La libre circulación de mercancías

La libre circulación de mercancías se basa en la eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas, así como en la prohibición de las medidas de efecto equivalente. Para completar la realización del mercado interior, a ello se sumaron el principio de reconocimiento mutuo, la eliminación de las barreras físicas y técnicas y el fomento de la normalización. La adopción de un nuevo marco legislativo en 2008 reforzó la libre circulación de mercancías, el sistema de vigilancia del mercado de la Unión y el marcado CE. Investigaciones recientes han puesto de manifiesto que los beneficios obtenidos gracias al principio de la libre circulación de mercancías en Europa y a la legislación conexa ascienden a 386 000 millones EUR anuales.

Base jurídica

Artículo 26 y artículos 28 a 37 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

El derecho a la libre circulación de los productos originarios de los Estados miembros y los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros constituye uno de los principios fundamentales del Tratado (artículo 28 del TFUE). Inicialmente, la libre circulación de mercancías se concibió en el marco de una unión aduanera entre los Estados miembros con supresión de los derechos de aduana, las restricciones cuantitativas al comercio y las medidas de efecto equivalente, por una parte, y el establecimiento de un arancel aduanero común para la Unión, por otra. Posteriormente, se hizo hincapié en la eliminación de todos los obstáculos que todavía dificultaban la libre circulación de mercancías con vistas a la realización del mercado interior.

Resultados

La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros se completó el 1 de julio de 1968. Los objetivos complementarios —la prohibición de las medidas de efecto equivalente y la armonización de las correspondientes legislaciones nacionales— no pudieron alcanzarse en ese plazo. Tales objetivos pasaron a ser el eje central de un esfuerzo permanente en pos de la libre circulación de mercancías.

A. Prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana: artículo 28, apartado 1, y artículo 30 del TFUE

En ausencia de una definición en el Tratado, este concepto ha tenido que ser definido por la jurisprudencia. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea considera como exacción de efecto equivalente, cualquiera que sea su denominación y su técnica, un derecho «que al gravar específicamente un producto importado de un país miembro, con exclusión del producto nacional similar, tiene como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de los productos que un derecho de aduana», independientemente de su naturaleza o de su forma (asuntos acumulados 2/62 y 3/62 y asunto 232/78).

B. Prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas: artículos 34 y 35 del TFUE

En la sentencia Dassonville, el Tribunal de Justicia aclaró que toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario debía considerarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas (véanse el asunto 8/74, de 11 de julio de 1974, y el asunto C-320/03, de 15 de noviembre de 2015, apartados 63 a 67). El Tribunal desarrolló este razonamiento en su sentencia Cassis de Dijon al establecer el principio de que todo producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro de conformidad con sus normas leales y tradicionales, así como siguiendo los procedimientos de fabricación de dicho país, debe ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro. Este fue el razonamiento de base que impulsó el debate sobre la definición del principio de reconocimiento mutuo, también en ausencia de armonización. Por consiguiente, los Estados miembros, aun cuando no existan medidas de la Unión de armonización (Derecho derivado de la Unión), están obligados a permitir la libre circulación y comercialización en sus mercados de los productos legalmente producidos y comercializados en otro Estado miembro.

Cabe observar que el ámbito de aplicación del artículo 34 del TFUE está limitado por la sentencia Keck, que establece que determinados acuerdos de venta se encuentran fuera de su ámbito de aplicación siempre que no sean discriminatorios (es decir, se aplican a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional y afectan del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros).

C. Excepciones a la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas

El artículo 36 del TFUE permite a los Estados miembros adoptar medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas cuando estén justificadas por un interés general no económico: moralidad pública, orden público o seguridad pública. Tal excepción al principio general debe interpretarse de forma estricta y las medidas nacionales no pueden constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros. Además, las medidas deben tener un efecto directo sobre el interés general que se trata de proteger y no exceder del nivel necesario (principio de proporcionalidad).

Por añadidura, el Tribunal de Justicia ha reconocido en la sentencia Cassis de Dijon que los Estados miembros pueden establecer excepciones a la prohibición de las medidas de efecto equivalente sobre la base de exigencias imperativas (relativas, entre otras cosas, a la eficacia de los controles fiscales, la protección de la salud pública, la lealtad de las transacciones comerciales y la defensa de los consumidores). Los Estados miembros han de notificar las medidas nacionales de excepción a la Comisión. En virtud de los artículos 114 y 117 del TFUE, la Decisión n.o 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo y el Reglamento (CE) n.o 2679/98 del Consejo se establecieron procedimientos de información mutua y un mecanismo de seguimiento a fin de facilitar la supervisión de dichas medidas nacionales de excepción. Todo ello se formalizó aún más en el Reglamento (CE) n.o 764/2008 sobre reconocimiento mutuo, adoptado en 2008 como parte del llamado «nuevo marco legislativo».

D. Armonización de las legislaciones nacionales

La adopción de actos legislativos de armonización ha permitido suprimir los obstáculos, tales como la inaplicabilidad de las disposiciones nacionales, así como establecer normas comunes destinadas a garantizar tanto la libre circulación de mercancías y productos como el respeto de los demás objetivos de los Tratados de la Unión, por ejemplo, la protección del medio ambiente y del consumidor y la competencia.

El proceso de armonización fue facilitado por la introducción del principio de la mayoría cualificada, aplicable a la mayor parte de las Directivas relativas al establecimiento del mercado único (artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, en su versión modificada por el Tratado de Maastricht), así como por la adopción de un nuevo enfoque propuesto en el Libro Blanco de la Comisión de junio de 1985 para evitar la armonización onerosa y detallada. En este nuevo enfoque, basado en la Resolución del Consejo, de 7 de mayo de 1985 (y confirmado en la Resolución del Consejo, de 21 de diciembre de 1989, y la Decisión del Consejo 93/465/CEE), el principio rector es el reconocimiento mutuo de las normas nacionales. La armonización debe limitarse a los requisitos esenciales y solo se justifica cuando las normas nacionales no pueden considerarse equivalentes y crean restricciones. Las Directivas adoptadas siguiendo este nuevo enfoque tienen el doble propósito de garantizar la libre circulación de mercancías a través de la armonización técnica de sectores enteros y un elevado nivel de protección de los objetivos de interés público que recoge el artículo 114, apartado 3, del TFUE (por ejemplo, los juguetes, los materiales de construcción, las máquinas, los aparatos de gas y los equipos terminales de telecomunicación).

E. Realización del mercado interior

El establecimiento del mercado único requería la supresión de todos los obstáculos que aún impedían la libre circulación. En el Libro Blanco de la Comisión de 1985 se enumeraban las barreras físicas y técnicas que era necesario eliminar, así como las medidas que debía adoptar la Comunidad para ello, que ya se han tomado en su mayoría. No obstante, el mercado único exige todavía reformas sustanciales si quiere afrontar con éxito los desafíos del progreso tecnológico.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento ha respaldado la realización del mercado interior y siempre ha apoyado, en particular, el «nuevo enfoque» de la libre circulación de mercancías. Ha realizado, asimismo, una importante contribución legislativa a las Directivas de armonización. El Parlamento tuvo una importante participación en la elaboración del nuevo marco legislativo adoptado en 2008. En sus negociaciones con el Consejo, el Parlamento se centró en las siguientes cuestiones: aumentar el grado de responsabilidad de todos los agentes económicos implicados a la hora de garantizar la seguridad de los productos comercializados en el mercado y su conformidad con los requisitos pertinentes y potenciar el marcado CE dándolo a conocer en mayor medida entre los consumidores. El Parlamento prosigue su labor en este ámbito con el denominado «paquete de adaptación» compuesto por nueve Directivas relativas a diferentes productos, entre los que se incluyen los ascensores, los artículos pirotécnicos y los explosivos.

En su Resolución de 8 de marzo de 2011, el Parlamento pide a la Comisión que establezca un solo sistema de vigilancia del mercado para todos los productos (armonizados y no armonizados) basándose en un acto legislativo único que cubra tanto la Directiva relativa a la seguridad general de los productos como el Reglamento (CE) n.o 765/2008 sobre vigilancia del mercado, pues ello permitiría alcanzar un nivel elevado de seguridad de los productos y de vigilancia del mercado, así como aclarar la base jurídica. El paquete de medidas sobre la seguridad de los productos y la vigilancia del mercado de 2013 se basa en este marco. En abril de 2019, el Parlamento sometió a votación la adopción de un nuevo Reglamento relativo a la vigilancia del mercado y la conformidad de los productos (Reglamento (UE) 2019/1020). Las disposiciones sobre vigilancia del mercado en este Reglamento abarcan los productos sujetos a armonización en la Unión y garantizan la uniformidad y la confianza de los consumidores en relación con la vigilancia del mercado.

Además, la normalización desempeña un papel central en el correcto funcionamiento del mercado interior. La armonización de las normas de la Unión contribuye a garantizar la libre circulación de mercancías en el mercado interior, permite mejorar la competitividad de las empresas de la Unión y protege la salud y la seguridad de los consumidores y el medio ambiente. A fin de reforzar el contenido de la reforma en materia de normalización, el Parlamento aprobó una Resolución el 21 de octubre de 2010. En octubre de 2012, el Parlamento Europeo y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) n.o 1025/2012, que modernizó y mejoró el mecanismo de elaboración de normas de la Unión.

La séptima legislatura concluyó la revisión legislativa de nueve Directivas del paquete de adaptación. El Parlamento también concluyó los trabajos legislativos sobre la comercialización de productos de construcción y productos textiles, la seguridad y el comportamiento medioambiental de los vehículos y la Directiva relativa a las embarcaciones de recreo y a las motos acuáticas[1].

La octava legislatura continuó esta labor con su trabajo sobre los Reglamentos relativos a las instalaciones de transporte por cable, los aparatos de gas, los productos sanitarios y los equipos de protección individual. El Parlamento ha completado con éxito el trabajo sobre el Reglamento relativo al eCall y la Decisión sobre soluciones de interoperabilidad para las administraciones públicas, las empresas y los ciudadanos de la Unión (programa ISA2 - Decisión (UE) 2015/2240). En el marco del paquete de medidas sobre la economía circular, el Parlamento elaboró legislación sobre la comercialización en el mercado único de productos fertilizantes con el marcado CE (Reglamento (UE) 2019/1009).

La octava legislatura también intentó mejorar la información mutua sobre los reglamentos técnicos y ampliar el reconocimiento mutuo mediante la Directiva sobre notificación y el Reglamento sobre reconocimiento mutuo, respectivamente. En abril de 2019, el Parlamento aprobó el Reglamento relativo a la homologación de tipo para la seguridad de los vehículos de motor con el objetivo de reducir los accidentes de tráfico, que causan más de 25 000 muertos y 100 000 heridos graves en las carreteras de la Unión cada año. El 9 de noviembre de 2020, el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida organizó un seminario[2] para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor sobre el impacto de la COVID-19 en el mercado interior y la protección del consumidor.

El Parlamento insistió en que esta legislación se complementara con plataformas en línea, como SOLVIT y el Sistema de Información del Mercado Interior (IMI) de conformidad con el Reglamento (UE) n.o 1024/2012. Con ello, se pretendía facilitar el intercambio de información entre las autoridades nacionales y la Comisión para resolver los problemas que experimentan los consumidores y las empresas en la compra o la venta de bienes en la Unión. Con la adopción del Reglamento (UE) 2018/1724, el Parlamento permitió que el conjunto de la ciudadanía y las empresas tuvieran acceso a todas estas plataformas a través del portal «Tu Europa» y de la pasarela digital única[3]. En octubre de 2020, el Departamento Temático de Políticas Económicas, Científicas y de Calidad de Vida publicó un estudio[4] en el que se analizaba el papel de las ventanillas únicas y otros puntos de información en el mercado único.

Una investigación reciente ha puesto de manifiesto que los beneficios obtenidos gracias al principio de la libre circulación de mercancías en Europa y a la legislación conexa ascienden a 386 000 millones EUR anuales[5].

En su Resolución de 17 de abril de 2020, sobre la acción coordinada de la Unión para luchar contra la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias, el Parlamento Europeo subrayó que es sumamente importante mantener abiertas las fronteras interiores de la Unión para las mercancías. Recordó también que el mercado único es la fuente de la prosperidad y el bienestar colectivos de la Unión y un elemento clave de la respuesta inmediata y continua al brote de COVID-19. El 15 de mayo de 2020, la Comisión publicó una Comunicación titulada «Por un enfoque gradual y coordinado de la restauración de la libertad de circulación y del levantamiento de los controles en las fronteras interiores — COVID-19». Esta coordinación y esta acción común contribuyeron a luchar contra la pandemia haciendo posible la circulación de bienes y equipos médicos esenciales por toda la Unión, a pesar de las restricciones fronterizas impuestas por los Estados miembros.

En su Resolución de 19 de junio de 2020, el Parlamento recordó que el espacio Schengen es un preciado logro que se asienta en el núcleo mismo del proyecto de la Unión e instó a los Estados miembros a que redujesen las restricciones a la libre circulación e intensificasen sus esfuerzos para lograr la plena integración de Schengen.

Un estudio[6], publicado en noviembre de 2020, revisó las normas nacionales que restringen la libre circulación de bienes y servicios y el derecho de establecimiento en todo el mercado único de la Unión. Una de las conclusiones del estudio fue que, si bien el mercado único de la Unión es el mayor y más exitoso ejemplo de integración económica del mundo, todavía no está libre de obstáculos injustificados o desproporcionados a la libre circulación.

La pandemia de COVID-19 ha tenido un impacto significativo en la libre circulación de mercancías en el mercado interior. El Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor organizó un seminario en línea[7] sobre este tema en noviembre de 2020. En él se señaló cómo la libre circulación de bienes, servicios y personas se vio afectada por las restricciones impuestas por los Estados miembros y en el ámbito de la Unión. Se abordó con gran detalle el flujo de los equipos de protección individual (EPI) y otros bienes relacionados con la asistencia sanitaria, y se formularon propuestas sobre cómo la coordinación de la Unión en materia de contratación pública y libre circulación de bienes debe centralizarse en caso de crisis futuras. En febrero de 2021 se publicó un estudio[8] sobre el mismo tema, que se presentó el 22 de febrero de 2021 en la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor. Esta investigación aborda el impacto de la crisis de la COVID-19 en el mercado interior y en la protección del consumidor, incluidos los efectos de las medidas introducidas a nivel nacional y en el ámbito de la Unión para mitigar las consecuencias de la pandemia. El estudio también analiza qué otras medidas deben considerarse para reforzar la resiliencia del mercado interior de la Unión en crisis futuras.

 

[1]La investigación pertinente incluye Keirsbilck, B. et al.: EU Mapping: Overview of IMCO-related Legislation (Inventario de la Unión: visión general de la legislación en los ámbitos de competencia de la Comisión IMCO), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2015.
[2]Delgado, P., Audera, Mi., Dobrita, A.: Workshop Proceedings on Type-approval requirements for motor vehicles as regards their general safety and protection of vehicle occupants and vulnerable road users (actas del seminario sobre los requisitos de homologación de tipo de los vehículos de motor referentes a la seguridad y a la protección de los ocupantes del vehículo y a los usuarios vulnerables de la vía pública), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[3]La investigación pertinente incluye Duke, C., Single Digital Gateway: how EU could meet expectations of citizens and businesses? (La pasarela digital única: ¿cómo puede la Unión satisfacer las expectativas de la ciudadanía y las empresas?), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2018.
[4]Salsas-Forn, P. et al.: The role of Single Contact and other information services in the Single Market (El papel de las ventanillas únicas y de otros servicios de información en el mercado único), publicación para la Comisión IMCO del Departamento Temático de Políticas Económicas, Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[5]Poutvaara, P.:Contribution to Growth: Free Movement of Goods. Delivering Economic Benefits for Citizens and Businesses (Contribución al crecimiento: la libre circulación de mercancías. Aportar beneficios económicos a los ciudadanos y las empresas), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2019.
[6]Dahlberg, E. et al.: Legal obstacles in Member States to Single Market rules (Obstáculos jurídicos en los Estados miembros a las normas del mercado único), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[7]Milieu Consulting SRL: The impact of COVID-19 on the Internal Market and Consumer Protection - IMCO Webinar Proceedings (El impacto de la COVID-19 en el mercado interior y la protección del consumidor - Acta del seminario web de la Comisión IMCO), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2020.
[8]Marcus, J. S. et al.: The impact of COVID-19 on the Internal Market (El impacto de la COVID-19 en el mercado interior), publicación para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, Parlamento Europeo, Luxemburgo, 2021.

Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Amy McGourty