La lucha contra el fraude y la protección de los intereses financieros de la Unión Europea

La actuación de la Unión Europea en materia de control presupuestario se centra en dos principios: el primero es el control presupuestario en sí mismo, el segundo comprende la protección de los intereses financieros de la Unión y la lucha contra el fraude.

Base jurídica

  • Artículos 287 y 325 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
  • Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo, título IX, capítulos 1 y 2, y título X.
  • Acuerdo interinstitucional, de 2 de diciembre de 2013, entre el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión sobre disciplina presupuestaria, cooperación en materia presupuestaria y buena gestión financiera, parte III.
  • Reglamento interno del Parlamento Europeo, título II, capítulo 6, artículos 92 bis, 93 y 94; título V, capítulo 1, artículo 121, capítulo 2, artículo 125 y capítulo 4, artículo 132; y anexo IV.
  • Artículo 83, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre la protección de los intereses financieros de la Unión.
  • Fiscalía Europea: artículo 86 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea sobre la creación de una Fiscalía Europea.

Objetivos

La protección de los intereses financieros de la Unión es un elemento fundamental para que los ciudadanos confíen en que su dinero se utiliza adecuadamente. También es importante supervisar y controlar la actividad de la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) y prestar apoyo a su lucha contra las irregularidades y los fraudes en la ejecución del presupuesto de la Unión.

Antecedentes

En diciembre de 1995, el Parlamento ejerció por primera vez el derecho a constituir una comisión de investigación que le confiere el Tratado e informó sobre las alegaciones de fraude y de mala administración en el régimen de tránsito comunitario. Las recomendaciones de esta comisión recibieron un amplio apoyo.

En los últimos años, el número de textos legislativos y recomendaciones sobre la protección de los intereses financieros de la Unión se ha multiplicado. Lo que estos textos pretenden fundamentalmente es mejorar la gestión de la OLAF y reforzar las garantías procesales en las investigaciones (adoptando un enfoque gradual para acompañar la creación de la Fiscalía Europea), reformar Eurojust[1], así como mejorar la protección de los intereses financieros de la Unión y garantizar la protección de dichos intereses a través del Derecho penal y las investigaciones administrativas, mediante una política integrada para salvaguardar el dinero de los contribuyentes y mediante la Estrategia de Lucha contra el Fraude de la Comisión[2]. En 2012 y 2013, también se publicaron varias comunicaciones importantes tituladas «Plan de acción para reforzar la lucha contra el fraude fiscal y la evasión fiscal»[3], «Protección del presupuesto de la UE hasta final de 2012»[4] y «Aplicación de correcciones financieras netas a las cifras de los Estados miembros en el ámbito de la Política Agrícola y la Política de Cohesión»[5].

Además, en 2013 se adoptaron dos Directivas: una, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido en lo que respecta a la aplicación optativa y temporal del mecanismo de inversión del sujeto pasivo a determinadas entregas de bienes y prestaciones de servicios susceptibles de fraude; y otra, relativa al sistema común del impuesto sobre el valor añadido, por lo que respecta a la implantación de un mecanismo de reacción rápida contra el fraude en el ámbito del IVA[6]. Cabe asimismo mencionar la propuesta de Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal[7], el informe de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo sobre la lucha contra la corrupción en la UE[8] y la Comunicación de la Comisión Europea, de 7 de abril de 2016, relativa a un plan de acción sobre el IVA[9]. Más recientemente, en la primavera de 2018, con vistas al nuevo marco financiero plurianual (2021-2027), la Comisión adoptó una propuesta para establecer un nuevo Programa de la UE de Lucha contra el Fraude, concebido esencialmente para reproducir y mejorar el programa Hércules III (2014-2020) y combinarlo con dos actividades ya realizadas por la OLAF: el sistema de información antifraude (AFIS) y el Sistema de Gestión de Irregularidades (IMS, por sus siglas en inglés).

A. Medidas contra el fraude de la OLAF

La Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) tiene competencias para llevar a cabo investigaciones administrativas de forma independiente con respecto a la Comisión. En el marco de los reglamentos relativos a las investigaciones efectuadas por la OLAF, el Parlamento, el Consejo y la Comisión firmaron, el 25 de mayo de 1999, un Acuerdo Interinstitucional relativo a las investigaciones internas. Dicho Acuerdo establece que cada institución debe adoptar un régimen interno común para facilitar el correcto desarrollo de las investigaciones efectuadas por la OLAF. Algunas de estas normas, actualmente integradas en el Estatuto de los funcionarios de la Unión Europea, exigen al personal de la Unión que coopere con la OLAF y prevén cierto grado de protección para aquellos miembros del personal que transmitan información relativa a un posible caso de fraude o corrupción. La reforma de la OLAF estaba prevista desde 2003. Finalmente, tras unos diez años de debates y negociaciones, las distintas partes del diálogo tripartito (el Parlamento, el Consejo y la Comisión) alcanzaron un acuerdo que supuso un avance significativo y que garantizaría la eficacia, la eficiencia y la responsabilidad de la OLAF, preservando al mismo tiempo la independencia de sus investigaciones.

En noviembre de 2008, el Parlamento adoptó, por aplastante mayoría, el informe Grässle, que modificaba profundamente la propuesta original de la Comisión y que dio lugar, unos años después, al Reglamento actual[10], que, a su vez, fue objeto de modificaciones en julio de 2016.

El nuevo texto introduce mejoras sustanciales, en particular, una definición más clara del marco jurídico para las investigaciones antifraude, ya que se incorporan al Reglamento las definiciones de «irregularidad», de «fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de la Unión», así como del concepto de «operador económico». El Reglamento incluye, asimismo, referencias claras a determinadas medidas de investigación presentes en otros reglamentos de la Unión (con lo que se mejora la coordinación entre los instrumentos jurídicos pertinentes en el ámbito en cuestión), así como referencias a la Carta de los Derechos Fundamentales. En cuanto a los derechos de la defensa y las garantías procesales de las personas afectadas por investigaciones de la OLAF, se garantizarán los derechos de los testigos y de los denunciantes, así como el derecho de acceso al expediente, entre otros derechos, en todo momento durante el transcurso de dichas investigaciones.

Por otra parte, algunos artículos introducen obligaciones específicas para los Estados miembros, como la de compartir con la OLAF la información pertinente acerca de los casos de fraude relativos a los fondos de la Unión.

Por último, se ha creado un nuevo procedimiento interinstitucional en el que todas las instituciones pueden debatir de manera transparente sobre las mejores prácticas, los resultados y las cuestiones pendientes que minen la eficacia de las actividades de lucha contra el fraude. Esto permitirá al Parlamento, por primera vez, debatir con el Consejo sobre la lucha contra el fraude en los Estados miembros.

El Parlamento pide, asimismo, que se mejore la gestión de la OLAF mediante la revisión y la consolidación continuas de sus principales procedimientos de investigación.

Por otro lado, es necesario recordar que el artículo 325 del TFUE exige una colaboración estrecha y periódica entre los Estados miembros y la Comisión, y permite la posibilidad de adoptar medidas específicas del Consejo con miras a ofrecer una protección eficaz y equivalente de los intereses financieros de la Unión en los Estados miembros.

B. Refuerzo de los mecanismos de lucha contra el fraude

A instancias del Parlamento Europeo, la Comisión ha emprendido recientemente iniciativas importantes en materia de medidas de lucha contra el fraude; no obstante, en vista de la magnitud de la evasión fiscal y la corrupción en la Unión Europea, el Parlamento Europeo pide que se fomente un enfoque integral que incluya estrategias de lucha contra el fraude y la corrupción a través de medidas jurídicas eficaces en todo el territorio de la Unión, especialmente en tiempos de restricciones presupuestarias.

El Parlamento apoya asimismo el plan de acción para reforzar la lucha contra el fraude y la evasión fiscales[11] elaborado por la Comisión, y reconoce que tanto esta como los Estados miembros deben seguir concediendo prioridad absoluta a la lucha contra estas dos lacras, para lo que es necesario desarrollar una estrategia de cooperación y coordinación reforzada y pluridimensional entre los Estados miembros y entre estos y la Comisión. También se deberá prestar especial atención a la implantación de mecanismos de prevención, detección precoz y vigilancia en el tránsito aduanero, ya que sigue siendo uno de los ámbitos con mayor índice de corrupción sistémica de Europa. Por último, el Parlamento considera que los agentes europeos deberían ser más activos a escala internacional con el fin de establecer normas de cooperación basadas principalmente en los principios de transparencia, buena gobernanza e intercambio de información.

El Parlamento hace asimismo hincapié en la necesidad de aumentar la transparencia para permitir un control adecuado, lo que resulta fundamental para detectar sistemas de fraude. Anteriormente, ya había instado a la Comisión a que adoptara medidas para garantizar la transparencia completa de todos los beneficiarios de los fondos de la Unión en todos los Estados miembros mediante la publicación, en la página web de la Comisión, de una lista de todos estos beneficiarios. También pide a los Estados miembros que cooperen con la Comisión y que faciliten información completa y fiable sobre los beneficiarios de los fondos de la Unión que gestionan.

C. Nuevos perfiles de la política y los programas europeos contra el fraude

Como parte de su política de lucha contra la corrupción, el Parlamento opina que, dado que la corrupción afecta a los intereses financieros de la Unión, debe ser considerada un fraude en virtud del artículo 325, apartado 5, del TFUE y debe incluirse en el informe anual de la Comisión Europea sobre «Protección de los intereses financieros de la Unión Europea — Lucha contra el fraude».

El Parlamento acogió con satisfacción el primer informe de la Comisión sobre la política de lucha contra la corrupción en la Unión Europea, que se publicó en febrero de 2014, en el que se recordaba que la corrupción afectaba a todos los Estados miembros de manera distinta y que su coste para la economía de la Unión ascendía a unos 120 000 millones de euros al año. Asimismo, el Parlamento apoya todas las sugerencias que se proponen en el informe para intensificar los intercambios de las buenas prácticas existentes y determinar las nuevas acciones pertinentes que deben adoptarse a escala de la Unión, dado que los ciudadanos europeos tienen derecho a garantías de integridad y transparencia totales en el gasto público, especialmente ante los actuales desafíos económicos.

D. Directiva sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión

La Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal[12] (la «Directiva PIF») establece la base jurídica de las atribuciones de la Fiscalía Europea, definiendo sus competencias.

La definición de los intereses financieros de la Unión incluye las infracciones cometidas contra los sistemas comunes del IVA, cuando estén vinculadas al territorio de dos o más Estados miembros y representen un perjuicio total de al menos diez millones de euros. La definición de las infracciones penales incluye el fraude activo y el fraude pasivo, así como la malversación. La Directiva prevé unas sanciones mínimas para las personas físicas y establece plazos de prescripción que permiten a la ley, aplicada durante un periodo de tiempo suficiente, tratar de forma eficaz las infracciones. La Directiva introduce asimismo la obligación para los Estados miembros, la Comisión Europea, las agencias y el Tribunal de Cuentas de colaborar entre sí.

E. Creación de la Fiscalía Europea

Las normas relativas a la creación de la Fiscalía Europea están consagradas en el artículo 86 del TFUE, que establece lo siguiente: «Para combatir las infracciones que perjudiquen a los intereses financieros de la Unión, el Consejo podrá crear, mediante reglamentos adoptados con arreglo a un procedimiento legislativo especial, una Fiscalía Europea a partir de Eurojust».

La Fiscalía Europea será un cuerpo judicial descentralizado de la Unión Europea con competencia exclusiva para investigar, incoar procedimientos penales y llevar ante la justicia a los autores de delitos que atenten contra el presupuesto de la Unión. También tendrá facultades de investigación armonizadas en toda la Unión basadas e integradas en los sistemas jurídicos nacionales de los Estados miembros.

El Reglamento (UE) 2017/1939 del Consejo, de 12 de octubre de 2017[13], estableció la Fiscalía Europea a través de la cooperación reforzada de veinte Estados miembros (Austria, Bélgica, Bulgaria, Croacia, Chipre, República Checa, Estonia, Alemania, Grecia, España, Finlandia, Francia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Portugal, Rumanía, Eslovenia y Eslovaquia).

La Fiscalía Europea se ocupará de investigar, incoar procedimientos penales y llevar ante la justicia a los autores de delitos que atenten contra los intereses financieros de la Unión. Aunará los esfuerzos europeos y nacionales para hacer cumplir la ley a fin de combatir el fraude en la Unión.

La Fiscalía Europea, cuya sede estará en Luxemburgo, asumirá sus funciones de investigación y procesamiento a partir de una fecha que habrá de determinar la Comisión sobre la base de una propuesta del Fiscal General Europeo una vez que se haya creado la Fiscalía Europea. Esta fecha no será anterior a tres años después de la fecha de entrada en vigor del citado Reglamento, el 22 de noviembre de 2017.

La Comisión está llevando a cabo acciones preparatorias para la creación de la Fiscalía Europea, cuyo avance está siendo objeto de seguimiento por parte de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior y de la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento.

Papel del Parlamento Europeo

Los candidatos a miembros del Tribunal de Cuentas, así como los candidatos preseleccionados para el puesto de director general de la OLAF, comparecen ante la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento. Estas audiencias en el Parlamento son indispensables para proceder a la asignación de los puestos. La Comisión Europea designa al director general de la OLAF previa concertación con el Parlamento y el Consejo, mientras que los miembros del Comité de Vigilancia de la OLAF son nombrados de común acuerdo por el Parlamento, el Consejo y la Comisión.

 

[1]COM(2013) 532 y COM(2013) 533 de 17 de julio de 2013.
[2]COM(2011) 293 de 26 de mayo de 2011 y COM(2011) 376 de 24 de junio de 2011.
[3]COM(2012) 722 de 6 de diciembre de 2012.
[4]COM(2013) 682 de 30 de septiembre de 2013.
[5]COM(2013) 934 de 13 de diciembre de 2013.
[6]Directivas 2013/43/UE y 2013/42/UE de 22 de julio de 2013 (DO L 201 de 26.7.2013, p. 4, y DO L 201 de 26.7.2013, p. 1).
[7]COM(2012) 363 de 11 de julio de 2012.
[8]COM(2014)0038 de 3 de febrero de 2014.
[9]COM(2016)0148 de 7 de abril de 2016.
[10]Reglamento (UE, Euratom) n.º 883/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de septiembre de 2013.
[11]El fraude es un comportamiento irregular voluntario que constituye, en ciertos casos, una infracción penal; no respetar una norma constituye una irregularidad.
[12]Directiva (UE) 2017/1371 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2017, sobre la lucha contra el fraude que afecta a los intereses financieros de la Unión a través del Derecho penal.
[13]DO L 283 de 31.10.2017, p. 1.

Alexandre Mathis