La libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios
La libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios garantizan la movilidad de empresas y profesionales en toda la Unión. Las expectativas en relación con la plena aplicación de la Directiva de servicios son elevadas, puesto que la libre prestación de servicios total reviste una importancia fundamental para la plena realización del mercado interior. No obstante, siguen existiendo obstáculos a estas libertades y, además, la pandemia de COVID-19 ha introducido nuevos retos. Una resolución del Parlamento Europeo sobre la lucha contra los obstáculos no arancelarios y no fiscales en el mercado único, aprobada en el Pleno en febrero de 2022, explica cómo debe llevarse a cabo la recuperación económica de la pandemia de COVID-19 para mitigar de la forma más eficaz los efectos negativos sobre la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios.
Base jurídica
Artículos 26 (mercado interior), 49 a 55 (establecimiento) y 56 a 62 (servicios) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Objetivos
Los trabajadores por cuenta propia y los profesionales o personas jurídicas a efectos del artículo 54 del TFUE que operan en un Estado miembro podrán: i) llevar a cabo una actividad económica de manera estable y continuada en otro Estado miembro (libertad de establecimiento: artículo 49 del TFUE); o ii) ofrecer y prestar sus servicios en otros Estados miembros de manera temporal sin abandonar su país de origen (libre prestación de servicios: artículo 56 del TFUE). Ello supone no solo eliminar cualquier discriminación por razón de nacionalidad, sino también, a fin de que estas libertades se ejerzan efectivamente, adoptar medidas oportunas para facilitar su ejercicio, entre las que se incluye la armonización de las normativas nacionales de acceso o su reconocimiento mutuo (2.1.6).
Resultados
A. Régimen de liberalización en el Tratado
1. «Libertades fundamentales»
El derecho de establecimiento incluye el derecho a emprender y ejercer actividades profesionales por cuenta propia y a establecer y administrar empresas, para ejercer actividades permanentes y de carácter estable y continuado, en las mismas condiciones previstas por la legislación del Estado miembro en cuestión para el establecimiento de su propia ciudadanía.
La libre prestación de servicios es aplicable a todos los servicios que se prestan habitualmente a cambio de remuneración, siempre que no estén regulados por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas. Para realizar la prestación de un «servicio», la persona que lo provee podrá ejercer su actividad de forma temporal en el Estado miembro en que se presta el servicio y quedará sujeta a las mismas condiciones que tal Estado impone a su propia ciudadanía.
2. Excepciones
Con arreglo al TFUE, se excluyen de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios aquellas actividades que estén relacionadas con el ejercicio del poder público (artículo 51 del TFUE), si bien esta exclusión queda limitada por una interpretación restrictiva: las exclusiones recogen únicamente aquellas actividades y funciones específicas relacionadas con el ejercicio del poder público y para que la exclusión abarque toda una profesión, es necesario que toda su actividad esté consagrada al ejercicio del poder público o que la parte que a él se consagra no sea separable de las otras. Las excepciones permiten a los Estados miembros excluir la producción o el comercio de material de guerra (artículo 346, apartado 1, letra b), del TFUE) y mantener un régimen especial para los extranjeros por razones de orden público, seguridad y salud públicas (artículo 52, apartado 1).
B. Directiva de servicios: hacia la realización del mercado interior
En la Directiva de servicios (Directiva 2006/123/CE), se refuerza la libertad de prestar servicios dentro de la Unión. Se fijó como fecha límite para su aplicación el 28 de diciembre de 2009. Esta Directiva es fundamental para la realización del mercado interior, ya que posee un enorme potencial en cuanto a la generación de beneficios para consumidores y pymes. Tiene como objetivo la creación en la Unión de un mercado de servicios único y abierto, al tiempo que se garantiza la calidad de los servicios prestados a los consumidores. De conformidad con la Comunicación de la Comisión titulada «EUROPA 2020 – Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», la plena aplicación de la Directiva de servicios podría incrementar el comercio de servicios en un 45 % y las inversiones extranjeras directas en un 25 %, lo que equivaldría a un incremento de entre el 0,5 % y el 1,5 % del PIB. Esta Directiva contribuye a la simplificación y la modernización del marco administrativo y reglamentario. Este fin se consigue no solo mediante el análisis de la legislación vigente, así como con la adopción y la modificación de la legislación pertinente, sino también a través de proyectos a largo plazo (el establecimiento de ventanillas únicas y la garantía de la cooperación administrativa). En numerosos Estados miembros se ha producido un retraso importante en la aplicación de la Directiva, en comparación con la fecha límite original. El éxito de su aplicación requiere un compromiso político sostenido y un apoyo generalizado en los ámbitos europeo, nacional, regional y local.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento ha desempeñado un papel impulsor en cuanto a la liberalización de las actividades no asalariadas. En particular, ha velado por la estricta delimitación de aquellas actividades que pueden seguir reservándose a los nacionales (por ejemplo, las que están relacionadas con el ejercicio del poder público). Cabe señalar, asimismo, su recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra el Consejo por su omisión en materia de política de transportes. Este recurso, presentado en enero de 1983, dio lugar a una sentencia del Tribunal (asunto n.º 13/83, de 22 de mayo de 1985) por la que se condenó al Consejo por no haber garantizado la libre prestación de servicios en materia de transportes internacionales y no haber fijado las condiciones de acceso de los transportistas no residentes a los servicios de transporte nacionales en un Estado miembro. Se consideró un incumplimiento del Tratado de Roma. De esta manera, se obligó al Consejo a adoptar la legislación pertinente. El papel del Parlamento se ha ampliado con la aplicación del procedimiento de codecisión, previsto en el Tratado de Maastricht, y de su sucesor hoy en día, el procedimiento legislativo ordinario, a la mayoría de los aspectos de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios.
Además, el Parlamento Europeo ha desempeñado un papel fundamental en la adopción de la Directiva de servicios y vigila de cerca su aplicación. También presiona a los Estados miembros para que cumplan sus obligaciones en el marco de dicha Directiva y garanticen su correcta aplicación. El 15 de febrero de 2011, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la aplicación de la Directiva de servicios (Directiva 2006/123/CE), y el 25 de octubre de 2011, una Resolución sobre el proceso de evaluación recíproca de la Directiva de servicios. Siguiendo la Comunicación de la Comisión, de 8 de junio de 2012, sobre la aplicación de la Directiva de servicios, la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) del Parlamento elaboró un informe sobre «el mercado interior de servicios: situación actual y próximas etapas», que se aprobó en el Pleno el 11 de septiembre de 2013.
El 7 de febrero de 2013, el Parlamento aprobó además una Resolución que contenía recomendaciones a la Comisión en relación con la gobernanza del mercado único, y en la que hacía hincapié en la importancia del sector de los servicios en cuanto ámbito clave para el crecimiento, en el carácter fundamental de la libre prestación de servicios y en los beneficios de una aplicación completa de la Directiva de servicios.
El Parlamento, de manera prioritaria, ha trabajado en propuestas legislativas relativas a los servicios de telecomunicaciones, tales como un Reglamento relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior [Reglamento (UE) n.º 910/2014], y un Reglamento por el que se establecen medidas en relación con el mercado único europeo de las comunicaciones electrónicas y para crear un continente conectado. En su Resolución, de 4 de julio de 2012, el Parlamento formuló recomendaciones a la Comisión en relación con los servicios financieros en el ámbito del acceso a los servicios básicos de pago, los créditos al consumo y los créditos hipotecarios (Directiva 2014/17/UE). El Parlamento también aprobó una Resolución sobre los viajes combinados y los servicios asistidos de viaje el 12 de marzo de 2014. La Directiva sobre créditos hipotecarios (Directiva 2014/17/UE) refuerza la protección de los consumidores al aplicar requisitos reglamentarios mínimos que los Estados miembros deben respetar con el fin de proteger a las personas con contratos de crédito para bienes inmuebles de uso residencial y al garantizar que los consumidores estén informados y dispongan de la capacidad financiera para pagar su crédito hipotecario. Asimismo, la Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros (Directiva 2014/65/UE) busca garantizar la regulación y la transparencia de los mercados financieros en toda la Unión. En 2019 el Parlamento votó la Directiva (UE) 2019/882 sobre los requisitos de accesibilidad de los productos y servicios. Esta Directiva tiene por objeto eliminar los obstáculos al libre comercio de productos y servicios para las personas con discapacidad o limitaciones funcionales.
Un estudio[1] de 2019 encargado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida del Parlamento apunta a que el valor de los beneficios generados por la legislación adoptada por el Parlamento en el ámbito de la libre circulación de servicios, incluidas las cualificaciones profesionales y el comercio minorista, asciende a 284 000 millones de euros anuales en el ámbito cubierto por la Directiva de servicios, a 80 000 millones de euros anuales en el ámbito de los servicios profesionales, y a 20 000 millones de euros anuales en el ámbito de los servicios relativos a la contratación pública. Asimismo, otro estudio[2] publicado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, titulado «Legal obstacles in Member States to Single Market rules» (Obstáculos jurídicos a las normas del mercado único en los Estados miembros), muestra que el sector servicios contribuye de manera importante al crecimiento económico en la Unión; representa el 24 % del comercio de bienes y servicios dentro de la Unión (lo que supone un incremento del 20 % con respecto a principios de la década de 2000). El estudio también constató que, si bien los servicios representan el 78 % del valor añadido bruto en la Unión, la heterogeneidad normativa y las dificultades de acceso a la información aumentan el coste de la actividad empresarial y restringen la libre circulación de servicios y la libertad de establecimiento.
En su Resolución, de 17 de abril de 2020, sobre la acción coordinada de la Unión para luchar contra la pandemia de COVID-19 y sus consecuencias, el Parlamento indicó que el mercado único es la fuente de la prosperidad y del bienestar colectivos europeos y un elemento clave en la respuesta inmediata y continua al brote de COVID-19. También en su Resolución, de 19 de junio de 2020, el Parlamento recordó que el espacio Schengen es un logro apreciado que se asienta en el núcleo mismo del proyecto de la Unión Europea, e instó a los Estados miembros a que redujesen las restricciones a la libre circulación y redoblasen sus esfuerzos para lograr la conclusión de la integración de Schengen.
El 25 de noviembre de 2020, el Parlamento aprobó una Resolución titulada «Hacia un mercado único más sostenible para las empresas y los consumidores», que se centra en diferentes ámbitos políticos, en particular en el de la protección de los consumidores y la participación de las empresas en la transición ecológica (clave para mejorar la sostenibilidad del mercado único). Por encargo de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor, el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida de la Dirección General de Políticas Interiores de la Unión del Parlamento publicó un documento informativo titulado «The European Services Sector and the Green Transition» (El sector de los servicios europeo y la transición ecológica) que contribuyó a la Resolución mencionada.
El 20 de enero de 2021, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el refuerzo del mercado único: el futuro de la libre circulación de servicios, en la que se señala la necesidad de garantizar la aplicación de las normas del mercado único de servicios, así como de mejorar las medidas coercitivas de la Comisión. Destaca la necesidad de evaluar el nivel de aplicación del marco jurídico de la Unión para los servicios y de capacitar a las empresas proporcionándoles un mejor acceso a la información.
Durante la pandemia de COVID-19 se han impuesto (y reimpuesto) muchas restricciones a la libre circulación en el mercado único de la Unión, incluida la libre circulación de servicios. El 9 de noviembre de 2020, en un seminario web[3] sobre el impacto de la COVID-19 en el mercado interior y la protección de los consumidores organizado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, se debatió sobre este tema. Se constató que el sector de servicios de la Unión es susceptible de experimentar cambios significativos en la naturaleza de la demanda y la oferta en los próximos años derivados del progreso tecnológico acelerado y de los cambios en el comportamiento del consumidor como resultado de la pandemia. Además, en febrero de 2021 se publicó un estudio[4] encargado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida para su presentación a la Comisión IMCO. Este estudio constató que, mientras que los cierres de frontera iniciales impuestos por los Estados miembros tuvieron una repercusión significativa en la prestación de servicios profesionales transfronterizos, la proliferación de herramientas digitales ha permitido un grado de normalidad suficiente para reactivarlos.
El informe de propia iniciativa sobre la lucha contra los obstáculos no arancelarios y no fiscales en el mercado único, aprobado por la Comisión IMCO el 3 de diciembre de 2021, fue de gran actualidad a este respecto, ya que abordó no solo las barreras generalmente persistentes a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios, sino también específicamente la forma en que la pandemia de COVID-19 fue perjudicial para las cuatro libertades (la libre circulación de mercancías, la libre circulación de personas, la libre prestación de servicios y la libre circulación de capitales). Esta traba a las cuatro libertades perdura a pesar de la medida en que las herramientas digitales subsanaron algunas de las dificultades económicas provocadas por las restricciones impuestas por la pandemia de COVID-19. El Parlamento aprobó el informe en forma de Resolución el 17 de febrero de 2022.
Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos