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El marco financiero plurianual

El marco financiero plurianual (MFP) es el plan de gasto de la UE a largo plazo. Hasta la fecha ha habido seis marcos financieros plurianuales, incluido el del período 2021-2027. Con el Tratado de Lisboa, el MFP pasó de ser un acuerdo interinstitucional a ser un Reglamento. Establecido para un período mínimo de cinco años, el cometido del MFP es garantizar la evolución ordenada de los gastos de la Unión dentro del límite de sus recursos propios. Prevé disposiciones que el presupuesto anual de la Unión debe respetar. El Reglamento MFP establece límites máximos de gasto para grandes categorías de gasto, llamadas rúbricas. Tras sus propuestas iniciales de 2 de mayo de 2018 y a raíz del brote de COVID-19, el 27 de mayo de 2020 la Comisión propuso un plan de recuperación (NextGenerationEU) que incluía propuestas revisadas relativas al MFP 2021-2027 y los recursos propios, así como la creación de un instrumento de recuperación por valor de 750 000 millones EUR (a precios de 2018). El paquete se aprobó el 16 de diciembre de 2020 tras negociaciones interinstitucionales. A la luz de los nuevos acontecimientos, el MFP se revisó en diciembre de 2022 y, de nuevo, de manera más sustancial, en febrero de 2024. La Comisión Europea presentó el 16 de julio de 2025 su propuesta con vistas al MFP para 2028-2034.

Base jurídica

Antecedentes

En la década de los años ochenta, las relaciones entre las instituciones se tensaron debido a un creciente desajuste entre los recursos disponibles y las necesidades presupuestarias reales. El concepto de una perspectiva financiera plurianual se desarrolló en un intento de apaciguar estas tensiones, reforzar la disciplina presupuestaria y optimizar la ejecución mediante una mejor planificación. El primer acuerdo interinstitucional (en adelante, «AI») en este sentido se concluyó en 1988. Establecía las perspectivas financieras para el período 1988-1992 (también conocidas como «paquete Delors I»), destinadas a garantizar los recursos necesarios para la ejecución presupuestaria del Acta Única Europea. El 29 de octubre de 1993 se concluyó un nuevo AI, junto con las perspectivas financieras para el período 1993-1999 («paquete Delors II»), que permitía duplicar los Fondos Estructurales y elevar el límite de los recursos propios (1.4.1). El tercer AI, sobre las perspectivas financieras para el período 2000-2006 (conocido también como «Agenda 2000»), se firmó el 6 de mayo de 1999. Uno de sus grandes objetivos consistía en garantizar los recursos necesarios para financiar la ampliación. El cuarto AI, relativo a las perspectivas financieras para el período 2007-2013, se celebró el 17 de mayo de 2006.

Con el Tratado de Lisboa, el MFP pasó de ser de un acuerdo interinstitucional a ser un Reglamento del Consejo que debe adoptarse por unanimidad, sujeto a la aprobación del Parlamento Europeo, con arreglo a un procedimiento legislativo especial. Además de fijar «los importes de los límites máximos anuales de créditos para compromisos, por categoría de gastos, y del límite máximo anual de créditos para pagos», el artículo 312 del TFUE prevé que el MFP también debe establecer «cualesquiera otras disposiciones adecuadas para el buen desarrollo del procedimiento presupuestario anual».

El quinto MFP, que abarcó el período de 2014-2020, fue el primero en el que se registró una disminución en términos reales de los importes globales. Una de las condiciones previas del Parlamento para aceptarlo fue, por tanto, que se realizara una revisión intermedia obligatoria que le permitiera volver a evaluar las necesidades presupuestarias durante el período del MFP y ajustarlas en caso necesario. El acuerdo garantizaba, asimismo, entre otras cosas, una mayor flexibilidad para permitir el pleno uso de los importes previstos, y la comprensión del camino hacia un verdadero sistema de recursos propios para la Unión. El 20 de junio de 2017, se adoptó un MFP revisado para 2014-2020, que incluía la provisión de un apoyo adicional a las medidas relacionadas con la migración, el empleo y el crecimiento. También se reforzaron el Instrumento de Flexibilidad y la Reserva para Ayudas de Emergencia, lo que permitió transferir más fondos entre rúbricas y ejercicios presupuestarios distintos para poder responder a acontecimientos imprevistos y nuevas prioridades.

El marco financiero plurianual 2021-2027

El 2 de mayo de 2018, la Comisión presentó propuestas legislativas relativas a un MFP para el período 2021-2027. La propuesta de la Comisión ascendía a 1 134 600 millones EUR (a precios de 2018) en créditos de compromiso, lo que representaba el 1,11 % de la renta nacional bruta (RNB) de la EU-27. Incluía aumentos para la gestión de las fronteras, la migración, la seguridad, la defensa, la cooperación para el desarrollo y la investigación. Los recortes propuestos afectaban, en particular, a las políticas agrícola y de cohesión. La arquitectura en su conjunto debía racionalizarse (de 58 a 37 programas de gasto), y la Comisión propuso un conjunto de instrumentos especiales, aparte de los límites máximos del MFP, dirigidos a aumentar la flexibilidad de la elaboración del presupuesto de la Unión. El Fondo Europeo de Desarrollo (FED) quedaría integrado en el MFP. La Comisión también propuso modernizar la parte relativa a los ingresos, mediante la introducción de varias categorías nuevas de recursos propios.

En 2018, el Parlamento aprobó tres Resoluciones sobre el MFP para 2021-2027:

La Resolución de noviembre incluía enmiendas a las propuestas relativas al Reglamento MFP y al AI, y con un conjunto de cifras completo desglosadas por rúbrica y por programa. Este precisaba que el límite máximo del MFP para compromisos debía aumentarse del 1 % (para la UE-28) al 1,3 % de la RNB de la Unión (para la UE-27), esto es, a 1 324 000 millones EUR (a precios de 2018), un aumento que excedía la propuesta de la Comisión en un 16,7 %. Las asignaciones para la política agrícola común y la política de cohesión debían mantenerse inalteradas en términos reales, mientras que era necesario seguir reforzando varias prioridades, entre ellas Horizonte Europa, Erasmus + y LIFE; debía crearse una nueva Garantía Infantil (5 900 millones EUR) y un nuevo Fondo de Transición Energética (4 800 millones EUR); la financiación de las agencias descentralizadas implicadas en la gestión de la migración y las fronteras debía ser más de cuatro veces mayor (ascendiendo a más de 12 000 millones EUR). La contribución del presupuesto de la Unión a la consecución de los objetivos climáticos debía fijarse en un mínimo del 25 % del gasto del MFP para el período 2021-2027, integrarse en todos los ámbitos políticos pertinentes y alcanzar el 30 % a más tardar en 2027. La revisión intermedia del MFP debía ser obligatoria.

Para informar sobre las negociaciones en curso relativas al MFP, el Consejo publicó un proyecto de «marco de negociación» el 30 de noviembre de 2018 y un «marco de negociación» el 5 de diciembre de 2019. Estos también comprenden cuestiones horizontales y sectoriales normalmente incluidas en el ámbito de los programas de gasto sujetos al procedimiento legislativo ordinario (lo cual suscitó las críticas del Parlamento, por ejemplo, en los apartados 14 a 16 de su Resolución de 10 de octubre de 2019). El Consejo se mostró a favor de un importe global del MFP de 1 087 000 millones EUR en créditos de compromiso, a precios de 2018 (1,07 % de la RNB de la EU-27), muy por debajo de las expectativas del Parlamento.

En una Resolución de 10 de octubre de 2019 y en una Resolución de13 de mayo de 2020, los nuevos diputados al Parlamento Europeo elegidos actualizaron la posición del Parlamento Europeo y solicitaron que la Comisión presentara una propuesta relativa a un plan de contingencia del MFP para proporcionar una red de seguridad a fin de proteger a los beneficiarios de los programas de la UE en caso de que el MFP en curso tuviera que ampliarse, habida cuenta del desacuerdo con el Consejo Europeo.

Entretanto, el 14 de enero de 2020, la Comisión había presentado una propuesta relativa a un Fondo de Transición Justa como elemento adicional del paquete de propuestas sobre el MFP, en el marco del Pacto Verde Europeo.

A raíz de la crisis de la COVID-19 y las graves repercusiones económicas de los necesarios confinamientos, el día 27 de mayo de 2020 la Comisión publicó una propuesta de MFP de 1 100 000 millones EUR y, el 28 de mayo de 2020, una propuesta de instrumento de recuperación adicional denominado «NextGenerationEU» (NGEU), por valor de 750 000 millones EUR (a precios de 2018), a saber: 500 000 millones en forma de subvenciones y 250 000 millones en forma de préstamos. El paquete incluía propuestas legislativas relativas a instrumentos financieros nuevos, así como cambios en una serie de programas del MFP ya presentados. La financiación del paquete adicional debía garantizarse mediante préstamos de los mercados financieros. Con este fin, la Comisión también modificó la propuesta de Decisión sobre recursos propios, al objeto de hacer posible el préstamo de hasta 750 000 millones EUR. Por último, el paquete de la Comisión incluía un aumento de 11 500 millones EUR del límite máximo del MFP 2014-2020 para compromisos para el año 2020, a fin de empezar a movilizar el apoyo antes del nuevo MFP.

El 21 de julio de 2020, el Consejo Europeo adoptó unas Conclusiones sobre NextGenerationEU, el MFP 2021-2027 y los recursos propios. Este instrumento se aprobó y recibió una financiación por valor de 750 000 millones EUR para el período 2021-2023. No obstante, el componente de subvención se redujo de 500 000 millones EUR a 390 000 millones EUR, y el componente de préstamo se aumentó de 250 000 millones EUR a 360 000 millones EUR. El Consejo Europeo rechazó la revisión al alza del límite máximo del MFP para el año 2020. El límite máximo global para compromisos del MFP 2021-2027 se fijó en 1 074 300 millones EUR. Además, las Conclusiones indicaban que se establecería un régimen de condicionalidad para proteger el presupuesto y el instrumento NGEU frente a vulneraciones del Estado de Derecho. Se acordó un nuevo recurso propio, con fecha de entrada en vigor el 1 de enero de 2021, fundado en los residuos de envases de plástico no reciclados. La base jurídica propuesta para el NGEU era el artículo 122 del TFUE, que permite a la Unión establecer medidas adecuadas a la situación económica por mayoría cualificada en el Consejo, sin implicar al Parlamento en el procedimiento legislativo.

El Parlamento respondió de forma inmediata a estas Conclusiones por medio de una Resolución, de 23 de julio de 2020, en la que calificó la creación del Instrumento de Recuperación de paso histórico, pero deploró los recortes realizados en programas orientados al futuro. Insistió en aumentos específicos además de las cifras propuestas por el Consejo Europeo y reiteró que no concedería su aprobación al MFP sin un acuerdo sobre la reforma del sistema de recursos propios de la Unión, con el objetivo de cubrir al menos los costes relacionados con el instrumento NGEU (capital e intereses), a fin de garantizar la credibilidad y la sostenibilidad. El Parlamento también exigió, en cuanto autoridad presupuestaria, estar plenamente involucrado en la ejecución del Instrumento de Recuperación, en consonancia con el método comunitario.

En agosto de 2020, se iniciaron las conversaciones tripartitas entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión, que concluyeron el 10 de noviembre de 2020. El Reglamento del Consejo por el que se establece el MFP para el período 2021-2027 fue adoptado el 17 de diciembre de 2020, tras la aprobación del Parlamento. El 1 de enero de 2021 entró en vigor un nuevo mecanismo de condicionalidad para la protección del presupuesto de la Unión y el NGEU de las violaciones del Estado de Derecho, que era otro requisito previo para la aprobación del Parlamento.

El marco financiero plurianual (EU-27) (en millones de euros, a precios de 2018)

Créditos de compromiso 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Total 2021-2027
1. Mercado único, innovación y economía digital 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Cohesión, resiliencia y valores 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Cohesión económica, social y territorial 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Resiliencia y valores 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Recursos naturales y medio ambiente 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
De los cuales: gastos en concepto de ayudas relacionadas con el mercado y pagos directos 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Migración y gestión de las fronteras 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Seguridad y defensa 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Vecindad y resto del mundo 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Administración pública europea 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
De los cuales: gastos administrativos de las instituciones 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
TOTAL DE CRÉDITOS DE COMPROMISO 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
TOTAL DE CRÉDITOS DE PAGO 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

El Parlamento consiguió, en particular:

  • 15 000 millones EUR extra con respecto a la propuesta de julio de 2020, destinados a programas emblemáticos;
  • una hoja de ruta jurídicamente vinculante para la introducción de nuevos recursos propios de la Unión;
  • un aumento progresivo del límite máximo global para el MFP 2021-2027 de 1 074 300 millones EUR a 1 085 300 millones EUR a precios de 2018 (se expone a continuación);
  • 1 000 millones EUR adicionales para el Instrumento de Flexibilidad;
  • una nueva etapa de procedimiento (el «procedimiento de control presupuestario») para las propuestas que se elaboren sobre la base del artículo 122 del TFUE, con posibles repercusiones presupuestarias apreciables;
  • la implicación del Parlamento en el uso del ingreso afectado externo del instrumento NGEU, una evaluación nueva general del ingreso afectado externo y del empréstito y el préstamo en la próxima revisión del Reglamento Financiero, así como de los mecanismos de cooperación en el marco de las negociaciones futuras sobre el MFP;
  • una metodología mejorada de seguimiento del clima para alcanzar el objetivo de que al menos el 30 % del gasto del MFP/NGEU se destine a apoyar los objetivos climáticos[1];
  • un nuevo objetivo anual (7,5 % en 2024 y 10 % en 2026 y 2027) en materia de biodiversidad y el diseño de una metodología para medir el gasto en cuestiones de género;
  • una reforma de la recogida, calidad y comparabilidad de los datos sobre los beneficiarios, con el fin de proteger mejor el presupuesto de la Unión, incluido el gasto de NGEU.

Otros componentes del MFP para el período 2021-2027 correspondientes a las prioridades del Parlamento incluyen:

  • la integración del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) en el presupuesto de la Unión;
  • unos niveles globales de financiación para la agricultura y la cohesión de un tamaño comparable al de 2014-2020;
  • el establecimiento del Fondo de Transición Justa.

Los 15 000 millones EUR adicionales incluyen 11 000 millones de aumento progresivo, cuya principal fuente es un nuevo mecanismo vinculado a las multas recaudadas por la Unión y se traduce en nuevas asignaciones automáticas a los programas correspondientes en 2022-2027. Por consiguiente, el límite máximo global del MFP de siete años alcanzará gradualmente los 1 085 300 millones EUR a precios de 2018, es decir, 2 000 millones EUR más en términos reales que el límite máximo equivalente del MFP 2014-2020 (1 083 300 millones EUR a precios de 2018 sin el Reino Unido y con el FED).

En virtud del AI, se acordó en 2020 que los reembolsos e intereses de la deuda de recuperación se financiarían con cargo al presupuesto de la Unión dentro de los límites máximos del MFP para el período 2021-2027, «también con ingresos suficientes procedentes de nuevos recursos propios que se introduzcan después de 2021», sin perjuicio de cómo se abordará esta cuestión en los futuros MFP a partir de 2028. El objetivo expreso era proteger los programas y fondos de la Unión. El 22 de diciembre de 2021, la Comisión propuso nuevos recursos propios y una modificación específica del Reglamento MFP (posteriormente retirada) que perseguía, entre otros objetivos, introducir un nuevo mecanismo que permitiera aumentar automáticamente los límites máximos a partir de 2025 con el fin de dar cabida a cualquier ingreso más generado por nuevos recursos propios para el reembolso anticipado de la deuda del NGEU. Mientras que el Parlamento respondió con una Resolución provisional, el 13 de septiembre de 2022, el Consejo no adoptó ninguna posición.

En su Comunicación de 18 de mayo de 2022 sobre ayuda a Ucrania y reconstrucción del país, la Comisión reconoció que las «necesidades imprevistas creadas por la guerra en Europa superan con mucho los recursos disponibles en el actual marco financiero plurianual». Así, en su Resolución de 19 de mayo de 2022, el Parlamento pidió «una propuesta legislativa para una revisión exhaustiva del MFP lo antes posible y a más tardar en el primer trimestre de 2023».

El primer paso fue la aprobación, en diciembre de 2022, de un Reglamento del Consejo por el que se modificaba el MFP (el Reglamento (UE, Euratom) 2022/2496 del Consejo) como parte de un paquete de medidas aprobado por el Parlamento el 24 de noviembre de 2022, conforme a un procedimiento de urgencia. Este Reglamento amplió la cobertura presupuestaria entonces aplicable a los préstamos a los Estados miembros a los préstamos de asistencia macrofinanciera a Ucrania, para los ejercicios de 2023 y 2024: en caso de impago, se movilizarían los importes necesarios desde el margen de maniobra, por encima de los límites máximos del MFP, hasta los límites máximos de los recursos propios.

Para marcar la pauta de una revisión mucho más completa, el 15 de diciembre de 2022, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la «Mejora del marco financiero plurianual 2021-2027», que se centraba en establecer un presupuesto de la Unión adaptado a los nuevos retos y en exponer las principales demandas del Parlamento.

El 20 de junio de 2023, la Comisión propuso una revisión específica del MFP que abarcaba la mayoría de estas demandas (con seis meses de antelación a la fecha inicialmente prevista de revisión).

El 3 de octubre de 2023, el Parlamento adoptó una posición sobre la propuesta, subrayando que el MFP revisado debía entrar en vigor a más tardar el 1 de enero de 2024. Sin embargo, el Consejo Europeo del 15 de diciembre de 2023 terminó en punto muerto. Una vez que se alcanzó un acuerdo político, la revisión del MFP (Reglamento (UE, Euratom) 2024/765 del Consejo) se publicó el 29 de febrero de 2024. Esta incluye recortes presupuestarios de Horizonte Europa (parcialmente compensados mediante la reutilización de las últimas liberaciones de créditos de investigación del MFP), UEproSalud (atenuados por el mecanismo del artículo 5 del MFP) y la gestión directa de la política agrícola común y la política de cohesión.

Sin embargo, esta es la primera vez que una revisión intermedia del MFP ha dado lugar a un aumento neto de los límites máximos de gasto. Los principales resultados positivos son los siguientes: 50 000 millones EUR para Ucrania para el período 2024-2027, un aumento de la financiación para la migración y la acción exterior y para el Fondo Europeo de Defensa (en el marco de STEP), un aumento de la financiación para los instrumentos especiales (Instrumento de Flexibilidad y Reserva de Solidaridad de la UE para la reconstrucción tras fenómenos meteorológicos extremos y catástrofes naturales, ahora separada de la Reserva para Ayudas de Emergencia a países no pertenecientes a la Unión) y el establecimiento de un instrumento especial del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea sin límites para proteger los programas de recortes significativos. Algunos de los costes de los empréstitos conjuntos de la Unión deben cubrirse en el procedimiento presupuestario anual (el Consejo Europeo estableció un valor de referencia no vinculante del 50 %). Con el fin de utilizar el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para estos fines, aproximadamente la mitad de los costes deben cubrirse mediante instrumentos especiales o reasignaciones de fondos de programas. El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea funciona en dos fases: primero, movilización de recursos equivalentes al importe de los fondos liberados y, segundo, empleo de un mecanismo de «último recurso» de contribuciones nacionales adicionales. Puede encontrarse más información en la Comunicación de la Comisión sobre el ajuste técnico del MFP.

El 11 de febrero de 2025, la Comisión expuso los principales retos políticos y presupuestarios actuales y futuros en una Comunicación titulada «La ruta hacia el próximo marco financiero plurianual». El Parlamento se pronunció por medio de una Resolución, de 7 de mayo de 2025, titulada «Presupuesto a largo plazo renovado para la Unión en un mundo cambiante».

La Comisión presentó el 16 de julio de 2025 su propuesta con vistas al MFP para 2028-2034. El importe comprometido total para el período de siete años se fijó en un máximo de 1 763 000 millones EUR (a precios de 2025), lo que equivale al 1,26 % de la RNB de la Unión, incluidos los costes de reembolso de NGEU. Comparado con el importe inicial del MFP actual (1,13 % de la RNB para 2021-2027), y en vista de los reembolsos previstos de NGEU, que equivalen al 0,11 % de la RNB (unos 25 000 millones EUR anuales), se desprende que, en conjunto, la propuesta de la Comisión implica un incremento prácticamente nulo. Las siete rúbricas y dos subrúbricas de la estructura actual se reducirían a cuatro rúbricas principales. La estructura simplificada (que pasa de tener setenta capítulos dedicados a los gastos operativos a veinte capítulos en la propuesta), junto con la importante flexibilidad predefinida para el uso de los fondos, han provocado un llamamiento a aclarar cómo esto afectaría a la función presupuestaria y de control del Parlamento, y los cambios hacen que las comparaciones con el MFP actual sean meramente orientativas.

La cohesión, el desarrollo rural y regional, la agricultura, las pesquerías, la migración, la seguridad y el control fronterizo se consolidarían mediante un plan de colaboración nacional y regional para cada Estado miembro, que se complementaría con un Mecanismo de la UE, con el que obtendría una subvención total de 772 000 millones EUR (aproximadamente el 44 % del presupuesto total). Comparado con el MFP actual, la financiación de programas de en régimen de gestión compartida (principalmente, la agricultura y los Fondos de Cohesión) disminuirían, aproximadamente, un 10 %, mientras que la financiación para la migración y la gestión de fronteras sería 2.5 veces mayor.

Un Fondo Europeo de Competitividad, que cubre la inversión directa en investigación, en la transición limpia y digital, defensa, espacio y biotecnología, recibiría una dotación económica de 362 000 millones EUR (el 21 % del presupuesto total), lo que constituye un aumento significativo de alrededor del 160 % en comparación con los programas actuales que financian esos ámbitos.

El nuevo Instrumento Europa Global, orientado a la acción exterior de la Unión, estaría financiado con 177 000 millones EUR (el 10 % del presupuesto total), lo que equivale a un aumento del 40 % con respecto a los instrumentos actuales. Los instrumentos especiales no temáticos (el Instrumento de Margen Único y el Instrumento de Flexibilidad) se mantendrían y se incrementarían. La Reserva para Ucrania sería el único instrumento especial temático, dado que los instrumentos actuales (la Reserva de Solidaridad y para Ayudas de Emergencia y el Fondo Europeo de Adaptación a la Globalización) se financiarían por medio de planes de colaboración nacionales y regionales y de programas de Europa Global. La propuesta estableció un mecanismo de corrección para el deflactor del 2 % en casos en que la inflación exceda el 3 % o sea inferior al 1 %, de manera que se mantienen parcialmente los valores en términos reales.

Para obtener más información sobre este tema, visite el sitio web de la Comisión de Presupuestos (BUDG).

 

[1]El 21 de junio de 2022, la Comisión publicó su enfoque sobre la integración de la dimensión climática en el MFP para el período 2021-2027 y el NGEU en un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD(2022)0225).

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