La libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios
La libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios son fundamentales para la movilidad de empresas y profesionales en toda la Unión, y la plena aplicación de la Directiva de servicios es esencial para la consolidación del mercado interior. Sin embargo, aún existen escollos y la pandemia de COVID-19 ha traído consigo nuevos desafíos. En respuesta a ello, el Parlamento Europeo aprobó una Resolución en febrero de 2022 donde se describe cómo debe llevarse a cabo la recuperación económica de la pandemia de COVID-19 para mitigar de la forma más eficaz los efectos negativos sobre estas libertades fundamentales.
Base jurídica
Artículos 26 (mercado interior), 49 a 55 (establecimiento) y 56 a 62 (servicios) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Objetivos
Los trabajadores por cuenta propia y los profesionales o personas jurídicas a efectos del artículo 54 del TFUE que operan legalmente en un Estado miembro podrán: i) llevar a cabo una actividad económica de manera estable y continuada en otro Estado miembro (libertad de establecimiento: artículo 49 del TFUE); o ii) ofrecer y prestar sus servicios en otros Estados miembros de manera temporal sin abandonar su país de origen (libre prestación de servicios: artículo 56 del TFUE). Ello supone no solo eliminar cualquier discriminación por razón de nacionalidad, sino también, a fin de que estas libertades se ejerzan efectivamente, adoptar medidas oportunas para facilitar su ejercicio, entre las que se incluye la armonización de las normativas nacionales de acceso o su reconocimiento mutuo (2.1.6).
Resultados
A. Régimen de liberalización en el Tratado
1. «Libertades fundamentales»
El derecho de establecimiento incluye el derecho a emprender y ejercer actividades profesionales por cuenta propia y a establecer y administrar empresas, para ejercer actividades permanentes y de carácter estable y continuado, en las mismas condiciones previstas por la legislación del Estado miembro en cuestión para el establecimiento de su propia ciudadanía.
La libre prestación de servicios es aplicable a todos los servicios que se prestan habitualmente a cambio de remuneración, siempre que no estén regulados por las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías, capitales y personas. Para realizar la prestación de un «servicio», la persona que lo provee podrá ejercer su actividad de forma temporal en el Estado miembro en que se presta el servicio y quedará sujeta a las mismas condiciones que tal Estado impone a su propia ciudadanía.
2. Excepciones
Con arreglo al TFUE, se excluyen de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios aquellas actividades que estén relacionadas con el ejercicio del poder público (artículo 51 del TFUE), si bien esta exclusión queda limitada por una interpretación restrictiva: las exclusiones recogen únicamente aquellas actividades y funciones específicas relacionadas con el ejercicio del poder público y para que la exclusión abarque toda una profesión, es necesario que toda su actividad esté consagrada al ejercicio del poder público o que la parte que a él se consagra no sea separable de las otras. Las excepciones permiten a los Estados miembros excluir la producción o el comercio de material de guerra (artículo 346, apartado 1, letra b), del TFUE) y mantener un régimen especial para los extranjeros por razones de orden público, seguridad y salud públicas (artículo 52, apartado 1).
B. Directiva de servicios: hacia la realización del mercado interior
En la Directiva de servicios (Directiva 2006/123/CE) se refuerza la libertad de prestar servicios dentro de la Unión. Esta Directiva es fundamental para la realización del mercado interior, ya que posee un enorme potencial en cuanto a la generación de beneficios para consumidores y pymes. Tiene como objetivo la creación en la Unión de un mercado de servicios único y abierto, al tiempo que se garantiza la calidad de los servicios prestados a los consumidores. De conformidad con la Comunicación de la Comisión titulada «EUROPA 2020 — Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrador», la plena aplicación de la Directiva de servicios podría incrementar el comercio de servicios en un 45 % y las inversiones extranjeras directas en un 25 %, lo que equivaldría a un incremento de entre el 0,5 % y el 1,5 % del PIB. Esta Directiva contribuye a la simplificación y la modernización del marco administrativo y reglamentario. Este fin se consigue no solo mediante el análisis de la legislación vigente, así como con la adopción y la modificación de la legislación pertinente, sino también a través de proyectos a largo plazo (el establecimiento de ventanillas únicas y la garantía de la cooperación administrativa).
Se ha producido un retraso importante en la aplicación de la Directiva y, si bien las reformas iniciales posibilitaron la eliminación de numerosas barreras en el mercado único de los servicios, el impulso ha decaído desde 2012. Se ha observado una desaceleración de los esfuerzos de reforma y un progreso importante mayoritariamente en aquellos Estados miembros receptores de ayuda financiera o en aquellos donde existe un amplio programa nacional de reformas. La Comisión reconoció estos retrasos, pero no considera necesaria una modificación de la Directiva. En su lugar, está concentrando los esfuerzos en garantizar que la Directiva logre el conjunto de sus beneficios a través de su ejecución para dar un nuevo impulso al sector de los servicios y abordar las carencias aún existentes en materia de aplicación.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha desempeñado un papel fundamental en cuanto a la liberalización de las actividades por cuenta propia y ha velado por que algunas actividades delimitadas estuvieran reservadas para los nacionales. También interpuso un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea contra el Consejo por su omisión en materia de política de transportes. En 1985, en la sentencia del asunto n., se declaró que el Consejo no había garantizado la libre prestación de servicios en materia de transportes internacionales y que, por ello, había infringido el Tratado de Roma. En consecuencia, el Consejo tuvo que adoptar la legislación pertinente. El papel del Parlamento se ha ampliado con la aplicación del procedimiento de codecisión y de procedimientos legislativos ordinarios en materia de la libertad de establecimiento y de la libre prestación de servicios.
El Parlamento también ha sido esencial en la adopción y supervisión de la Directiva de servicios, pues ha instado a los Estados miembros a cumplirla y a ejecutar adecuadamente sus disposiciones. Aprobó la Resolución, de 15 de febrero de 2011, sobre la aplicación de la Directiva 2006/123/CE relativa a los servicios y la Resolución, de 25 de octubre de 2011, sobre el proceso de evaluación recíproca de la Directiva de servicios. Tras una Comunicación de la Comisión Europea en junio de 2012, la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) del Parlamento elaboró un informe sobre la situación actual y próximas etapas del mercado interior de servicios, que se aprobó en el Pleno el 11 de septiembre de 2013.
El 7 de febrero de 2013, el Parlamento aprobó, además, una Resolución con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre la gobernanza del mercado único, y en la que hacía hincapié en la importancia del sector de los servicios como ámbito clave para el crecimiento, en el carácter fundamental de la libre prestación de servicios y en los beneficios de la plena aplicación de la Directiva de servicios.
El Parlamento ha participado activamente, como colegislador de pleno derecho, en la adopción de nueva legislación relativa a la prestación de servicios, en particular en lo que se refiere a los servicios financieros de crédito y al por menor, los servicios de seguros y los servicios de transporte. En su Resolución, de julio de 2012, el Parlamento abordó con la Directiva 2014/17/UE los servicios financieros, entre los que se encuentran los servicios básicos de pago y los créditos hipotecarios. La Directiva sobre créditos hipotecarios garantiza la protección de los consumidores y asegura la información y la capacidad financiera. La Directiva 2014/65/UE relativa a los mercados de instrumentos financieros promueve la transparencia. Más recientemente, la revisión de la Directiva (UE) 2023/2225 relativa al crédito al consumo aborda los cambios significativos que ha experimentado el mercado del crédito al consumo tras la transformación digital. En su Resolución, de marzo de 2014, el Parlamento también trató los viajes combinados. En 2019, el Parlamento abordó los requisitos de accesibilidad (Directiva (UE) 2019/882) con el objetivo de apoyar a la ciudadanía con discapacidad. Con vistas a respaldar este objetivo, la Resolución, de octubre de 2022, proponía la creación del Centro Accesibilidad UE para reunir a los expertos y profesionales del ámbito de la accesibilidad.
Un estudio de 2019[1] apunta a que la legislación de la Unión sobre la libre circulación de servicios, incluidas las cualificaciones profesionales y el comercio minorista, genera ventajas económicas sustanciales: 284 000 millones EUR anuales en el ámbito cubierto por la Directiva de servicios, 80 000 millones EUR en el ámbito de los servicios profesionales y 20 000 millones EUR en el ámbito de los servicios relativos a la contratación pública. Asimismo, otro estudio[2] muestra que el sector de los servicios contribuye de manera importante al crecimiento económico de la Unión; representa el 24 % del comercio dentro de la Unión (lo que supone un incremento del 20 % con respecto a principios de la década de 2000) y el 78 % del valor añadido bruto en la Unión. Sin embargo, el estudio también detectó que la heterogeneidad normativa y las dificultades de acceso a la información aumentan el coste de la actividad empresarial y restringen la libre circulación de servicios y la libertad de establecimiento en toda la Unión.
En su Resolución, de 17 de abril de 2020, el Parlamento señaló que el mercado único es la fuente de la prosperidad colectiva de la Unión y un elemento clave en la respuesta a la pandemia de COVID-19. Además, en su Resolución, de 19 de junio de 2020, el Parlamento recordó la importancia del espacio Schengen en el seno de la Unión e instó a los Estados miembros a que redujesen las restricciones a la libre circulación y redoblasen sus esfuerzos para lograr la conclusión de la integración de Schengen.
El 25 de noviembre de 2020, el Parlamento aprobó una Resolución titulada «Hacia un mercado único más sostenible para las empresas y los consumidores», que se centra en diferentes ámbitos políticos, en particular en el de la protección de los consumidores y la participación de las empresas en la transición ecológica (clave para mejorar la sostenibilidad del mercado único). Por encargo de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO), el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida de la Dirección General de Políticas Interiores de la Unión del Parlamento publicó un documento informativo titulado «The European Services Sector and the Green Transition» (El sector de los servicios europeo y la transición ecológica) que contribuyó a la Resolución mencionada.
El 20 de enero de 2021, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el refuerzo del mercado único: el futuro de la libre circulación de servicios, en la que se señala la necesidad de garantizar la aplicación de las normas del mercado único de servicios, así como de mejorar las medidas coercitivas de la Comisión. Destaca la necesidad de evaluar el nivel de aplicación del marco jurídico de la Unión para los servicios y de capacitar a las empresas proporcionándoles un mejor acceso a la información.
La pandemia de COVID-19 obligó a la imposición reiterada de numerosas restricciones a la libre circulación en el mercado único de la Unión, incluido el sector de los servicios. El 9 de noviembre de 2020, en un seminario web[3], organizado por el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida, se analizaron los efectos de la pandemia y las previsiones sobre futuros cambios sustanciales en la oferta y demanda de servicios derivados del progreso tecnológico y de los cambios en el comportamiento del consumidor. En febrero de 2021, se presentó un estudio a la Comisión IMCO[4] donde se constataba que, mientras que los cierres de fronteras iniciales afectaron a la prestación de servicios profesionales transfronterizos, el uso de herramientas digitales permitió la vuelta a un grado de normalidad suficiente.
La Resolución del Parlamento Europeo, de 17 de febrero de 2022, sobre la lucha contra los obstáculos no arancelarios y no fiscales en el mercado único abordó no solo las barreras generalmente persistentes a la libre circulación de mercancías y a la libre prestación de servicios, sino también específicamente la forma en que la pandemia de COVID-19 fue perjudicial para las cuatro libertades (la libre circulación de mercancías, la libre circulación de personas, la libre prestación de servicios y la libre circulación de capitales). Esta traba a las cuatro libertades perdura a pesar de la medida en que las herramientas digitales subsanaron algunas de las dificultades económicas provocadas por las restricciones impuestas por la pandemia de COVID-19.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor.
Barbara Martinello