El marco financiero plurianual

Hasta la fecha ha habido cinco marcos financieros plurianuales (MFP). Con el Tratado de Lisboa, el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a un acto jurídicamente vinculante. Establecido para un período mínimo de cinco años, el MFP debe garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios, y prevé disposiciones que el presupuesto anual de la Unión ha de respetar, con lo que se crean las bases de la disciplina financiera. En particular, el Reglamento sobre el MFP establece límites máximos de gasto para grandes categorías de gasto, llamadas rúbricas. El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó propuestas legislativas relativas a un nuevo MFP para el período 2021-2027. El 27 de mayo de 2020, la Comisión presentó una propuesta actualizada del MFP junto con una propuesta relativa a un instrumento de recuperación («Next Generation EU»), a raíz del brote de COVID-19.

Base jurídica

  • Artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
  • Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 del Consejo, de 2 de diciembre de 2013, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020[1].
  • Reglamento (UE, Euratom) 2017/1123 del Consejo, de 20 de junio de 2017, por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020[2].
  • Reglamento (UE, Euratom) 2020/538 del Consejo de 17 de abril de 2020 que modifica el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020, en lo relativo al margen global para compromisos[3];
  • Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera[4].

Antecedentes

En la década de 1980, se tensaron las relaciones entre las instituciones debido a un creciente desajuste entre los recursos disponibles y las necesidades presupuestarias reales. El concepto de una perspectiva financiera plurianual surgió en un intento de apaciguar estas tensiones, reforzar la disciplina presupuestaria y optimizar la ejecución mediante una mejor planificación. El primer Acuerdo interinstitucional (AI) en este sentido se concluyó en 1988. Establecía las perspectivas financieras para el período 1988-1992 (también conocidas como «paquete Delors I»), destinadas a garantizar los recursos necesarios para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea. El 29 de octubre de 1993 se concluyó un nuevo AI, junto con las perspectivas financieras para el período 1993-1999 («paquete Delors II»), que permitía duplicar los Fondos Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.4.1). El tercer AI, sobre las perspectivas financieras para el período 2000-2006 (conocido también como «Agenda 2000»), se firmó el 6 de mayo de 1999. Uno de sus grandes objetivos consistía en garantizar los recursos necesarios para financiar la ampliación. El cuarto AI, relativo a las perspectivas financieras para el período 2007-2013, se celebró el 17 de mayo de 2006.

Con el Tratado de Lisboa, el marco financiero plurianual pasó de ser un acuerdo interinstitucional a un acto jurídicamente vinculante. Además de fijar «los importes de los límites máximos anuales de créditos para compromisos, por categoría de gastos, y del límite máximo anual de créditos para pagos», el artículo 312 del TFUE prevé que el MFP establezca «cualesquiera otras disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento presupuestario anual». El Reglamento sobre el MFP está acompañado de un AI que abarca los ámbitos de la disciplina presupuestaria, la cooperación en materia presupuestaria y la buena gestión financiera. El quinto MFP, que es el vigente y cubre el período 2014-2020, se adoptó el 2 de diciembre de 2013; fue el primero en ser adoptado de conformidad con las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa, que establecen que el Consejo, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, debe adoptar el Reglamento sobre el MFP por unanimidad tras haber obtenido la aprobación del Parlamento.

Marco financiero plurianual 2014-2020

En su propuesta modificada de 6 de julio de 2012, la Comisión propuso que, para el período 2014-2020, el límite máximo para los créditos de compromiso se incrementara a 1,033 billones EUR (1,08 % de la renta nacional bruta (RNB) de la Unión) y, para los créditos de pago, a 988 000 millones EUR (1,03 % de la RNB de la Unión). Prácticamente un año después, el 27 de junio de 2013, los presidentes de la Comisión, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo político sobre un paquete del MFP que reducía los límites globales para los créditos de compromiso a 960 000 millones EUR (1 % de la RNB de la Unión) y a 908 000 millones EUR para los créditos de pago (0,95 % de la RNB de la Unión). En su Resolución, de 3 de julio de 2013, sobre el acuerdo político sobre el marco financiero plurianual 2014-2020[5], el Parlamento recordó que la adopción del Reglamento sobre el MFP y del nuevo AI estaba vinculada a la adopción de los presupuestos rectificativos necesarios para proporcionar créditos de pago adicionales para el ejercicio 2013, a un acuerdo político sobre los fundamentos jurídicos de los programas plurianuales pertinentes y al establecimiento de un grupo de alto nivel sobre recursos propios.

Cuando se cumplieron estas condiciones, el Parlamento dio su aprobación al proyecto de Reglamento el 19 de noviembre de 2013, y el Consejo adoptó el Reglamento sobre el MFP (Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013 del Consejo) para el período 2014-2020 el 2 de diciembre de 2013.

En el artículo 6, apartado 1, del Reglamento sobre el MFP, se prevé que la Comisión proceda anualmente, y en una fase previa al procedimiento presupuestario del ejercicio n+1, al ajuste técnico del MFP en función de la evolución de la RNB y los precios en la Unión, y comunique los resultados al Parlamento y al Consejo.

El 15 de mayo de 2019, la Comisión adoptó el ajuste técnico del MFP para 2020 en función de la evolución de la RNB de la Unión, de conformidad con el Sistema Europeo de Cuentas (SEC 2010)[6]. El resultado de este ajuste técnico dejó el total de los créditos de compromiso para 2020 (168 797 millones EUR) en el 0,99 % de la RNB de la Unión y el total de los créditos de pago (172 420 millones EUR) en el 1,01 % de la RNB de la Unión. La RNB para 2020 se establece en 16 989 408 millones EUR a precios corrientes para la EU-28.

Marco financiero plurianual (EU-28) ajustado para 2020 (en millones de euros a precios corrientes)

CRÉDITOS DE COMPROMISO 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 Total
2014-2020
1. Crecimiento inteligente e integrador 52 756 77 986 69 304 73 512 76 420 79 924 83 661 513 563
2. Crecimiento sostenible: recursos naturales 49 857 64 692 64 262 60 191 60 267 60 344 60 421 420 034
incluido: gastos en concepto de ayudas relacionadas con el mercado y pagos directos 43 779 44 190 43 951 44 146 44 163 43 881 43 888 307 998
3. Seguridad y ciudadanía 1 737 2 456 2 546 2 578 2 656 2 801 2 951 17 725
4. Europa global 8 335 8 749 9 143 9 432 9 825 10 268 10 510 66 262
5. Administración 8 721 9 076 9 483 9 918 10 346 10 786 11 254 69 584
incluido: gastos administrativos de las instituciones 7 056 7 351 7 679 8 007 8 360 8 700 9 071 56 224
6. Indemnizaciones 29 0 0 0 0 0 0 29
TOTAL DE CRÉDITOS DE COMPROMISO 121 435 162 959 154 738 155 631 159 514 164 123 168 797 1 087 197
como porcentaje de la RNB 0.90% 1.17% 1.05% 1.04% 1.02% 1.00% 0.99% 1.02%
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO 135 762 140 719 130 694 126 492 154 565 166 709 172 201 1 027 151
como porcentaje de la RNB 1.01% 1.01% 0.88% 0.84% 0.98% 1.01% 1.01% 0.96%
Margen disponible 0.22% 0.22% 0.35% 0.39% 0.22% 0.19% 0.19% 0.26%
Límite máximo de los recursos propios como porcentaje de la RNB 1.23% 1.23% 1.23% 1.23% 1.20% 1.20% 1.20% 1.22%

A. MFP 2014-2020

En julio de 2010, el Parlamento creó una Comisión Especial sobre los Retos Políticos y los Recursos Presupuestarios para una Unión Europea Sostenible después de 2013 (SURE) con el cometido de preparar un informe sobre el siguiente MFP antes de que la Comisión presentara su propuesta. Partiendo de este informe, el Parlamento aprobó su Resolución, de 8 de junio de 2011, sobre invertir en el futuro: un nuevo marco financiero plurianual para una Europa competitiva, sostenible e integradora[7].

En su Resolución de 3 de julio de 2013[8], el Parlamento dio su aprobación política, antes de dar su aprobación jurídica al paquete del MFP el 19 de noviembre de 2013, al acuerdo sobre el MFP 2014-2020 alcanzado entre los presidentes del Parlamento, el Consejo y la Comisión tras una serie de intensas negociaciones, en las que el Parlamento logró:

  • flexibilidad en materia de compromisos y gastos entre rúbricas y ejercicios con objeto de aprovechar plenamente los importes previstos entre 2014 y 2020;
  • una cláusula de revisión obligatoria que permitiera volver a evaluar las necesidades presupuestarias durante el período abarcado por el MFP y ajustarlas en caso necesario, posibilitando así que el Parlamento Europeo nuevamente electo pudiera intervenir, y el compromiso de revisar la duración de futuros MFP; un acuerdo claro sobre la viabilidad y el calendario para el establecimiento de un verdadero sistema de recursos propios para la Unión;
  • una mayor flexibilidad para hacer frente al desempleo juvenil y reforzar la investigación sin reducir los recursos destinados a otros programas[9];
  • una mayor flexibilidad para proporcionar ayuda a través del Fondo de Solidaridad de la Unión Europea en caso de catástrofe grave;
  • la delimitación de los fondos para los proyectos a gran escala ITER, Galileo y Copernicus, a fin de proteger otros programas en caso de sobrecostes;
  • la unidad y la transparencia presupuestarias, garantizando que los ciudadanos estén plenamente informados de todos los gastos e ingresos derivados de decisiones tomadas por los ciudadanos de la Unión, o en nombre de estos, y un control parlamentario adecuado.

B. Examen/revisión intermedios del MFP 2014-2020

La realización de una revisión intermedia fue una de las condiciones del Parlamento para la aprobación del MFP 2014-2020. La Comisión de Presupuestos (BUDG) del Parlamento Europeo fue la encargada de preparar el terreno para el mandato de negociación del Parlamento de cara a la revisión del MFP, e inició los preparativos con mucha antelación. El 29 de junio de 2016 publicó un informe con la evaluación de los primeros años de funcionamiento del MFP, las expectativas en cuanto a la revisión de la Comisión y los elementos clave del MFP posterior a 2020. Dicho informe constituyó la base para la aprobación de la Resolución del Parlamento de 6 de julio de 2016, en la que se incluyen sus exigencias para el MFP vigente, además de consideraciones sobre el siguiente. El 26 de octubre de 2016 el Parlamento aprobó, por una amplia mayoría, una Resolución de seguimiento de la propuesta de la Comisión en la que celebra las modificaciones al MFP propuestas por esta.

Tras las negociaciones y el acuerdo del Consejo de 7 de marzo de 2017 sobre la revisión del MFP 2014-2020, el Parlamento aprobó finalmente, el 5 de abril de 2017, una Resolución[10] relativa a la modificación del Reglamento sobre el MFP. El 20 de junio de 2017, el Consejo aprobó por unanimidad el MFP revisado para 2014-2020. El Consejo y el Parlamento acordaron un apoyo suplementario de 6 000 millones EUR (el 15 % de reasignaciones y el 85 % de recursos no asignados), sujetos al procedimiento presupuestario anual, que se asignarían a medidas en materia migratoria (3 900 millones EUR) y de crecimiento y empleo (2 100 millones EUR, de los que 1 200 millones se destinarían a impulsar la Iniciativa de Empleo Juvenil). El refuerzo del Instrumento de Flexibilidad y de la Reserva para Ayudas de Emergencia facilitará la transferencia de más fondos entre rúbricas y ejercicios presupuestarios distintos, de modo que sea posible responder a acontecimientos imprevistos y nuevas prioridades.

C. MFP 2021-2027

El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó propuestas legislativas relativas a un MFP para el período 2021-2027. Estas propuestas fueron presentadas más tarde de lo previsto en el actual Reglamento sobre el MFP, debido al período de reflexión sobre el futuro de la Unión.

La propuesta de la Comisión asciende a 1 134 583 millones EUR (a precios de 2018) en créditos de compromiso, lo que representa el 1,11 % de la RNB de la EU-27. En ella se prevén aumentos presupuestarios para el control de las fronteras, la defensa, la migración, la seguridad interior y exterior, la cooperación al desarrollo y la investigación, entre otros ámbitos. Por otro lado, se prevén recortes en la política de cohesión y la política agrícola, entre otros ámbitos. La estructura general se racionalizaría y las siete nuevas rúbricas comprenderían un total de 17 grupos de políticas. El número de los distintos programas de gastos se reduciría de los 58 actuales a 37 para el período 2021-2027. Asimismo, la Comisión propone un conjunto de instrumentos presupuestarios especiales fuera de los límites máximos del MFP para mejorar la flexibilidad de la presupuestación de la Unión, como el Instrumento de Flexibilidad (1 000 millones EUR anuales), la Reserva para Ayudas de Emergencia (600 millones EUR anuales), el Fondo de Solidaridad de la Unión Europea (600 millones EUR anuales), el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización (200 millones EUR anuales), el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz y la Función Europea de Estabilización de las Inversiones (préstamos de hasta 30 000 millones EUR durante el período del MFP). El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) quedaría integrado en el MFP. La Comisión también propone modernizar la parte relativa a los ingresos, en particular mediante la introducción de nuevas categorías de recursos propios basadas en los ingresos del régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión, una contribución de los Estados miembros en función de sus residuos plásticos y una parte de la base imponible consolidada común del impuesto sobre sociedades.

El Parlamento aprobó dos Resoluciones sobre el MFP 2021-2027, los días 14 de marzo y 30 de mayo de 2018. El 14 de noviembre de 2018, sobre la base de estas resoluciones, el Parlamento presentó con más detalle su mandato de negociación, que incluye enmiendas a las propuestas relativas al Reglamento sobre el MFP y al AI, así como un conjunto completo de cifras desglosadas por rúbricas y por programas.

En particular, el informe provisional del Parlamento especificaba lo siguiente:

El límite máximo del MFP para los compromisos debe aumentarse del actual 1 % de la RNB (de la EU-28) al 1,3 % de la RNB de la EU-27, es decir, 1 324 089 millones EUR (a precios de 2018), lo que corresponde a un aumento del 16,7 % por encima de la propuesta de la Comisión. Las asignaciones para la política agrícola común y la política de cohesión deben mantenerse sin cambios en términos reales. Por otro lado, es necesario reforzar en mayor medida varias prioridades, entre ellas, los programas de gasto para la rúbrica «Mercado único, innovación y economía digital» (en particular el programa Horizonte Europa), para la rúbrica «Cohesión y valores» (en particular el programa Erasmus+ y una nueva Garantía Infantil por valor de 5 900 millones EUR), y para la rúbrica «Recursos naturales y medio ambiente» (en particular el programa de Medio Ambiente y Acción por el Clima y un nuevo fondo para la transición energética por valor de 4 800 millones EUR). La financiación de las agencias descentralizadas implicadas en la gestión de la migración y las fronteras debería ser más de cuatro veces superior, y pasar de aproximadamente 3 000 millones EUR a más de 12 000 millones EUR. La contribución del presupuesto de la Unión a la realización de los objetivos climáticos debe fijarse en un mínimo del 25 % del gasto del MFP 2021-2027, integrarse en todos los ámbitos políticos pertinentes y alcanzar el 30 % lo antes posible, a más tardar en 2027. La revisión intermedia del MFP debe ser obligatoria y debe ser propuesta a más tardar el 1 de julio de 2023.

En un principio, el Parlamento y la Comisión tenían como objetivo alcanzar un acuerdo con respecto al Reglamento sobre el MFP antes de las elecciones al Parlamento Europeo de 2019, a fin de permitir que los próximos programas pudieran comenzar a tiempo. Sin embargo, el Consejo sigue trabajando (primero bajo las presidencias austriaca, rumana y finlandesa, y, recientemente, bajo la dirección del presidente del Consejo Europeo, Charles Michel) sobre un compromiso que los Estados miembros puedan aprobar por unanimidad.

El 30 de noviembre de 2018, el Consejo publicó un proyecto de marco de negociación que contiene un texto sobre los parámetros clave para el paquete financiero global, pero no incluye cifras para los límites máximos y las principales asignaciones de gastos. Más allá de las disposiciones relacionadas con el Reglamento sobre el MFP, el proyecto de marco de negociación también aborda cuestiones horizontales y sectoriales relativas a las disposiciones del ámbito de los programas de gastos que entran dentro del procedimiento legislativo ordinario.

El 10 de octubre de 2019, el Parlamento aprobó una Resolución para renovar y actualizar el mandato de su equipo de negociación, en la que insta a la Comisión a que empiece inmediatamente a preparar un plan de contingencia del MFP en caso de que sea necesario prorrogar el actual MFP.

El 5 de diciembre de 2019, la Presidencia finlandesa del Consejo presentó un marco de negociación que incluía, por primera vez, cifras provisionales para el marco financiero plurianual 2021-2027. Con arreglo a esta propuesta, el próximo MFP ascendería a 1,087 billones EUR a precios de 2018 (1,07 % de la RNB de la EU-27) en créditos de compromiso.

El 12 de diciembre de 2019, el Consejo Europeo debatió las principales características del nuevo MFP presentadas por la Presidencia finlandesa y encargó al presidente del Consejo Europeo que prosiguiera el debate.

En su discurso ante el Consejo, de 12 de diciembre de 2019, el presidente del Parlamento señaló que la propuesta finlandesa sobre el MFP estaba muy por debajo de las expectativas del Parlamento, ya que el objetivo debería ser mantener la financiación de las políticas tradicionales de la Unión en su nivel actual en términos reales, impulsar los programas de mayor éxito y garantizar que la Unión disponga de recursos suficientes para hacer frente a los nuevos retos a los que se enfrenta. El presidente instó al presidente del Consejo Europeo y a la Presidencia croata a avanzar en las negociaciones y favorecer la concertación y la aproximación entre las posiciones de las instituciones.

La nueva presidenta de la Comisión, Ursula von der Leyen, anunció que la lucha contra el cambio climático sería un elemento central del programa de trabajo de la Comisión. A raíz de ello, y en el marco del Pacto Verde Europeo, el 14 de enero de 2020 la Comisión presentó una propuesta relativa a un Fondo de Transición Justa como elemento adicional del paquete de propuestas sobre el MFP[11]. Este fondo se financiaría con 7 500 millones EUR.

Los días 20 y 21 de febrero de 2020, el Consejo Europeo celebró una reunión especial para debatir el MFP, pero no logró llegar a un acuerdo.

El 13 de mayo de 2020, el Parlamento Europeo solicitó por una amplia mayoría (616 votos a favor) que la Comisión presentara, antes del 15 de junio de 2020, una propuesta relativa a un plan de contingencia del MFP para proporcionar una red de seguridad para proteger a los beneficiarios de los programas de la Unión.

Tras la crisis de COVID-19 y las graves consecuencias económicas derivadas del necesario confinamiento de las sociedades europeas, los días 27 y 28 de mayo de 2020 la Comisión publicó propuestas para llevar a cabo una revisión significativa del MFP 2021-2027. Las propuestas incluyen un importe global para el MFP de 1,1 billones EUR para el período 2021-2027 y un instrumento de recuperación adicional, llamado «Next Generation EU», de 750 000 millones EUR (a precios de 2018), de los cuales 500 00 millones EUR se desembolsarán en forma de subvenciones y 250 000 millones EUR en forma de préstamos. El paquete incluye propuestas legislativas para algunos instrumentos nuevos, así como cambios en una serie de propuestas legislativas ya presentadas para los programas del próximo MFP. La financiación del paquete adicional se garantizará mediante préstamos en los mercados financieros. Con este fin, la Comisión también ha presentado enmiendas a la propuesta de Decisión sobre recursos propios, que autorizaría el empréstito de hasta 750 000 millones EUR. Se propone un aumento del límite máximo de recursos propios para los pagos hasta el 1,4 % de la RNB y un aumento adicional, pero temporal, de 0,6 % de la RNB, hasta el 2,00 %, a fin de garantizar una mayor actividad crediticia. Según la Comisión, el reembolso de los préstamos debería cubrirse, preferentemente, a través de los ingresos procedentes de los nuevos recursos propios. La Comisión anunció la introducción, en 2024, de iniciativas legislativas para reformar el sistema de recursos propios con nuevos recursos. Por último, el paquete de la Comisión incluye un aumento del límite máximo de compromisos en 2020 en el marco del MFP actual, a fin de movilizar el apoyo ya en 2020. El aumento propuesto del límite máximo de los compromisos es de 11 500 millones EUR. Los pagos resultantes son compatibles con el límite máximo vigente para los pagos en 2020.

 

[1]DO L 347 de 20.12.2013, p. 884.
[2]DO L 163 de 24.6.2017, p. 1.
[3]DO L 119 de 17.4.2020, p. 1.
[4]DO C 373 de 20.12.2013, p. 1.
[5]Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de julio de 2013, sobre el acuerdo político sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020, DO C 75 de 26.2.2016, p. 47.
[6]COM(2019)0310 y anexo.
[7]DO C 380E de 11.12.2012, p. 89.
[8]Resolución del Parlamento Europeo, de 3 de julio de 2013, sobre el acuerdo político sobre el Marco Financiero Plurianual 2014-2020, DO C 75 de 26.2.2016, p. 47.
[9]Se podrán anticipar 2 543 millones EUR (a precios de 2011), es decir gastados más rápidamente en 2014 y 2015, para los siguientes programas: Empleo Juvenil, 2 143 millones EUR; Horizonte 2020, 200 millones EUR; Erasmus, 150 millones EUR; y COSME, 50 millones EUR.
[10]Resolución del Parlamento Europeo, de 5 de abril de 2017, sobre el proyecto de Reglamento del Consejo por el que se modifica el Reglamento (UE, Euratom) n.º 1311/2013, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2014-2020, DO C 298 de 23.8.2018, p. 30.

Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establece el Fondo de Transición Justa, COM(2020)0022.

Kaare Barslev