones con absoluta independencia, en interés general de la Unión, y, en particular, no solicitarán ni aceptarán instrucciones de ningún Gobierno ni de ningún organismo externo; y
• no podrán ejercer ninguna otra actividad profesional, retribuida o no.

Todo miembro de la Comisión que haya incumplido alguna de las obligaciones mencionadas o cometido una falta grave podrá ser cesado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, a instancias del Consejo o de la propia Comisión (artículo 247 del TFUE).

2. Responsabilidad colectiva

La Comisión es, en virtud del artículo 234 del TFUE, responsable colectivamente ante el Parlamento. Si este aprueba una moción de censura en contra de la Comisión, todos sus miembros deben dimitir colectivamente de sus cargos, incluido el alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión en lo que respecta a sus funciones en la Comisión. Desde 1972, se han presentado dieciséis mociones de censura; ninguna ha sido aprobada.

Organización y funcionamiento

La Comisión desempeña sus funciones bajo la orientación política de su presidente, que decide en cuanto a su organización interna. El presidente reparte los distintos sectores de actividad entre los comisarios. De este modo, se asigna a cada comisario la responsabilidad de un sector político determinado y la autoridad sobre los departamentos administrativos correspondientes. Previa aprobación del Colegio, el presidente nombra a los vicepresidentes de entre los comisarios. El alto representante es automáticamente vicepresidente de la Comisión. Todo miembro de la Comisión debe presentar su dimisión si el presidente, previa aprobación del Colegio, así se lo pide.

La Comisión comprende 41 direcciones generales (DG), incluida la Secretaría General, encargadas de desarrollar, gestionar y ejecutar las políticas, la legislación y la financiación de la Unión. Entre los cambios estructurales recientes se cuentan la creación de la DG MENA (Dirección General de Oriente Próximo, el Norte de África y el Golfo) y la DG ENEST (Dirección General de Ampliación y Vecindad Oriental) el 1 de febrero de 2025, tras la división en dos de la antigua DG NEAR (Dirección General de Vecindad y Negociaciones de Ampliación). También existen seis agencias ejecutivas, que desempeñan tareas que la Comisión ha delegado en ellas, si bien tienen su propia personalidad jurídica: la Agencia Ejecutiva de Investigación, la Agencia Ejecutiva Europea de Clima, Infraestructuras y Medio Ambiente, la Agencia Ejecutiva Europea en los ámbitos de la Salud y Digital, la Agencia Ejecutiva del Consejo Europeo de Investigación, el Consejo Europeo de Investigación y la Agencia Ejecutiva para el Consejo Europeo de Innovación y las Pymes y la Agencia Ejecutiva Europea de Educación y Cultura.

Salvo algunas excepciones, la Comisión toma sus decisiones de forma colegiada por mayoría (artículo 250 del TFUE). La Comisión se reúne todas las semanas para debatir cuestiones delicadas desde el punto de vista político y aprobar las propuestas que deben acordarse por procedimiento oral, mientras que los asuntos menos sensibles se aprueban por procedimiento escrito. Las medidas relativas a la gestión o la administración se pueden adoptar mediante un sistema de delegación de poderes, por el que el Colegio faculta a uno de sus miembros para adoptar decisiones en su nombre (sistema especialmente importante en ámbitos como las ayudas agrícolas o las medidas antidumping), o mediante la subdelegación, por la que la adopción de decisiones se delega en un nivel administrativo, normalmente en los directores generales.

Atribuciones

A. Derecho de iniciativa

Por regla general, la Comisión es la institución responsable de proponer nueva legislación (artículo 17, apartado 2, del TUE). Así pues, elabora las propuestas legislativas que han de aprobar las dos instituciones con competencias de toma de decisiones, es decir, el Parlamento y el Consejo.

1. Plena iniciativa: facultad de presentación de propuestas

a. Iniciativa legislativa

La facultad de presentación de propuestas constituye la modalidad completa del derecho de iniciativa, en la medida en que, por una parte, suele ser exclusiva y, por otra, es relativamente restrictiva para la autoridad que toma las decisiones, que no puede decidir en ausencia de propuesta ni sobre bases distintas de la propuesta presentada.

La Comisión elabora y presenta al Consejo y al Parlamento todas las propuestas legislativas (Reglamentos y Directivas) que la aplicación de los Tratados requiera (para más información, véase la ficha informativa del Parlamento sobre los procedimientos supranacionales de adopción de decisiones).

b. Iniciativa presupuestaria

La Comisión elabora el proyecto de presupuesto, que se somete al Consejo y al Parlamento de conformidad con el artículo 314 del TFUE (para más información, véase la ficha informativa del Parlamento sobre el procedimiento presupuestario). Cada año, todas las instituciones de la Unión, a excepción de la Comisión, elaboran un estado de previsiones de sus ingresos y gastos, que remiten a la Comisión antes del 1 de julio (artículo 39, apartado 1, del Reglamento Financiero). Asimismo, cada órgano creado en virtud de los Tratados que esté dotado de personalidad jurídica y que reciba una contribución con cargo al presupuesto remite a la Comisión un estado de previsiones a más tardar el 31 de enero de cada año. A continuación, la Comisión remite los estados de previsiones de las agencias de la Unión al Parlamento y al Consejo y propone el importe de la contribución para cada órgano de la Unión y el número de empleados que considera necesarios para el ejercicio siguiente.

Por lo que se refiere al sistema de recursos propios de la Unión, la Decisión de base sobre los Recursos Propios debe ser adoptada por unanimidad por el Consejo, a propuesta de la Comisión (artículo 17 del TUE) y previa consulta al Parlamento, con arreglo a un procedimiento legislativo especial (artículo 311, párrafo 3 del TFUE). Se pueden establecer nuevas categorías de recursos propios y suprimir las existentes en cualquier momento, pero las decisiones correspondientes solo se pueden adoptar sobre la base de una propuesta de la Comisión (artículo 17, apartado 2, del TUE). Asimismo, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Parlamento y al Tribunal de Cuentas, el Consejo fija las modalidades y el procedimiento con arreglo a los cuales se ponen a disposición de la Comisión los ingresos presupuestarios previstos en el régimen de recursos propios de la Unión (artículo 322, apartado 2, del TFUE).

c. Relaciones con países no pertenecientes a la Unión

Actuando por mandato del Consejo, la Comisión es la encargada de negociar los acuerdos internacionales con arreglo a los artículos 207 y 218 del TFUE; posteriormente, los acuerdos se someten al Consejo para su celebración. Esto incluye las negociaciones de adhesión al Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (artículo 6, apartado 2, del TUE). El alto representante negocia los acuerdos en materia de política exterior y de seguridad. En virtud del artículo 50 del TUE y del artículo 218, apartado 3, del TFUE, la Comisión también presenta recomendaciones sobre la apertura de negociaciones en relación con la retirada de la Unión.

2. Iniciativa limitada: facultad de recomendación o de dictamen

a. En el contexto de la unión económica y monetaria (para más información, véase la ficha informativa del Parlamento sobre las instituciones de la unión económica y monetaria).

La Comisión desempeña un papel importante en la gestión de la unión económica y monetaria. En concreto, presenta al Consejo:

• recomendaciones para la elaboración de un proyecto de orientaciones generales para las políticas económicas de los Estados miembros y advertencias si dichas políticas comportan un riesgo de incompatibilidad con las orientaciones (artículo 121, apartado 4, del TFUE);
• propuestas de evaluación para que el Consejo pueda determinar si un Estado miembro presenta un déficit excesivo (artículo 126, apartado 6, del TFUE);
• recomendaciones sobre las medidas que cabe adoptar en caso de dificultades en la balanza de pagos de un Estado miembro no perteneciente a la zona del euro, de conformidad con el artículo 143 del TFUE;
• recomendaciones sobre los tipos de cambio entre la moneda única y las otras monedas y sobre la formulación de orientaciones generales para la política de tipos de cambio, de conformidad con el artículo 219 del TFUE;
• evaluaciones de los planes nacionales de acción, así como proyectos de recomendaciones para cada país en el marco del Semestre Europeo.

b. En la política exterior y de seguridad común

En este ámbito se han transferido numerosas competencias de la Comisión al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad y vicepresidente de la Comisión y al Servicio Europeo de Acción Exterior (SEAE). No obstante, la Comisión puede apoyar al alto representante cuando plantee al Consejo una cuestión relacionada con la política exterior y de seguridad común (artículo 30 del TUE).

B. Competencias de control de la ejecución del Derecho de la Unión

Los Tratados confían a la Comisión el cometido de velar por el adecuado cumplimiento de estos y de las decisiones tomadas para aplicarlos (Derecho derivado). Se trata de su función de «guardiana de los Tratados», que desempeña principalmente a través del procedimiento de infracción, que se aplica a los Estados miembros que hayan incumplido una de las obligaciones que les incumben en virtud de los Tratados, previsto por el artículo 258 del TFUE.

C. Poderes delegados y competencias de ejecución

Se ha sustituido el antiguo procedimiento de comitología por nuevos instrumentos jurídicos, a saber, los actos de ejecución y los actos delegados.

1. Competencias de ejecución

Las principales competencias que otorgan los Tratados a la Comisión son:

• la ejecución del presupuesto (artículo 17, apartado 1, del TUE y artículo 317 del TFUE); una vez adoptado el presupuesto, a partir del 1 de enero del ejercicio siguiente cada Estado miembro efectúa los pagos adeudados a la Unión mediante contribuciones mensuales al presupuesto de la Unión que se depositan en una cuenta bancaria a nombre de la Comisión Europea en el Ministerio de Hacienda o en el Banco Central nacionales;
• la facultad de autorizar a los Estados miembros a que tomen las medidas de salvaguardia previstas por los Tratados, en particular en períodos de transición (por ejemplo, artículo 201 del TFUE);
• las facultades en materia de competencia, en particular el control de las ayudas estatales conforme al artículo 108 del TFUE.

En los paquetes de rescate financiero relacionados con la crisis de la deuda de algunos Estados miembros, la Comisión es responsable de la gestión de los fondos obtenidos y garantizados por el presupuesto de la Unión. Asimismo, posee atribuciones para modificar el procedimiento de votación del Consejo de Gobernadores del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) para que pase de la unanimidad a la mayoría cualificada especial (85 %) cuando la Comisión concluya (conjuntamente con el Banco Central Europeo) que la no adopción de una decisión de conceder asistencia financiera amenazaría la sostenibilidad económica y financiera de la zona del euro (artículo 4, apartado 4, del Tratado MEDE) (para más información, véase la ficha informativa del Parlamento sobre la asistencia financiera a los Estados miembros de la Unión).

2. Delegadas por el Parlamento y el Consejo

De conformidad con el artículo 291 del TFUE, la Comisión ejerce las competencias que le son conferidas para la ejecución de los actos legislativos adoptados por el Parlamento y el Consejo.

El Tratado de Lisboa introdujo nuevas «normas y principios generales relativos a las modalidades de control, por parte de los Estados miembros, del ejercicio de las competencias de ejecución por la Comisión» (artículo 291, apartado 3, del TFUE y Reglamento (UE) n.^o 182/2011), que sustituyen los antiguos mecanismos de los comités por dos nuevos instrumentos: el procedimiento consultivo y el procedimiento de examen. Se incluye formalmente el derecho de control del Parlamento y del Consejo y, en casos de conflicto, se contempla un procedimiento de recurso.

3. Actos delegados

El Tratado de Lisboa también introdujo una nueva categoría de disposiciones jurídicas, que se sitúan entre los actos legislativos y los actos de ejecución. Estos «actos no legislativos delegados» (artículo 290 del TFUE) son «actos de alcance general que completan o modifican determinados elementos no esenciales del acto legislativo» (también denominado «acto de base»). En principio, el Parlamento tiene los mismos derechos de supervisión que el Consejo.

D. Competencias de regulación y consulta

Los Tratados rara vez atribuyen a la Comisión plenas competencias de regulación. No obstante, sí hay un ejemplo de esta atribución en el artículo 106 del TFUE, que habilita a la Comisión para que vele por la aplicación de las normas de la Unión en relación con las empresas públicas y las empresas encargadas de la gestión de servicios de interés económico general, contemplándose, asimismo, que, cuando sea necesario, la Comisión elabore Directivas o Decisiones apropiadas destinadas a los Estados miembros.

Los Tratados atribuyen a la Comisión competencias para formular recomendaciones o presentar informes y dictámenes en numerosos casos. Asimismo, prevén su consulta para la adopción de determinadas decisiones, como las decisiones de admisión de nuevos miembros a la Unión (artículo 49 del TUE). La Comisión también es consultada, en particular, sobre modificaciones de los estatutos de otras instituciones y órganos, como el Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo, el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo y el Estatuto del Tribunal de Justicia.

Papel del Parlamento Europeo

La Comisión es el principal interlocutor del Parlamento en asuntos legislativos y presupuestarios. El control parlamentario del programa de trabajo de la Comisión y su ejecución ha adquirido una importancia cada vez mayor a la hora de garantizar una mayor legitimidad democrática para la gobernanza de la Unión. Junto con el Consejo, el Parlamento recibe el proyecto de presupuesto anual para su aprobación por la Comisión. Por otra parte, la Comisión elabora su propio estado de previsiones, que también remite por separado al Parlamento y al Consejo para su aprobación. De conformidad con el artículo 319 del TFUE, el Parlamento tiene derecho a aprobar la gestión de la Comisión.

Se consulta al Parlamento sobre la Decisión sobre los Recursos Propios, con arreglo a un procedimiento legislativo especial (artículo 289, apartado 2, del TFUE), a propuesta de la Comisión (artículo 311, apartado 2, del TFUE). Las medidas de ejecución correspondientes (de conformidad con el artículo 291, apartado 2, del TFUE) son adoptadas por el Consejo, previa aprobación del Parlamento, sobre la base de una propuesta de la Comisión (artículo 311, apartado 3, del TFUE).

La Comisión debe mantener un diálogo continuo con el Parlamento a lo largo de todo su mandato, empezando por las audiencias de los comisarios propuestos y continuando con los compromisos específicos contraídos en dichas audiencias, el seguimiento a medio mandato de dichos compromisos y el diálogo estructurado sistemático con comisiones parlamentarias específicas.

En virtud del Tratado de Maastricht, reforzado por el Tratado de Lisboa (artículo 225 del TFUE), el Parlamento Europeo dispone de un derecho de iniciativa legislativa que le permite pedir a la Comisión que presente una propuesta. El Parlamento también puede introducir obligaciones de presentación de información en su legislación, lo que obliga a la Comisión a presentar informes de ejecución.

En ocasiones, la Comisión incumple las solicitudes de propuestas del Parlamento Europeo (como en el caso de la Recomendación del Parlamento Europeo, de 15 de junio de 2023, en relación con el uso del programa espía de vigilancia Pegasus y otros programas equivalentes) o retrasa la presentación de informes de ejecución importantes (por ejemplo, el primer informe sobre la aplicación y el funcionamiento de la Directiva sobre protección de datos en el ámbito penal).

Otro ejemplo es la protección de los datos personales en los intercambios transatlánticos de datos. La sentencia del Tribunal de Justicia de la UE en el asunto Schrems II en julio de 2020 dio lugar a la invalidación de la Decisión de Ejecución (UE) 2016/1250 de la Comisión sobre la adecuación de la protección conferida por el acuerdo sobre el Escudo de la privacidad UE-EE. UU sobre el intercambio de datos, debido a la preocupación de que los ciudadanos de la Unión no estuvieran protegidos en los intercambios transatlánticos de datos. En su Resolución, el Parlamento criticó que la Comisión hubiera antepuesto las relaciones con los Estados Unidos a los intereses de la ciudadanía de la Unión y que, de este modo, la Comisión hubiera dejado en manos de ciudadanos particulares la tarea de defender el Derecho de la Unión. A pesar de las críticas y de una nueva Resolución del Parlamento, en la que concluía que el Marco de Privacidad de Datos UE-EE. UU no da lugar a una equivalencia sustancial en el nivel de protección, el 10 de julio de 2023, la Comisión adoptó su tercera Decisión relativa a la adecuación del nivel de protección de los datos personales en el Marco de Privacidad de Datos UE-EE. UU.

Esta ficha temática ha sido preparada por el Departamento Temático de Justicia, Libertades Civiles y Asuntos Institucionales del Parlamento.

 

Joanna APAP / Christophe BEAUDOUIN

11-2025