El mercado interior: principios generales

El mercado interior es un área de prosperidad y libertad que proporciona acceso a mercancías, servicios, empleo, oportunidades de negocio y riqueza cultural. Se requiere un esfuerzo constante para garantizar el avance del mercado único, que podría ofrecer ventajas significativas para los consumidores y las empresas de la Unión. En particular, el mercado único digital ofrece nuevas oportunidades para impulsar la economía (mediante el comercio electrónico), a la vez que limita las trabas administrativas (gracias a la administración electrónica y a la digitalización de los servicios públicos). A pesar de estos avances significativos hacia el mercado único (digital), todavía hay retos pendientes; con la COVID-19 han reaparecido algunos obstáculos a las cuatro libertades (libre circulación de mercancías, servicios, capitales y personas).

Base jurídica

Artículos 4, apartado 2, letra a), 26, 27, 114 y 115 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Objetivo

El mercado común, establecido por el Tratado de Roma en 1958 ya pretendía eliminar las barreras al comercio entre los Estados miembros con el objetivo de incrementar la prosperidad económica y contribuir a «una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos». El Acta Única Europea de 1986 incluyó en el Tratado de la Comunidad Económica Europea el objetivo de crear un mercado interior, definido como «un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada».

Resultados

A. El mercado común de 1958

El mercado común, principal objetivo del Tratado de Roma, fue establecido a través de la unión aduanera de 1968, la eliminación de las cuotas, la libre circulación de ciudadanos y trabajadores, y cierta armonización fiscal mediante la introducción generalizada del impuesto sobre el valor añadido en 1970. No obstante, el libre comercio de mercancías y servicios y la libertad de establecimiento seguían estando limitados debido a la persistencia de prácticas anticompetitivas impuestas por las autoridades públicas.

B. La instauración del mercado interior en los años ochenta y el Acta Única Europea

La falta de avances en la consecución del mercado común se atribuyó en gran medida a la elección de un método de armonización legislativa demasiado minucioso y a la imposición de la regla de la unanimidad en la toma de decisiones del Consejo. Esto cambió con las sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en los asuntos Dassonville (asunto 8/74) y Cassis de Dijon (asunto 120/78) en la década de 1970, que declararon ilegales las restricciones a la importación de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas, con lo que se introdujo el principio de reconocimiento mutuo[1]. A raíz de dichas sentencias, a mediados de los años ochenta el debate político sobre el comercio intercomunitario recobró impulso y llevó a la Comunidad Económica Europea a considerar un enfoque más riguroso en relación con el objetivo de suprimir las barreras comerciales: el mercado interior.

El Acta Única Europea, que entró en vigor el 1 de julio de 1987, fijó un plazo concreto para la realización del mercado interior, a saber, el 31 de diciembre de 1992. Asimismo, reforzó los mecanismos decisorios en el marco del mercado interior introduciendo la votación por mayoría cualificada en ámbitos como el arancel aduanero común, la libre prestación de servicios, la libre circulación de capitales y la aproximación de las legislaciones nacionales. Cuando se cumplió el plazo previsto, más del 90 % de los actos legislativos enumerados en el Libro Blanco de 1985 ya habían sido aprobados, principalmente por mayoría cualificada.

C. Hacia una responsabilidad compartida para completar el mercado interior: 2003-2010

El mercado interior ha contribuido considerablemente a la prosperidad e integración de la economía de la Unión. Una nueva estrategia para el mercado interior, puesta en práctica entre 2003 y 2010, se centró en la necesidad de facilitar la libre circulación de mercancías, la integración de los mercados de servicios, la reducción de las repercusiones de las barreras fiscales y la simplificación del marco regulador. Se avanzó significativamente en la apertura de los servicios de transportes, telecomunicaciones, electricidad, gas y correos.

En su Comunicación titulada «Mejorar la gobernanza del mercado único» (COM(2012)0259), la Comisión propuso medidas horizontales, como el énfasis en nuevas normas claras y fáciles de aplicar, un mejor uso de las herramientas informáticas existentes a fin de facilitar el ejercicio de los derechos en el mercado único y el establecimiento de centros nacionales para supervisar el funcionamiento de dicho mercado. La supervisión es un elemento fundamental de los informes anuales sobre la integración del mercado único en el contexto del proceso del Semestre Europeo.

D. La reactivación del mercado interior en 2010

Con el fin de impulsar de nuevo el mercado único europeo y hacer que la política del mercado único gire en torno al público, los consumidores y las pymes, la Comisión publicó en octubre de 2010 una Comunicación titulada «Hacia un Acta del Mercado Único» (COM(2010)0608). En ella se presentan una serie de medidas para impulsar la economía de la Unión y crear puestos de trabajo que permitieron poner en práctica una política del mercado único más ambiciosa.

En octubre de 2012, la Comisión presentó el Acta del Mercado Único II (COM(2012)0573) para seguir desarrollando el mercado único y explotar sus posibilidades no aprovechadas como motor de crecimiento. El Acta establece doce medidas fundamentales que las instituciones de la Unión debían aprobar rápidamente. Dichas medidas giran en torno a los cuatro motores principales del crecimiento, el empleo y la confianza en el mercado único: 1) redes integradas, 2) movilidad transfronteriza de ciudadanos y empresas, 3) la economía digital, y 4) medidas para reforzar la cohesión y los beneficios de los consumidores.

La Comisión publicó el 28 de octubre de 2015 la Comunicación titulada «Mejorar el mercado único: más oportunidades para los ciudadanos y las empresas» (COM(2015)0550), que se centra en garantizar beneficios prácticos para las personas en su vida cotidiana y crear oportunidades adicionales para los consumidores, los profesionales y las empresas. Esta estrategia complementa los esfuerzos de la Comisión para impulsar la inversión, aprovechar las oportunidades que ofrece el mercado único digital y mejorar la competitividad y el acceso a la financiación. Por otro lado, también tiene por objeto garantizar el buen funcionamiento del mercado interior de la energía y promover y facilitar la movilidad laboral, evitando al mismo tiempo que se abuse de las normas. A fin de seguir mejorando las prácticas comerciales en el mercado interior, el 17 de abril de 2019 se adoptó la Directiva (UE) 2019/633 por la que se prohíben determinadas prácticas comerciales desleales.

En mayo de 2015, la Comisión adoptó la Estrategia para el Mercado Único Digital de Europa (COM(2015)0192), en la que se establece un intenso programa legislativo para construir una economía digital europea. En 2019, con la Agenda para Europa de Ursula von der Leyen, la Comisión situó claramente el fortalecimiento del mercado único digital en el centro de sus líneas de trabajo. Este compromiso se renovó mediante el documento de estrategia de la Comisión titulado «Configurar el futuro digital de Europa», de febrero de 2020, que señala cómo debe lograrse la realización del mercado único digital. En concreto, se conseguirá estableciendo un mercado único europeo de datos y creando unas condiciones de competencia equitativas tanto en línea como fuera de línea mediante normas coherentes.

Durante la pandemia de COVID-19, la Comisión volvió a hacer hincapié, en su Comunicación titulada «El momento de Europa: reparar los daños y preparar el futuro para la próxima generación» (COM(2020)456), en que la digitalización del mercado único sería un pilar esencial de la recuperación de la crisis. Dicha recuperación se centrará en cuatro elementos: 1) invertir en una mejor conectividad, 2) una presencia industrial y tecnológica más fuerte en puntos estratégicos de la cadena de suministro (por ejemplo, inteligencia artificial, ciberseguridad, infraestructura en la nube, redes 5G), 3) una economía de datos real y espacios comunes europeos de datos, y 4) un entorno empresarial más justo y más sencillo.

Papel del Parlamento Europeo

A. Consideraciones generales

El Parlamento fue el impulsor del proceso que desembocó en la creación del mercado interior. Concretamente, en su Resolución, de 20 de noviembre de 1997, apoyó la idea de transformar el mercado interior en un mercado único plenamente integrado a más tardar en 2002. En muchas Resoluciones aprobadas en 2006 (entre otras, las de 12 de febrero, 14 de febrero, 16 de mayo y 6 de julio), el Parlamento apoyó la idea de que el mercado interior constituye un marco común y un punto de referencia para muchas de las políticas de la Unión.

El Parlamento también ha desempeñado un papel activo en la reactivación del mercado interior. En su Resolución, de 20 de mayo de 2010, sobre cómo ofrecer un mercado único a los consumidores y los ciudadanos, el Parlamento hizo hincapié en que es necesario adoptar medidas para informar y capacitar a los consumidores y a las pymes de forma más eficaz, así como para aumentar la confianza de los ciudadanos. El Parlamento dio otras respuestas al Acta del Mercado Único con sus tres Resoluciones, aprobadas el 6 de abril de 2011, sobre gobernanza y asociación en el mercado único, sobre el mercado único para los europeos y sobre un mercado único para las empresas y el crecimiento.

El Parlamento se ha mostrado igualmente activo en la gobernanza del mercado único. Así, aprobó su Resolución, de 7 de febrero de 2013, con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre la gobernanza del mercado único, solicitando que se estableciera un ciclo de gobernanza del mercado único como pilar específico del Semestre Europeo. Además, el Parlamento aprobó su Resolución, de 25 de febrero de 2014, sobre la gobernanza del mercado único en el marco del Semestre Europeo 2014, seguida de su Resolución, de 27 de febrero de 2014, sobre SOLVIT, un servicio que abarca toda la Unión que ofrece soluciones a problemas con los derechos de la Unión. Más tarde, el Parlamento aprobó una Resolución, de 12 de abril de 2016, titulada «Hacia una mejor regulación del mercado único».

En varios estudios encargados por la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor en 2016 se resalta la necesidad de que la economía de la Unión se centre en unas políticas[2] más digitales, ecológicas y sociales. En consonancia con las recomendaciones de actuación de este estudio, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la estrategia para el mercado único, en la que pedía un mercado único más innovador, más profundo y más equitativo. Con el fin de facilitar el acceso en línea a la información, a los procedimientos administrativos y a los servicios de asistencia que necesitan los ciudadanos y las empresas, el Parlamento abogó por la creación de una pasarela digital única(Reglamento (UE) n.º 2018/1724), prevista para finales de 2020.

Diversos estudios del 2019 indican que los principios de libre circulación de bienes y servicios y la legislación en este ámbito generan beneficios estimados en 985 000 millones EUR al año[3]. Sin embargo, en un estudio[4] publicado en noviembre de 2020, titulado «Legal obstacles in Member States to Single Market rules» (Obstáculos jurídicos a las normas del mercado único en los Estados miembros), se afirma que, si bien el mercado único de la Unión es un ejemplo muy satisfactorio de la integración del mercado, en los Estados miembros siguen existiendo obstáculos que impiden al mercado único alcanzar todo su potencial. En el estudio se solicita un control más localizado de las normas nacionales propuestas que puedan entrar en conflicto con las normas y los principios del mercado único.

Uno de estos ámbitos de conflicto es el de la libre circulación de servicios. El 2 de diciembre de 2020, la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor aprobó un informe de propia iniciativa titulado «Refuerzo del mercado único: el futuro de la libre circulación de servicios». En dicho informe, aprobado en el Pleno del 20 de enero de 2021, se destaca la necesidad de garantizar la aplicación de las normas del mercado único de servicios, así como de mejorar las acciones coercitivas de la Comisión.

B. El mercado único y la superación de la COVID-19

La pandemia de COVID-19 ha tenido un enorme impacto en la libre circulación de mercancías en el mercado interior. En este contexto, el 17 de abril de 2020 el Parlamento aprobó una Resolución en la que destacó que el mercado único es la fuente de la prosperidad y del bienestar colectivos europeos y que es un elemento clave en la respuesta inmediata y continua a la pandemia. En un seminario web[5] de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor que tuvo lugar el 9 de noviembre de 2020 se analizó el impacto de la COVID-19 en el mercado interior y la protección del consumidor y se propusieron medidas para garantizar un mercado interior que funcione correctamente ahora y en futuras crisis.

Se presentó un estudio[6] sobre el mismo tema el 22 de febrero de 2021 en la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor que puso de manifiesto que los cierres iniciales de las fronteras y otras medidas adoptadas por los Estados miembros redujeron significativamente no solo la libre circulación de mercancías, sino también de servicios y personas en el mercado interior. Ese mismo mes, el Parlamento, junto con el Consejo, estableció el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia que determina que la recuperación de un mercado interior que funcione correctamente debe lograrse de forma sostenible involucrando pymes sólidas. El proyecto de informe de propia iniciativa sobre la lucha contra los obstáculos no arancelarios y no fiscales en el mercado único (2021/2043(INI)), de junio de 2021, es de gran relevancia en este sentido, ya que no solo aborda los obstáculos generales y persistentes a la libre circulación de mercancías y la libre prestación de servicios, sino que también examina de forma específica cómo la COVID-19 y las respuestas políticas a la pandemia suponen un obstáculo a las cuatro libertades.

C. El mercado único digital

De forma similar a la Comisión, durante los últimos diez años el Parlamento también se ha centrado cada vez en mayor medida en los retos y oportunidades que ha supuesto la digitalización para el mercado único. El 11 de diciembre de 2012, el Parlamento aprobó dos Resoluciones no legislativas relativas al mercado interior, una sobre la culminación del Mercado Único Digital y otra sobre una Estrategia de libertad digital en la política exterior de la UE, en la que insistió en su firme apoyo al principio de neutralidad de la red, es decir, que los proveedores de servicios de internet no bloqueen, discriminen, perjudiquen o mermen, incluso a través del precio, la capacidad de cualquier persona de utilizar un servicio para acceder, utilizar, enviar, publicar, recibir u ofrecer cualquier contenido, aplicación o servicio de su elección, independientemente del origen o del destinatario. En la Resolución también se pedía a la Comisión y al Consejo que fomentasen y preservasen normas estrictas en materia de libertad digital en la Unión. El objetivo de las Resoluciones era desarrollar la política y la práctica con vistas a la creación de un auténtico mercado único digital en la Unión que haga frente a normativas nacionales distintas en ámbitos fundamentales. Los principios de neutralidad de la red y de una internet abierta, así como la supresión de los costes de itinerancia, se han introducido en el marco del paquete legislativo por el que se establecen medidas en relación con el mercado único europeo de las comunicaciones electrónicas y para crear un continente conectado (COM(2013)0627).

 

[1]El principio de reconocimiento mutuo establece que no puede prohibirse la venta en un Estado miembro de un producto comercializado legalmente en otro; no obstante, se aplican excepciones.
[2]Algunos de estos estudios son: Godel, M. I. y otros, Reducing Costs and Barriers for Businesses in the Single Market (Reducción de los costes y los obstáculos para las empresas en el mercado único), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2016; Montalvo, C. y otros, A Longer Lifetime for Products: Benefits for Consumers and Companies (Una vida útil más larga para los productos: ventajas para los consumidores y las empresas), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2016; Liger, Q. y otros, Social Economy (Economía social), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2016. Más recientemente: Ström, P., The European Services Sector and the Green Transition (El sector de los servicios europeo y la transición ecológica), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020; Núñez Ferrer, J., The EU’s Public Procurement Framework (El marco de contratación pública de la Unión), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020; Keirsbilck, B. y otros, Sustainable Consumption and Consumer Protection Legislation (Consumo sostenible y legislación sobre protección del consumidor), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020; Marcus, J. S. y otros, Promoting product longevity (Promover la longevidad de los productos), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[3]Algunos de estos estudios son: Poutvaara, P. y otros, Contribution to Growth: Free Movement of Goods. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses (Contribución al crecimiento: la libre circulación de mercancías. Aportar beneficios económicos a los ciudadanos y las empresas), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2019; Pelkmans, J. y otros, Contribution to Growth: The Single Market for Services. Delivering economic benefits for citizens and businesses (Contribución al crecimiento: el mercado único de servicios. Aportar beneficios económicos a los ciudadanos y las empresas), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[4]Dahlberg, E. y otros, Legal obstacles in Member States to Single Market rules (Obstáculos jurídicos a las normas del mercado único en los Estados miembros), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[5]Milieu Consulting SRL, The impact of COVID-19 on the Internal Market and Consumer Protection - IMCO Webinar Proceedings (El impacto de la COVID-19 en el mercado interior y la protección del consumidor - Acta del seminario web de la Comisión IMCO), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[6]Marcus, J. S. y otros.: The impact of COVID-19 on the Internal Market (El impacto de la COVID-19 en el mercado interior), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Kevin Paul Kaiser