El marco financiero plurianual

Hasta la fecha ha habido seis marcos financieros plurianuales (MFP), incluido el del período 2021-2027. Con el Tratado de Lisboa, el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a ser un Reglamento. Establecido para un período mínimo de cinco años, el cometido del MFP es garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios. Prevé disposiciones que el presupuesto anual de la Unión debe respetar, garantizando así la disciplina financiera. Concretamente, el Reglamento MFP establece límites máximos de gasto para grandes categorías de gasto, llamadas rúbricas. El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó propuestas legislativas relativas a un nuevo MFP para el período 2021-2027. A raíz del brote de COVID-19, el 27 de mayo de 2020 la Comisión presentó un plan de recuperación (Next Generation EU) que incluía propuestas revisadas relativas al MFP y los recursos propios, así como la creación de un instrumento de recuperación por valor de 750 000 millones EUR. El paquete se aprobó el 16 de diciembre de 2020 tras negociaciones interinstitucionales.

Base jurídica

  • Artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE);
  • Reglamento (UE, Euratom) 2020/2093 del Consejo, de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027;
  • Reglamento (UE, Euratom) 2020/2092 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de diciembre de 2020, sobre un régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión;
  • Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo, de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19;
  • Acuerdo Interinstitucional de 16 de diciembre de 2020 entre el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea y la Comisión Europea sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, así como sobre nuevos recursos propios, en particular una hoja de ruta para la introducción de nuevos recursos propios.

Antecedentes

En la década de los años ochenta, las relaciones entre las instituciones se tensaron debido a un creciente desajuste entre los recursos disponibles y las necesidades presupuestarias reales. El concepto de una perspectiva financiera plurianual se desarrolló en un intento de apaciguar estas tensiones, reforzar la disciplina presupuestaria y optimizar la ejecución mediante una mejor planificación. El primer acuerdo interinstitucional (en adelante, AI) en este sentido se concluyó en 1988. Establecía las perspectivas financieras para el período 1988-1992 (también conocidas como «paquete Delors I»), destinadas a garantizar los recursos necesarios para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea. El 29 de octubre de 1993 se concluyó un nuevo AI, junto con las perspectivas financieras para el período 1993-1999 («paquete Delors II»), que permitía duplicar los Fondos Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.4.1). El tercer AI, sobre las perspectivas financieras para el período 2000-2006 (conocido también como «Agenda 2000»), se firmó el 6 de mayo de 1999. Uno de sus grandes objetivos consistía en garantizar los recursos necesarios para financiar la ampliación. El cuarto AI, relativo a las perspectivas financieras para el período 2007-2013, se celebró el 17 de mayo de 2006.

Con el Tratado de Lisboa, el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a ser un Reglamento del Consejo sujeto a la aprobación del Parlamento Europeo. Además de fijar los «importes de los límites máximos anuales de créditos para compromisos, por categoría de gastos, y del límite máximo anual de créditos para pagos», el artículo 312 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prevé que el MFP establezca «cualesquiera otras disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento presupuestario anual». El Reglamento MFP está acompañado de un AI que abarca los ámbitos de la disciplina presupuestaria, la cooperación en materia presupuestaria y la buena gestión financiera.

El quinto MFP, para el período 2014-2020, se adoptó el 2 de diciembre de 2013. Fue el primero en adoptarse de conformidad con las nuevas disposiciones del Tratado de Lisboa, según las cuales el Consejo, mediante un procedimiento legislativo especial, adopta el Reglamento MFP por unanimidad tras haber obtenido la aprobación del Parlamento. Asimismo, fue el primero en presentar una disminución de los importes globales en términos reales. Una de las condiciones previas del Parlamento para aceptar el MFP fue, por tanto, que se realizara una revisión intermedia obligatoria que le permitiera volver a evaluar las necesidades presupuestarias durante el período del MFP y ajustarlas en caso necesario. El acuerdo garantizaba asimismo una mayor flexibilidad para permitir el pleno uso de los importes previstos, la comprensión del camino hacia un verdadero sistema de recursos propios para la UE, la unidad y la transparencia presupuestarias, y un control y una vigilancia parlamentarios adecuados. El 20 de junio de 2017, se adoptó un MFP revisado para 2014-2020, que incluía un acuerdo sobre un apoyo adicional a las medidas relacionadas con la migración, el empleo y el crecimiento. Asimismo, reforzaba el Instrumento de Flexibilidad y la Reserva para Ayudas de Emergencia, lo que permitía transferir más fondos entre rúbricas y ejercicios presupuestarios distintos, a fin de poder hacer frente a acontecimientos imprevistos y nuevas prioridades.

El marco financiero plurianual 2021-2027

El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó propuestas legislativas relativas a un MFP para el período 2021-2027. La propuesta de la Comisión ascendía a 1 134 600 millones EUR (a precios de 2018) en créditos de compromiso, lo que representaba el 1,11 % de la RNB de la EU-27. Incluía aumentos para la gestión de las fronteras, la migración, la seguridad, la defensa, la cooperación para el desarrollo y la investigación, entre otros. Los recortes propuestos afectaban, en particular, a las políticas agrícola y de cohesión. La arquitectura en su conjunto debía racionalizarse (de 58 a 37 programas de gasto), y la Comisión propuso un conjunto de instrumentos especiales, aparte de los límites máximos del MFP, dirigidos a aumentar la flexibilidad de la elaboración del presupuesto de la UE. El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) quedaría integrado en el MFP. La Comisión también propuso modernizar la parte relativa a los ingresos, mediante la introducción de varias categorías nuevas de recursos propios.

El Parlamento aprobó Resoluciones sobre el MFP 2021-2027 los días 14 de marzo y 30 de mayo de 2018. El 14 de noviembre de 2018, el Parlamento presentó con más detalle su mandato de negociación, con enmiendas a las propuestas relativas al Reglamento MFP y al AI, y con un conjunto de cifras completo desglosadas por rúbrica y por programa. Este precisaba que el límite máximo del MFP para compromisos debía aumentarse del 1 % (para la EU-28) al 1,3 % de la RNB de la UE (para la EU-27), esto es, a 1 324 000 millones EUR (a precios de 2018), un aumento que excede la propuesta de la Comisión en un 16,7 %. Las asignaciones para la política agrícola común y la política de cohesión debían mantenerse inalteradas en términos reales, mientras que era necesario seguir reforzando varias prioridades, entre ellas Horizonte Europa, Erasmus+ y LIFE; debía crearse una nueva Garantía Infantil (5 900 millones EUR) y un nuevo Fondo de Transición Energética (4 800 millones EUR); la financiación de las agencias descentralizadas implicadas en la gestión de la migración y las fronteras debía ser más de cuatro veces mayor (ascendiendo a más de 12 000 millones EUR). La contribución del presupuesto de la UE a la consecución de los objetivos climáticos debía fijarse en un mínimo del 25 % del gasto del MFP para el período 2021-2027, integrarse en todos los ámbitos políticos pertinentes y alcanzar el 30 % a más tardar en 2027. La revisión intermedia del MFP debía ser obligatoria.

Los días 30 de noviembre de 2018 y 5 de diciembre de 2019, el Consejo publicó un proyecto de marco de negociación que también comprende cuestiones horizontales y sectoriales normalmente incluidas en el ámbito de los programas de gasto sujetos al procedimiento legislativo ordinario (lo cual suscitó las críticas del Parlamento)[1]. El Consejo se mostró a favor de un importe global del MFP de 1 087 000 millones EUR en créditos de compromiso, a precios de 2018 (1,07 % de la RNB de la EU-27), muy por debajo de las expectativas del Parlamento.

Los días 10 de octubre de 2019 y 13 de mayo de 2020, el Parlamento Europeo actualizó su mandato tras las elecciones europeas y solicitó que la Comisión presentara una propuesta relativa a un plan de contingencia del MFP para proporcionar una red de seguridad a fin de proteger a los beneficiarios de los programas de la UE en caso de que el MFP en curso tuviera que ampliarse, habida cuenta del desacuerdo con el Consejo Europeo.

Entretanto, el 14 de enero de 2020, la Comisión había presentado una propuesta relativa a un Fondo de Transición Justa como elemento adicional del paquete de propuestas sobre el MFP, en el marco del Pacto Verde Europeo.

A raíz de la crisis de la COVID-19 y las graves repercusiones económicas de los necesarios confinamientos, los días 27 y 28 de mayo de 2020[2] la Comisión publicó una serie de propuestas modificadas en favor de un MFP de 1 100 000 millones EUR y un instrumento de recuperación adicional, «Next Generation EU» (NGEU)[3], por valor de 750 000 millones EUR (a precios de 2018), a saber: 500 000 millones en forma de subvenciones y 250 000 millones en forma de préstamos. El paquete incluía propuestas legislativas relativas a instrumentos financieros nuevos, así como cambios en una serie de programas del MFP ya presentados. La financiación del paquete adicional debía garantizarse mediante préstamos de los mercados financieros. Con este fin, la Comisión también modificó la propuesta de Decisión sobre recursos propios, al objeto de hacer posible el préstamo de hasta 750 000 millones EUR. Se propuso aumentar el límite máximo de los recursos propios para pagos hasta el 1,4 % de la RNB, junto con un aumento adicional, pero temporal, del 0,6 % de la RNB, a fin de cubrir el aumento de la actividad de empréstito y préstamo. Por último, el paquete de la Comisión incluía un aumento de 11 500 millones EUR del límite máximo del MFP 2014-2020 para compromisos para el año 2020, a fin de empezar a movilizar el apoyo antes del nuevo MFP.

El 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo adoptó unas Conclusiones[4] sobre las medidas de recuperación (Next Generation EU), el MFP 2021-2027 y los recursos propios. Se aprobaron unas medidas de recuperación por valor de 750 000 millones EUR para el período 2021-2023. No obstante, el componente de subvención se redujo de 500 000 millones EUR a 390 000 millones EUR, y el componente de préstamo se aumentó de 250 000 millones EUR a 360 000 millones EUR. El Consejo Europeo rechazó la revisión al alza del límite máximo del MFP para el año 2020. El límite máximo global para compromisos del MFP 2021-2027 se fijó en 1 074 300 millones EUR. Además, las Conclusiones indicaban que se establecería un régimen de condicionalidad para proteger el presupuesto y el instrumento NGEU. Se acordó un nuevo recurso propio, con fecha de entrada en vigor el 1 de enero de 2021, basado en residuos de envases de plástico no reciclados, y se planeó dedicar esfuerzos a introducir otros recursos propios en el transcurso del MFP 2021-2027, con el fin de utilizarlos para el reembolso anticipado de los empréstitos contraídos en el marco de NGEU. La base jurídica propuesta para el NGEU era el artículo 122 del TFUE, que permite a la Unión establecer medidas adecuadas a la situación económica por mayoría cualificada en el Consejo, sin implicar al Parlamento en el procedimiento legislativo.

El Parlamento respondió inmediatamente a estas Conclusiones con la adopción, el 23 de julio de 2020, de una Resolución, en la que calificó la creación del Instrumento de Recuperación de paso histórico, pero deploró los recortes realizados en programas orientados al futuro. Insistió en que los incrementos específicos por encima de las cifras propuestas por el Consejo Europeo debían reservarse para los programas relacionados con el clima, la transición digital, la salud, la cultura, las infraestructuras, la investigación, la gestión de las fronteras y la solidaridad. Reiteró, además, que no concedería su aprobación al MFP sin un acuerdo sobre la reforma del sistema de recursos propios de la UE, con el objetivo de cubrir al menos los costes relacionados con el instrumento NGEU (capital e intereses), a fin de garantizar la credibilidad y la sostenibilidad. El Parlamento también exigió, en cuanto que parte de la autoridad presupuestaria, estar plenamente involucrado en la ejecución del Instrumento de Recuperación, en consonancia con el método comunitario.

En agosto de 2020, se iniciaron las conversaciones tripartitas entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, y concluyeron el 10 de noviembre de 2020. El Consejo Europeo dio su apoyo político al paquete general del MFP el 11 de diciembre de 2020, en particular al NGEU, los recursos propios y régimen general de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión. El Reglamento del Consejo por el que se establece el MFP para el período 2021-2027 fue adoptado el 17 de diciembre, tras la aprobación del Parlamento.

El Parlamento había despejado el camino para una adopción y ratificación de la Decisión sobre recursos propios (y, de este modo, la puesta en marcha del Instrumento de Recuperación de la UE) al presentar, el 16 de septiembre de 2020, su dictamen legislativo obligatorio. Los veintisiete Estados miembros ratificaron la Decisión sobre los recursos propios a más tardar el 31 de mayo de 2021, lo que permitió a la UE empezar a emitir deuda en los mercados de capitales en el marco de NGEU. En 2021, ya se habían recaudado 71 000 millones EUR.

El 1 de enero de 2021, entró en vigor un nuevo mecanismo para proteger el presupuesto de la Unión frente a las vulneraciones de los principios del Estado de Derecho, otra condición establecida por el Parlamento para su aprobación.

El marco financiero plurianual (EU-27) (en millones de euros, a precios de 2018)

Créditos de compromiso 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total2021-2027
1. Mercado único, innovación y economía digital 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Cohesión, resiliencia y valores 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2 bis. Cohesión económica, social y territorial 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2 ter. Resiliencia y valores 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Recursos naturales y medio ambiente 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
De los cuales: gastos en concepto de ayudas relacionadas con el mercado y pagos directos 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migración y gestión de las fronteras 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Seguridad y defensa 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Vecindad y resto del mundo 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Administración pública europea 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
De los cuales: gastos administrativos de las instituciones 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTAL DE CRÉDITOS DE COMPROMISO 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

El Parlamento consiguió, en particular:

  • 15 000 millones EUR extra con respecto a la propuesta de julio de 2020, destinados a programas emblemáticos: Horizonte Europa, Erasmus+, EU4Health, InvestEU, Fondo para la Gestión de las Fronteras, Instrumento de Vecindad, Desarrollo y Cooperación Internacional (IVDCI), Derechos y Valores, y Europa Creativa, así como la ayuda humanitaria;
  • una hoja de ruta jurídicamente vinculante para la introducción de nuevos recursos propios de la Unión;
  • un aumento progresivo del límite máximo global para el MFP 2021-2027 de 1 074 300 millones EUR a 1 085 300 millones EUR a precios de 2018 (se expone a continuación);
  • 1 000 millones EUR adicionales para el Instrumento de Flexibilidad;
  • una nueva etapa de procedimiento (el «procedimiento de control presupuestario») para el establecimiento de futuros mecanismos de crisis, sobre la base del artículo 122 del TFUE, con posibles repercusiones presupuestarias apreciables;
  • la implicación del Parlamento en el uso del ingreso afectado externo del instrumento NGEU, una evaluación nueva general del ingreso afectado externo y del empréstito y el préstamo en la próxima revisión del Reglamento Financiero, así como de los mecanismos de cooperación en el marco de las negociaciones futuras sobre el MFP;
  • una metodología mejorada de seguimiento del clima para alcanzar el objetivo de que al menos el 30 % del gasto del MFP/NGEU se destine a apoyar los objetivos climáticos[5];
  • un nuevo objetivo anual (7,5 % en 2024 y 10 % en 2026 y 2027) en materia de biodiversidad y el diseño de una metodología para medir el gasto en cuestiones de género;
  • una reforma de la recogida, calidad y comparabilidad de los datos sobre los beneficiarios, con el fin de proteger mejor el presupuesto de la UE, incluido el gasto de NGEU.

Otros componentes del MFP para el período 2021-2027 correspondientes a las prioridades del Parlamento incluyen:

  • la integración del FED en el presupuesto de la Unión;
  • unos niveles globales de financiación para la agricultura y la cohesión de un tamaño comparable al de 2014-2020;
  • el establecimiento del Fondo de Transición Justa.

La principal fuente de los aumentos (11 000 millones EUR) procederá de un nuevo mecanismo vinculado a las multas recaudadas por la Unión y se traducirá en asignaciones adicionales automáticas a los programas correspondientes en 2022-2027. Por consiguiente, el límite máximo global del MFP de siete años alcanzará gradualmente los 1 085 300 millones EUR a precios de 2018, es decir, 2 000 millones EUR más en términos reales que el límite máximo equivalente del MFP 2014-2020 (1 083 300 millones EUR a precios de 2018 sin el Reino Unido y con el FED).

Otros complementos (2 500 millones EUR) proceden de los márgenes no asignados dentro de los límites máximos establecidos por el Consejo Europeo. 1 000 millones EUR proceden de reflujos del Instrumento de Ayuda a la Inversión ACP (FED) en beneficio del IVDCI. 500 millones EUR proceden de créditos liberados en el ámbito de la investigación en beneficio de Horizonte Europa (artículo 15, apartado 3, del Reglamento Financiero).

En virtud del AI, los reembolsos e intereses de la deuda de recuperación deben financiarse con cargo al presupuesto de la Unión dentro de los límites máximos del MFP para el período 2021-2027, «también con ingresos suficientes procedentes de nuevos recursos propios que se introduzcan después de 2021». Esto se entiende sin perjuicio de cómo se abordará esta cuestión en los futuros MFP a partir de 2028, y la finalidad expresa es la preservación de los programas y fondos de la Unión.

El 22 de diciembre de 2021, la Comisión propuso nuevos recursos propios y una modificación específica del Reglamento MFP. Sobre la base un informe provisional, el Parlamento aprobó una Resolución relativa a esta enmienda el 13 de septiembre de 2022. El objetivo principal de las medidas contenidas en la enmienda es aumentar los límites máximos para dar cabida a los gastos del futuro Fondo Social para el Clima e introducir un nuevo mecanismo que permita aumentar automáticamente los límites máximos a partir de 2025 con el fin de dar cabida a cualquier ingreso adicional generado por nuevos recursos propios para el reembolso anticipado de la deuda de NGEU.

La Comisión declaró que presentará una revisión del funcionamiento del MFP antes del 1 de enero de 2024[6] y, en su caso, propuestas de revisión.

En su Comunicación de 18 de mayo de 2022 sobre ayuda a Ucrania y reconstrucción del país, la Comisión declaró que las «necesidades imprevistas creadas por la guerra en Europa superan con mucho los recursos disponibles en el actual marco financiero plurianual».

El 19 de mayo 2022, el Parlamento pidió «una propuesta legislativa para una revisión exhaustiva del MFP lo antes posible y a más tardar en el primer trimestre de 2023».

Para finales de 2022, se espera que el Parlamento apruebe el informe sobre «Mejora del marco financiero plurianual 2021-2027: un presupuesto de la Unión resiliente y adaptado a los nuevos retos» que se integrará en el trabajo de la Comisión para la revisión intermedia del MFP.

Para obtener más información sobre este tema, visite el sitio web de la Comisión de Presupuestos (BUDG).

 

[1]Véase, por ejemplo, los apartados 14 a 16 de su Resolución de 10 de octubre de 2019.
[5]El 20 de junio de 2022, la Comisión publicó su enfoque sobre la integración de la dimensión climática en el MFP para el período 2021-2027 y el NGEU en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión.
[6]La carta de intenciones sobre el estado de la Unión 2022 de 14 de septiembre de 2022 dirigida a la Comisión, al Parlamento y al Consejo confirmó esta circunstancia.

Alix Delasnerie