La libre circulación de mercancías
La libre circulación de mercancías se vio reforzada gracias a la eliminación de los derechos de aduana, así como de otros obstáculos no arancelarios. Principios como el reconocimiento mutuo y la normalización fomentaron el avance del mercado interior. El nuevo marco legislativo de 2008 reforzó la libre circulación de mercancías, el sistema de vigilancia del mercado de la Unión y el marcado CE (marcado de conformidad). Sin embargo, aún existen retos para la armonización del mercado interior, ya que la pandemia de la COVID-19 y otros factores pueden seguir obstaculizando la plena libre circulación de mercancías.
Base jurídica
Artículo 26 y artículos 28 a 37 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Objetivos
El derecho a la libre circulación de los productos originarios de los Estados miembros y de los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre circulación en los Estados miembros constituye uno de los principios fundamentales del TFUE (artículo 28). Inicialmente, la libre circulación de mercancías se concibió en el marco de una unión aduanera entre los Estados miembros que implicaba la supresión de los derechos de aduana, restricciones cuantitativas al comercio y medidas de efecto equivalente, por una parte, y el establecimiento de un arancel exterior común para la Unión, por otra parte. Posteriormente, se hizo hincapié en la eliminación de todos los obstáculos que seguían dificultando la libre circulación de mercancías con vistas a la realización del mercado interior.
Resultados
La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros se completó el 1 de julio de 1968. Los objetivos complementarios —la prohibición de las medidas de efecto equivalente y la armonización de las correspondientes legislaciones nacionales— no pudieron alcanzarse en ese plazo. Tales objetivos pasaron a ser el eje central de un esfuerzo permanente en pos de la libre circulación de mercancías.
A. Prohibición de las exacciones de efecto equivalente a los derechos de aduana: artículo 28, apartado 1, y artículo 30 del TFUE
En ausencia de una definición en el TFUE, este concepto ha tenido que ser definido por la jurisprudencia. El Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) considera como exacción de efecto equivalente, un derecho que «al gravar específicamente un producto importado de un país miembro, con exclusión del producto nacional similar, tiene como resultado, al alterar su precio, la misma incidencia sobre la libre circulación de los productos que un derecho de aduana», independientemente de su naturaleza o de su forma (asuntos acumulados 2/62 y 3/62, y asunto 232/78).
B. Prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas: artículos 34 y 35 del TFUE
En la sentencia Dassonville, el TJUE aclaró que toda normativa comercial de los Estados miembros que pueda obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario debía considerarse como una medida de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas (véase el asunto 8/74, Dassonville, de 11 de julio de 1974, y el asunto C-320/03, de 15 de noviembre de 2005, apartados 63 a 67). El Tribunal desarrolló este razonamiento en su sentencia Cassis de Dijon al establecer el principio de que todo producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro de conformidad con sus normas leales y tradicionales, así como siguiendo los procedimientos de fabricación de dicho país, debe ser admitido en el mercado de cualquier otro Estado miembro. Este fue el razonamiento de base que impulsó el debate sobre la definición del principio de reconocimiento mutuo, también en ausencia de armonización. Por consiguiente, los Estados miembros, aun cuando no existan medidas de armonización de la Unión (Derecho derivado de la Unión), están obligados a permitir la libre circulación y comercialización en sus mercados de los productos legalmente producidos y comercializados en otro Estado miembro.
Cabe observar que el ámbito de aplicación del artículo 34 del TFUE está limitado por la sentencia Keck, que establece que determinados acuerdos de venta se encuentran fuera de su ámbito de aplicación siempre que no sean discriminatorios (es decir, se aplican a todos los operadores afectados que ejerzan su actividad en el territorio nacional y afectan del mismo modo, de hecho y de Derecho, a la comercialización de los productos nacionales y a la de los procedentes de otros Estados miembros).
C. Excepciones a la prohibición de las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas
El artículo 36 del TFUE permite a los Estados miembros imponer restricciones equivalentes a límites cuantitativos por motivos no económicos como la moralidad, el orden público o la seguridad. Estas excepciones deben interpretarse restrictivamente y no pueden dar lugar a una discriminación arbitraria ni a barreras comerciales ocultas entre los Estados miembros. Deben servir directamente al interés público y ser proporcionales al nivel de protección previsto.
El Tribunal de Justicia, en el asunto Cassis de Dijon, reconoció que los Estados miembros pueden eximir determinadas medidas nacionales de las restricciones comerciales de la Unión si cumplen requisitos obligatorios, como la eficacia de los controles fiscales, la protección de la salud pública, la equidad comercial y la defensa de los consumidores. Los Estados miembros están obligados a informar a la Comisión sobre estas exenciones. Se establecieron procedimientos de intercambio de información y un sistema de seguimiento para la supervisión de esas medidas. Estos procedimientos se actualizaron y formalizaron en el Reglamento (UE) 2019/515 sobre reconocimiento mutuo, adoptado en 2019 como parte del nuevo marco legislativo y que deroga el anterior Reglamento en la materia.
D. Armonización de las legislaciones nacionales
La adopción de actos legislativos de armonización ha permitido suprimir obstáculos (como la inaplicabilidad de las disposiciones nacionales) y establecer normas comunes destinadas a garantizar tanto la libre circulación de mercancías y productos como el respeto de los demás objetivos de los Tratados de la Unión (como la protección del medio ambiente y del consumidor y la competencia).
El proceso de armonización en la Unión se racionalizó mediante la adopción de la votación por mayoría cualificada para las directivas relacionadas con el mercado único, tal como se indica en el artículo 95 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, modificado por el Tratado de Maastricht. El Libro Blanco de la Comisión de 1985 introdujo un «nuevo enfoque» para evitar una armonización detallada, centrándose en el reconocimiento mutuo de las normativas nacionales. Con arreglo a este enfoque, confirmado por las resoluciones y decisiones del Consejo, la armonización se limita a los requisitos esenciales y se produce cuando las normas nacionales no son equivalentes y obstaculizan el comercio. Este método tiene por objeto garantizar la libre circulación de mercancías mediante la armonización técnica de sectores enteros y el mantenimiento de un alto nivel de protección del interés público, que afecta a ámbitos como los juguetes, los materiales de construcción, la maquinaria, los aparatos de gas y los equipos de telecomunicaciones.
E. Realización del mercado interior
El establecimiento del mercado único requería la supresión de todos los obstáculos que aún impedían la libre circulación. En el Libro Blanco de la Comisión de 1985 se enumeraban las barreras físicas y técnicas que era necesario eliminar, así como las medidas que debía adoptar la Comunidad para ello, que ya se han tomado en su mayoría. No obstante, el mercado único exige todavía reformas sustanciales si quiere afrontar con éxito los desafíos del progreso tecnológico, y algunos obstáculos no arancelarios siguen persistiendo.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha defendido firmemente la realización del mercado interior, haciendo especial hincapié en el «nuevo enfoque» para facilitar la libre circulación de mercancías. Desempeñó un papel importante en la configuración de las directivas de armonización y se comprometió considerablemente con el nuevo marco legislativo adoptado en 2008, que se centra en la aplicación y ejecución de la legislación sobre el mercado interior. Las prioridades del Parlamento eran garantizar que todos los operadores del mercado sean responsables de la conformidad y la seguridad de los productos y mejorar la visibilidad y la comprensión del marcado CE entre los consumidores. Sigue apoyando estos esfuerzos con su trabajo en el paquete de adaptación, que incluye nueve directivas que regulan diversos productos, como ascensores, artículos pirotécnicos y explosivos.
En su Resolución, de 8 de marzo de 2011, el Parlamento pidió la creación de un sistema unificado de vigilancia del mercado para todos los productos, que dio lugar al «Paquete sobre seguridad de los productos y vigilancia del mercado» de 2013. En abril de 2019, el Parlamento ya había adoptado el Reglamento (UE) 2019/1020 para mejorar la vigilancia del mercado y garantizar la conformidad de los productos. En 2021, la Comisión propuso un nuevo Reglamento para seguir garantizando la seguridad de los productos de consumo no alimentarios. Las normas actualizadas sobre seguridad de los productos, destinadas a garantizar unas normas de seguridad elevadas para todos los productos vendidos en la Unión, tanto en línea como fuera de línea, fueron aprobadas formalmente por el Parlamento en marzo de 2023, lo que dio lugar a la publicación del Reglamento relativo a la seguridad general de los productos el 10 de mayo de 2023.
La normalización desempeña un papel central en el correcto funcionamiento del mercado interior. La armonización de las normas de la Unión contribuye a garantizar la libre circulación de mercancías en el mercado interior, permite mejorar la competitividad de las empresas de la Unión y protege la salud y la seguridad de los consumidores y el medio ambiente. A fin de reforzar el contenido de la reforma en materia de normalización, el Parlamento aprobó una Resolución el 21 de octubre de 2010.
El 2 de febrero de 2022, la Comisión presentó una estrategia de normalización para fomentar un mercado único resiliente, ecológico y digital, con la que proponía cambios en el Reglamento sobre normalización de 2012. Posteriormente, el 14 de diciembre de 2022, se adoptó el Reglamento (UE) 2022/2480, que actualizaba el marco jurídico de la Unión para el establecimiento de normas. La Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) celebró una audiencia el 23 de enero de 2023 para debatir los avances históricos y futuros de la política de normalización, con contribuciones de la Comisión y de diversas partes interesadas.
Sobre la base de la nueva estrategia de normalización, la Comisión publicó el 30 de marzo de 2022 una propuesta de armonización de la comercialización de los productos de construcción, que se centraba específicamente en la normalización del mercado interior verde. El 10 de abril de 2024, el Parlamento aprobó su posición sobre la propuesta, tras el éxito de las negociaciones interinstitucionales. Las nuevas normas ampliarán el ámbito de aplicación del Reglamento para incluir los productos usados y refabricados por medio de especificaciones técnicas concretas, adaptarán las disposiciones para los operadores económicos del sector de la construcción al nuevo marco legislativo y a la normativa sobre vigilancia del mercado y diseño ecológico, y establecerán un sistema de pasaportes digitales de productos de construcción.
La octava legislatura concentró sus esfuerzos en la regulación de las instalaciones de transporte por cable, los aparatos que queman combustibles gaseosos, los dispositivos médicos y los equipos de protección individual, así como en el Reglamento eCall relativo a los requisitos de homologación de tipo para el despliegue del sistema eCall integrado en los vehículos y basado en el servicio del número de emergencias 112. En el marco del paquete de medidas sobre la economía circular, el Parlamento adoptó legislación sobre la comercialización en el mercado único de productos fertilizantes con el marcado CE (Reglamento (UE) 2019/1009).
Una investigación de 2019 puso de manifiesto que los beneficios obtenidos gracias al principio de la libre circulación de mercancías y a la legislación relacionada ascienden a 386 000 millones EUR anuales. Sin embargo, siguen existiendo obstáculos a la consecución de una libre circulación de mercancías total. Un estudio, publicado en noviembre de 2020, que revisó las normas nacionales que restringen la libre circulación de bienes y servicios y el derecho de establecimiento en todo el mercado único de la Unión, puso en evidencia la existencia de dichos obstáculos. Una conclusión del estudio fue que, si bien el mercado único de la Unión es el mayor y más exitoso ejemplo de integración económica del mundo, todavía no está libre de obstáculos injustificados o desproporcionados a la libre circulación de bienes.
Durante la pandemia de la COVID-19, el Parlamento subrayó, en su Resolución, de 17 de abril de 2020, la necesidad crítica de mantener abiertas las fronteras interiores de la Unión para los bienes, destacando el papel del mercado único en la prosperidad colectiva de esta y como respuesta fundamental a la crisis. La Comunicación de la Comisión, de 15 de mayo de 2020, propuso una estrategia coordinada para restaurar la libertad de circulación y levantar los controles en las fronteras interiores. Este enfoque colaborativo fue clave para permitir que los bienes esenciales, incluidos los suministros y equipos médicos, circularan por toda la Unión, atenuando el impacto de las restricciones fronterizas impuestas por los Estados.
En su Resolución, de 19 de junio de 2020, el Parlamento recordó que el espacio Schengen es un preciado logro que se asienta en el núcleo mismo del proyecto de la Unión e instó a los Estados miembros a que redujesen las restricciones a la libre circulación e intensificasen sus esfuerzos para lograr la plena integración de Schengen.
Un seminario web organizado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida en noviembre de 2020 para la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor revisó el impacto de la pandemia en la libre circulación de bienes, servicios y personas en la Unión. Se debatieron los retos que plantea el flujo de bienes relacionados con la asistencia sanitaria, como los equipos de protección individual, y se hizo hincapié en la necesidad de una mejor coordinación de la Unión en materia de contratación pública y circulación de mercancías para futuras crisis. En un estudio de seguimiento presentado en febrero de 2021 se examinaban con más detalle los efectos de la pandemia en el mercado interior y la protección de los consumidores, y se sugerían medidas complementarias para mejorar la resiliencia del mercado interior de la Unión frente a futuras crisis.
El Parlamento ha desempeñado un papel decisivo en la armonización aduanera, que culminó con el establecimiento del entorno de ventanilla única de la UE para las aduanas mediante el Reglamento (UE) 2022/2399. Este Reglamento, que se desarrollará a lo largo de la próxima década, se inicia con el sistema de intercambio de certificados de la ventanilla única aduanera de la UE (EU CSW-CERTEX), ya en la fase piloto desde 2017. La fase inicial hasta 2025 tiene por objeto mejorar los intercambios intergubernamentales en las fronteras de la Unión, en particular para los procedimientos no aduaneros. Una fase posterior, que comenzará en 2031, introducirá un sistema entre empresas y administraciones públicas para racionalizar el proceso de despacho de las empresas que participan en la importación o exportación de mercancías, con el fin de reducir significativamente los obstáculos comerciales actuales.
En el marco de un estudio del Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida solicitado por la Comisión IMCO, en diciembre de 2022 se publicó un análisis sobre los procedimientos divergentes de autorización aduanera de los Estados miembros para los productos que entran en la Unión. Dado que estos procedimientos divergentes dan lugar a obstáculos y distorsiones comerciales en el mercado interior, una de las soluciones propuestas fue la creación de una agencia aduanera europea.
Además, el 17 de mayo de 2023 se publicó una Comunicación de la Comisión que representa un esfuerzo global para modernizar el marco aduanero de la Unión. Una característica significativa de la propuesta de modernización es la creación de un Centro Aduanero de Datos de la UE, gestionado por una Autoridad Aduanera de la UE recientemente creada. Este Centro servirá como un gran repositorio de datos para detectar el fraude y el incumplimiento, permitirá el intercambio de datos entre la Unión y terceros países y fomentará la cooperación entre las autoridades aduaneras de los Estados miembros de la Unión.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor.
Barbara Martinello