El mercado interior de la energía

Con el fin de armonizar y liberalizar el mercado interior de la energía de la Unión, desde 1996 se han adoptado medidas que han abordado el acceso al mercado, la transparencia y la regulación, la protección de los consumidores, el apoyo a la interconexión y unos niveles de suministro adecuados. Estas medidas están destinadas a construir un mercado de la electricidad de la Unión más competitivo, centrado en los clientes, flexible y no discriminatorio, con precios de suministro basados en el mercado. En el marco de este proceso se pretende reforzar y ampliar los derechos de los consumidores y de las comunidades energéticas, atajar la pobreza energética, aclarar las funciones y responsabilidades de los participantes en el mercado y las autoridades reguladoras, y abordar la seguridad del suministro de electricidad, gas y petróleo, así como el desarrollo de redes transeuropeas de transporte de electricidad y gas.

Base jurídica

Artículos 194 y 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

En el sector energético, la culminación del mercado interior de la Unión requiere la supresión de numerosos obstáculos y barreras comerciales, la aproximación de las políticas fiscales y de precios y de las medidas sobre normas, así como reglamentaciones en materia de medio ambiente y seguridad. El objetivo de todo ello es garantizar el funcionamiento del mercado, con un acceso justo y un alto grado de protección de los consumidores, además de unos niveles adecuados de interconexión y de capacidad de generación.

Resultados

A. Liberalización de los mercados del gas y la electricidad

Durante los años noventa del siglo pasado, cuando la mayoría de los mercados nacionales de electricidad y gas natural aún eran monopolios, la Unión Europea y los Estados miembros decidieron abrirlos progresivamente a la competencia. Las primeras directivas de liberalización (primer paquete energético) fueron adoptadas en 1996 (electricidad) y 1998 (gas) para su incorporación a los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros a más tardar en 1998 y 2000, respectivamente. El segundo paquete energético, cuya adopción tuvo lugar en 2003 para que los Estados miembros transpusiesen sus directivas antes de que finalizase 2004, contenía algunas disposiciones que no entrarían en vigor hasta 2007. Este paquete legislativo permitió que los consumidores industriales y particulares pudieran elegir libremente a su proveedor de gas y electricidad entre un mayor abanico de competidores. En abril de 2009, se aprobó un tercer paquete energético que perseguía liberalizar en mayor medida los mercados interiores de la electricidad y del gas, introducía modificaciones en el segundo paquete y suponía la piedra angular de la realización del mercado interior de la energía. En junio de 2019, se aprobó un cuarto paquete energético integrado por una directiva (Directiva (UE) 2019/944 sobre la electricidad) y tres reglamentos: el Reglamento (UE) 2019/943 sobre la electricidad, el Reglamento (UE) 2019/941 sobre la preparación frente a los riesgos y el Reglamento (UE) 2019/942 por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER). El cuarto paquete energético introduce nuevas normas aplicables al mercado de la electricidad para satisfacer las necesidades de las energías renovables y atraer la inversión. Ofrece incentivos para los consumidores y establece un nuevo límite para que las centrales eléctricas puedan recibir subvenciones como mecanismos de capacidad. Asimismo, obliga a los Estados miembros a preparar planes de contingencia para posibles crisis de electricidad y aumenta las competencias de la ACER en la cooperación reglamentaria transfronteriza cuando exista el riesgo de fragmentación nacional y regional.

B. Medidas adicionales

Tal como había anunciado en la Estrategia de la Unión de la Energía (COM(2015)0080), el 30 de noviembre de 2016, la Comisión presentó un conjunto de propuestas legislativas para una nueva configuración del mercado energético de la Unión, con el objetivo de facilitar a los consumidores una energía segura, sostenible, competitiva y asequible. El paquete «Energía limpia para todos los europeos» (COM(2016)0860), con el que se busca la realización de la Unión de la Energía, cubre la eficiencia energética, las energías renovables, la configuración del mercado de la electricidad, la seguridad del suministro eléctrico y las normas de gobernanza de la Unión de la Energía. A fin de completar el mercado interior de la energía, la Comisión ha adoptado medidas en el marco de la Directiva sobre la electricidad, el Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad y el Reglamento sobre la ACER.

La propuesta de Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (COM(2016)0864) es una refundición de la Directiva 2009/72/CE que se centra en los Estados miembros y los consumidores:

  • Los proveedores podrán determinar libremente el precio al que suministran electricidad a los clientes.
  • Los Estados miembros garantizarán una competencia entre proveedores basada en precios de mercado; la protección de los clientes en situación de pobreza energética o vulnerables; y la posibilidad de que los clientes finales puedan obtener su electricidad de un proveedor, previo acuerdo del mismo, con independencia del Estado en que dicho proveedor esté registrado.
  • Los consumidores podrán solicitar la instalación de contadores de electricidad inteligentes sin costes adicionales; los clientes domésticos y las microempresas tendrán acceso, gratuitamente, al menos a una herramienta de comparación de las ofertas de proveedores, incluidas las ofertas de contratos de electricidad de tarifas dinámicas; también tendrán derecho a cambiar de proveedor gratuitamente en un plazo de tres semanas y a participar en sistemas de cambio colectivo.
  • Los consumidores finales con contadores inteligentes podrán solicitar contratos de electricidad de tarifas dinámicas con al menos un gran proveedor; tendrán derecho a actuar como clientes activos, por ejemplo, vendiendo la electricidad autogenerada, sin estar sujetos a requisitos técnicos desproporcionados o discriminatorios, y a disponer de condiciones contractuales claras y resumidas.

El Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos tiene por objeto reforzar la preparación frente a los riesgos fomentando la cooperación entre los gestores de las redes de transporte (GRT) de la Unión, los GRT de países vecinos y la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía. Por otro lado, pretende facilitar la gestión transfronteriza de las redes eléctricas en caso de crisis de electricidad mediante los nuevos centros operativos regionales, introducidos en el Reglamento (UE) 2019/943 relativo al mercado interior de la electricidad. La Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (REGRT de Electricidad) desarrollará y propondrá una metodología común para la identificación de riesgos, en cooperación con la ACER y el Grupo de Coordinación de la Electricidad, que la ACER deberá aprobar posteriormente. Se proponen cuatro conjuntos de medidas: 1) normas comunes sobre cómo prevenir las situaciones de crisis de electricidad y prepararse para ellas, a fin de garantizar la cooperación transfronteriza; 2) normas comunes para la gestión de crisis; 3) métodos comunes para la evaluación de los riesgos relacionados con la seguridad del suministro; y 4) un marco común para una mejor evaluación y seguimiento de la seguridad del suministro de electricidad.

El Reglamento (UE) 2019/943 relativo al mercado interior de la electricidad refunde el Reglamento (CE) n.º 714/2009 y revisa las normas y principios del mercado interior de la electricidad a fin de garantizar su buen funcionamiento y competitividad. Asimismo, tiene por objeto brindar apoyo a la descarbonización del sector energético de la Unión y eliminar los obstáculos al comercio transfronterizo de energía. Permitirá a la Unión emprender su transición hacia una energía limpia, garantizar la adopción de legislación relacionada con el clima de aquí a 2030 y cumplir los compromisos asumidos con el Acuerdo de París. El Reglamento define una serie de principios basados en el mercado en relación con el funcionamiento de los mercados de la electricidad. En concreto: los precios se formarán en función de la oferta y la demanda; los clientes se beneficiarán de las normas del mercado y participarán activamente en el mercado; los incentivos para la generación de electricidad descarbonizada se basarán en el mercado; se eliminarán progresivamente los obstáculos a los flujos transfronterizos de electricidad; los productores serán directamente o indirectamente responsables de vender la electricidad que generan; se establecerán nuevas condiciones para que los Estados miembros creen mecanismos de capacidad, así como los principios para su creación.

C. Regulación del mercado de la energía: la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía

La Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER) es plenamente operativa desde marzo de 2011 —en virtud del Reglamento (CE) n.º 713/2009—. Dicha Agencia es responsable principalmente de promover la cooperación entre las autoridades reguladoras nacionales a escala regional y europea y de supervisar el desarrollo de la red y los mercados interiores de la electricidad y del gas, y tiene asimismo competencia para investigar casos de abusos del mercado y coordinar la aplicación de las penalizaciones oportunas con los Estados miembros. La responsabilidad de imponer sanciones aplicables a las infracciones sigue, no obstante, en manos de los Estados miembros.

Como medida adicional, se adoptaron dos Reglamentos por los que se creaban las estructuras de cooperación de las Redes Europeas de Gestores de Redes de Transportes (REGRT): uno relativo a la electricidad (Reglamento (CE) n.º 714/2009) y otro para el gas (Reglamento (CE) n.º 715/2009, modificado por la Decisión 2010/685/UE de la Comisión). Las REGRT, junto con la ACER, elaboran reglas detalladas y códigos técnicos para el acceso a la red, y garantizan la coordinación del funcionamiento de esta a través del intercambio de información operativa y la elaboración de normas y procedimientos de seguridad y emergencia comunes. Las REGRT también son responsables de elaborar cada dos años un plan de inversiones a diez años de la red, revisado a su vez por la ACER.

Por otra parte, la Directiva 2008/92/CE pretende mejorar la transparencia de los precios del gas y la electricidad cobrados a los usuarios finales del sector industrial, para lo cual establece la obligación para los Estados miembros de garantizar que esos precios y el sistema tarifario utilizado se comuniquen a Eurostat dos veces al año. En octubre de 2011, la Unión adoptó el Reglamento (UE) n.º 1227/2011 sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía (RITME) con el fin de garantizar unas prácticas comerciales justas en los mercados europeos de la energía.

En junio de 2019, la Comisión adoptó el Reglamento (UE) 2019/942, destinado a reformar la ACER refundiendo actos jurídicos y reforzando su función principal como coordinadora de la acción de los reguladores nacionales, especialmente en aquellos ámbitos en los que la fragmentación de la toma de decisiones a escala nacional respecto a cuestiones con consecuencias transfronterizas conllevaría problemas o incoherencias en el mercado interior. La lista de tareas ha sido, por tanto, actualizada para incluir las funciones de la ACER en el ámbito de la supervisión del mercado mayorista y las infraestructuras transfronterizas, para dar a la ACER una mayor responsabilidad en la elaboración y presentación de una propuesta definitiva de código de red a la Comisión y para influir en el proceso de examen del mercado regional de la electricidad (zonas de ofertas), establecido en el marco de la refundición del Reglamento (UE) 2019/943 sobre la electricidad.

D. Seguridad del suministro de electricidad, gas natural y petróleo

El Reglamento (UE) 2019/941 establece una serie de medidas dirigidas a salvaguardar la seguridad del suministro de electricidad con objeto de garantizar el adecuado funcionamiento del mercado interior de la electricidad y un nivel apropiado de interconexión entre los Estados miembros y de capacidad de generación, así como el equilibrio entre la oferta y la demanda. A la vista de la crucial importancia del gas para el suministro energético de la Unión Europea, y como respuesta a la crisis del gas entre Rusia y Ucrania durante el invierno de 2008-2009, en 2010 se adoptó el Reglamento (UE) 2017/1938 sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas, revisado en 2017. Dicho Reglamento tiene por objeto fortalecer los mecanismos de prevención y respuesta ante las crisis. A fin de asegurar el suministro de petróleo, la Directiva 2009/119/CE obliga a los Estados miembros a mantener unas reservas mínimas de petróleo equivalentes a la mayor de las cantidades correspondientes bien a 90 días de importaciones netas diarias medias, bien a 61 días de consumo interno diario medio. En respuesta a la inquietud suscitada por el suministro de gas ruso a través de Ucrania, la Comisión publicó en mayo de 2014 su Estrategia Europea de la Seguridad Energética (COM(2014)0330). La Estrategia tiene como objetivo garantizar un abastecimiento estable y abundante de energía para los ciudadanos europeos y la economía. En ella se recogen medidas tales como el incremento de la eficiencia energética, la producción de energía autóctona y la finalización de los enlaces de infraestructura que faltan para redirigir la energía allí donde sea necesaria durante una crisis.

En mayo de 2019, la Comisión aprobó una revisión específica de la Directiva sobre gas natural de 2009 (Directiva (UE) 2019/692). Así, las disposiciones fundamentales de la Directiva sobre gas serían aplicables inmediatamente a los gasoductos transfronterizos con terceros países o, más exactamente, a aquellos tramos de los gasoductos situados en el territorio de la Unión. Ello contribuiría a garantizar que ningún proyecto de infraestructura de gas (actual, previsto o futuro) entre un Estado miembro y un tercer país distorsione el mercado único de la energía o debilite la seguridad del abastecimiento en la Unión.

E. Redes transeuropeas de energía (RTE-E)

La RTE-E es producto de una política centrada en vincular la infraestructura energética de los Estados miembros. Como parte de dicha política, se han establecido nueve corredores prioritarios (cuatro corredores de electricidad, cuatro corredores de gas y un corredor de petróleo) y tres áreas temáticas prioritarias (despliegue de redes inteligentes, autopistas de la electricidad y una red transfronteriza de dióxido de carbono).

El Reglamento (UE) n.º 347/2013 establece orientaciones para las redes transeuropeas de energía que identifican los proyectos de interés común (PIC) y los proyectos prioritarios en las redes transeuropeas de electricidad y gas. Los PIC en el sector de la energía se financian con cargo al Mecanismo «Conectar Europa» para la energía (MCE-E), un instrumento de financiación con un presupuesto total de 5 350 millones EUR para el periodo 2014-2020, de los cuales 4 800 millones EUR corresponden a subvenciones gestionadas por la Agencia Ejecutiva de Innovación y Redes. En 2019, se asignó un total de 556 millones EUR en subvenciones del MCE-E a ocho PIC, seis en el sector de la electricidad y dos en el sector del gas (véase la lista de acciones de PIC en el marco del MCE-E de 2019). La Comisión establece la lista de PIC por medio de un acto delegado, que entra en vigor únicamente si, en un plazo de dos meses a partir de su notificación al Parlamento Europeo y al Consejo, ninguna de estas instituciones formula objeciones.

El marco regulador de las infraestructuras energéticas, incluidos el Reglamento (UE) n.º 347/2013 y el MCE-E 2021-2027, se revisará en 2020 para garantizar la coherencia con el objetivo de neutralidad climática del Pacto Verde Europeo.

Papel del Parlamento Europeo

Con respecto a la adopción del paquete legislativo sobre los mercados interiores de la energía, el Parlamento ha apoyado firmemente la separación de la titularidad del transporte en el sector de la electricidad como la herramienta más eficaz para fomentar la inversión en infraestructuras de manera no discriminatoria, el acceso justo a la red para los nuevos operadores y la transparencia del mercado. El Parlamento ha subrayado también la importancia de adoptar un punto de vista común europeo con respecto a las inversiones a medio plazo (plan europeo decenal indicativo centrado en las interconexiones), una mayor cooperación entre las autoridades reguladoras, los Estados miembros y los gestores de redes de transporte, y un sólido proceso de armonización de las condiciones de acceso a las redes. A iniciativa del Parlamento, se otorgó gran importancia a los derechos de los consumidores, que pasaron a formar parte del acuerdo alcanzado con el Consejo: las resoluciones hicieron hincapié en la necesidad de aumentar los derechos de los consumidores (cambio de proveedores, información directa a través de indicadores inteligentes y tramitación eficaz de las reclamaciones a un «defensor del pueblo» en el ámbito de la energía). El Parlamento obtuvo asimismo el reconocimiento del concepto de «pobreza energética». Por último, apoyó firmemente la creación de la ACER, insistiendo en que debía estar dotada de las competencias necesarias para solucionar los problemas que no pudieran resolver las autoridades reguladoras nacionales y que pudieran dificultar la integración y el buen funcionamiento del mercado interior.

Principales resoluciones recientes:

  • 6 de febrero de 2018: el Parlamento aprobó una Resolución sobre el tema «Acelerar la innovación en energías limpias».
  • 12 de septiembre de 2017: se aprobaron nuevas normas para permitir que los países vecinos colaborasen entre sí para gestionar las crisis del gas, así como para velar por la solidaridad transfronteriza y la transparencia de los contratos de suministro de gas.
  • 2 de marzo de 2017: los diputados al PE aprobaron normas que obligan a los Estados miembros a informar a la Comisión de sus planes de negociar acuerdos de suministro de energía con terceros países antes de iniciar las negociaciones.
  • 25 de octubre de 2016: el Parlamento apoyó una resolución para establecer una estrategia de la Unión en materia de gas natural licuado (GNL) a fin de garantizar una mayor seguridad del abastecimiento energético, reducir las emisiones de carbono y ofrecer unos precios asequibles.
  • 13 de septiembre de 2016: la Resolución del Parlamento sobre el tema «Hacia una nueva configuración del mercado de la energía» abogó por una combinación de mercados líquidos a corto plazo y señales de precios a largo plazo al objeto de que el mercado estuviese preparado para el aumento de la cuota de las energías renovables y los consumidores activos.
  • 26 de mayo de 2016: la Resolución del Parlamento sobre «Establecer un nuevo acuerdo para los consumidores de energía» pide el empoderamiento de los ciudadanos para producir, consumir, almacenar o comercializar su propia energía renovable y una participación activa en el mercado de la energía y en la respuesta de la demanda.

 

Matteo Ciucci