El mercado interior de la energía
A fin de armonizar y liberalizar su mercado interior de la energía, la Unión Europea ha adoptado medidas destinadas a construir un mercado de la Unión competitivo, centrado en los clientes, flexible y no discriminatorio, con precios de suministro basados en el mercado. Estas medidas abordan cuestiones de acceso al mercado, transparencia y regulación, protección de los consumidores, interconexión y seguridad del suministro. Refuerzan los derechos de los clientes individuales, las comunidades energéticas y los consumidores vulnerables, aclaran las funciones y responsabilidades de los participantes en el mercado y las autoridades reguladoras, y promocionan el desarrollo de redes transeuropeas de energía. A raíz de la invasión de Ucrania por parte de Rusia y la consiguiente crisis energética, la estructura del mercado de la energía de la Unión ha experimentado profundos cambios estructurales.
Base jurídica
Artículos 114 y 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Objetivos
En el sector energético, la culminación del mercado interior de la Unión requiere: la supresión de numerosos obstáculos y barreras comerciales, la aproximación de las políticas fiscales y de precios y de las medidas sobre normas, y reglamentaciones en materia de medio ambiente y seguridad. El objetivo de todo ello es garantizar el funcionamiento del mercado, con un acceso justo y un alto grado de protección de los consumidores, además de unos niveles adecuados de interconexión y de capacidad de generación.
Resultados
A. Liberalización de los mercados del gas y la electricidad
Durante los años noventa, la Unión Europea y los Estados miembros decidieron abrir progresivamente a la competencia sus mercados nacionales de electricidad y gas natural todavía monopolísticos.
El primer paquete energético, adoptado entre 1996 y 1998, consistió en dos directivas e introdujo una primera liberalización de los mercados nacionales de la electricidad y el gas. El segundo paquete energético fue adoptado en 2003 y permitió que los consumidores industriales y particulares pudiesen elegir libremente a su proveedor de gas y electricidad entre un mayor abanico de competidores.
El tercer paquete energético se adoptó en 2009, liberalizando aún más los mercados internos de la electricidad y el gas. Introdujo varias reformas, como la separación del suministro y la generación de energía de las redes de transporte (separación), nuevos requisitos para los reguladores independientes, una agencia europea para la cooperación de los reguladores nacionales de la energía (ACER), redes europeas de gestores de redes de transporte de electricidad y de gas (REGRT de Electricidad y REGRT de Gas) y la mejora de los derechos de los consumidores en los mercados minoristas. El paquete constituye la piedra angular del mercado interior de la energía.
El cuarto paquete energético, también conocido como el paquete de medidas«Energía limpia para todos los europeos», se adoptó en 2019 y consistió en una directiva (Directiva (UE) 2019/944 sobre electricidad) y tres reglamentos (Reglamento (UE) 2019/943 sobre electricidad, Reglamento (UE) 2019/941 sobre la preparación frente a los riesgos y Reglamento (UE) 2019/942por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (ACER)). Introdujo nuevas normas aplicables al mercado de la electricidad para las energías renovables, así como inversiones, incentivos para los consumidores y límites para las subvenciones de las centrales eléctricas, como mecanismos de capacidad. Asimismo, obligaba a preparar planes de contingencia y aumentaba las competencias de la ACER en materia de cooperación reglamentaria.
El quinto paquete energético, también llamado «Objetivo 55», se publicó en 2021 con el objetivo de adaptar los objetivos energéticos de la Unión a las nuevas ambiciones climáticas europeas para 2030 y 2050. Después de que Rusia invadiese Ucrania en febrero de 2022 y cortase completamente su suministro de gas a Europa, la Unión adoptó el plan REPowerEU con vistas a eliminar progresivamente de forma rápida todas las importaciones de energías fósiles rusas, introducir medidas de ahorro energético, diversificar sus importaciones de energía, adoptar medidas excepcionales y estructurales en los mercados de la electricidad y el gas y acelerar la introducción de energías renovables.
En la actualidad, la Unión de la Energía se basa en la adopción de medidas en materia de eficiencia energética, energías renovables, configuración del mercado de la electricidad, seguridad del suministro, mercado interior de la energía, interconexiones, preparación frente a los riesgos y gobernanza. Los actos clave del paquete son:
El Reglamento relativo al mercado interior de la electricidad (Reglamento (UE) 2019/943), que define los principios y las normas fundamentales del mercado relativos a la operación de los mercados de la electricidad. Abarca la formación de precios basada en el mercado, la posibilidad de que los clientes actúen como participantes en el mercado, iniciativas de mercado para descarbonizar el sistema eléctrico, la eliminación progresiva de obstáculos a los flujos transfronterizos de electricidad, la responsabilidad directa o indirecta de los productores y las condiciones para la introducción de mecanismos de capacidad.
La Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad (Directiva (UE) 2019/944) contiene varias disposiciones sobre la protección de los clientes, incluida la libre determinación del precio al que suministran electricidad, la competencia entre suministradores basada en precios de mercado, la protección de los clientes en situación de pobreza energética o vulnerables, y la posibilidad de que los clientes finales puedan obtener su electricidad. Los consumidores pueden solicitar la instalación de contadores de electricidad inteligentes sin costes adicionales; los hogares y las microempresas tienen acceso, gratuitamente, al menos a una herramienta de comparación de las ofertas de proveedores, incluidas las de contratos de tarifas dinámicas; también pueden cambiar de suministrador gratuitamente en un plazo de tres semanas y participar en sistemas de cambio colectivo. Los consumidores finales con contadores inteligentes pueden solicitar contratos de tarifas dinámicas con al menos un gran suministrador; pueden actuar como clientes activos sin estar sujetos a requisitos técnicos desproporcionados o discriminatorios (por ejemplo, vendiendo la electricidad autogenerada) y recibir condiciones contractuales claras y resumidas.
El Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad (Reglamento (UE) 2019/941) introduce normas comunes para prevenir las crisis de electricidad y prepararse para ellas, a fin de garantizar la cooperación transfronteriza, y para gestionarlas. También establece un marco común para la evaluación y el seguimiento de la seguridad del suministro de electricidad. De conformidad con el Reglamento, la Red Europea de Gestores de Redes de Transporte de Electricidad (REGRT de Electricidad) debe desarrollar y proponer una metodología común para la identificación de riesgos, en cooperación con la ACER y el Grupo de Coordinación de la Electricidad, que deberá aprobar la ACER.
La Directiva sobre normas comunes para el mercado interior del gas natural (Directiva 2009/73/CE) incluye normas no discriminatorias y basadas en el mercado en materia de transporte, distribución, suministro y almacenamiento de gas. Los países de la Unión están obligados a separar las redes de transporte y los gestores de las redes de transporte de las empresas energéticas integradas, lo que significa que las empresas que producen o suministran gas no pueden ejercer ningún derecho sobre un gestor de redes de transporte, y viceversa. Los países de la Unión (o las autoridades reguladoras competentes en ellos) son responsables de organizar un sistema de acceso no discriminatorio de terceros a las redes de transporte y distribución. Para ello, publican tarifas.
El Reglamento sobre las condiciones de acceso a las redes de transporte de gas natural (Reglamento (CE) n.) establece normas para el acceso a las redes de transporte de gas natural y a las instalaciones de almacenamiento y de gas natural licuado («GNL»). El Reglamento determina el modo en que se establecen las tarifas de acceso a la red; los servicios que se van a ofrecer; la asignación de capacidad a los gestores de redes de transporte de gas (GRT); requisitos de transparencia y normas de balance y tarifas de balance en el mercado. Los países de la Unión o las autoridades reguladoras competentes son responsables de organizar un sistema de acceso no discriminatorio de terceros a las redes de transporte y distribución basado en las tarifas publicadas.
B. Medidas adicionales
El debate sobre los aspectos energéticos del quinto paquete energético tuvo lugar inicialmente en el contexto de los elevados precios de la energía impulsados por la recuperación posterior a la pandemia. En 2021, se adoptó el paquete de medidas «Objetivo 55». Además, las revisiones de la Directiva 2009/73/CE sobre el gas y el Reglamento (CE) n. buscan establecer el nuevo marco regulador para los mercados competitivos de gas descarbonizado, incluido el nuevo mercado del hidrógeno de la Unión, y la reducción de las emisiones de metano.
El debate sobre el quinto paquete energético cambió radicalmente tras la invasión de Ucrania por parte de Rusia. La Unión debía responder a la escalada de la crisis energética mundial, así que presentó varias propuestas de cambios estructurales profundos en sus mercados de la energía. En marzo de 2022, la Comunicación REPowerEU puso de manifiesto explícitamente la intención de la Unión de eliminar gradualmente su dependencia de los combustibles fósiles rusos. En mayo de 2022, el plan REPowerEU puso en práctica este objetivo con medidas para ahorrar energía, diversificar los suministros, aumentar la seguridad del suministro energético, sustituir los combustibles fósiles y acelerar el despliegue de las energías renovables. A continuación, en julio de 2022, se adoptaron nuevas normas sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas, «Ahorrar gas para un invierno seguro».
Dada la urgencia de la situación, la Comisión presentó el Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas, que estableció un objetivo voluntario del 15 %, obligatorio en caso de emergencia, para reducir el consumo de gas de los Estados miembros entre el 1 de agosto de 2022 y el 31 de marzo de 2023, y que entró en vigor el 9 de agosto de 2022. Más tarde, en septiembre de 2022, el Consejo propuso un nuevo Reglamento relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía y reducir las facturas de la energía para los ciudadanos y las empresas europeos. Entre septiembre y diciembre de 2022, el Consejo adoptó tres medidas excepcionales y temporales del mercado: un objetivo voluntario general de reducción del consumo bruto de electricidad del 10 % entre el 1 de diciembre de 2022 y el 31 de marzo de 2023 y un objetivo obligatorio de reducción del consumo de electricidad en horas punta del 5 %; un límite de ingresos del mercado de 180 euros/MWh para los generadores de electricidad que utilicen energías renovables, energía nuclear y lignito, y una tasa de solidaridad temporal obligatoria para el sector de los combustibles fósiles.
El 14 de marzo de 2023, la Comisión propuso una reforma del diseño del mercado de la electricidad, en particular el Reglamento y la Directiva sobre la electricidad, y el Reglamento (UE) n.o 1227/2011 RITME. La propuesta incentiva los contratos a más largo plazo, introduce normas sobre el acceso a las energías renovables, el reparto de energías renovables, contratos a largo plazo para los consumidores, nuevos planes de apoyo para la respuesta a la demanda y al almacenamiento, la protección de los consumidores vulnerables, la extensión de los precios minoristas regulados a los hogares y las pymes en caso de crisis, y obligaciones para los Estados miembros de establecer proveedores de último recurso. En octubre de 2023, el Parlamento y el Consejo adoptaron sus posiciones e iniciaron el diálogo tripartito para la adopción de la legislación.
C. Regulación del mercado de la energía: la Agencia de Cooperación de los Reguladores de la Energía
La ACER de la Unión se creó en 2009 y entró en funcionamiento en marzo de 2011. Dicha Agencia es responsable de promover la cooperación entre las autoridades reguladoras nacionales a escala regional y europea y de supervisar el desarrollo de la red y los mercados interiores de la electricidad y del gas, y tiene, asimismo, competencia para investigar casos de abusos del mercado y coordinar la aplicación de las penalizaciones oportunas con los Estados miembros.
En junio de 2019, el Reglamento (UE) 2019/942 (el Reglamento de la ACER) reforzó su función como coordinadora de la acción de las autoridades reguladoras nacionales, especialmente con medidas para ámbitos transfronterizos en peligro de verse fragmentados debido a la toma de decisiones a escala nacional o regional. En el marco de la refundición del Reglamento sobre sobre la electricidad (Reglamento (UE) 2019/943), la ACER ha aumentado sus funciones en la elaboración y presentación de la propuesta definitiva de códigos de red a la Comisión y a la hora de influir en el proceso de examen del mercado regional de la electricidad (zonas de ofertas). Por consiguiente, el Reglamento introduce tasas como fuentes complementarias de financiación para cubrir los costes de las actividades relativas al Reglamento sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía («tasas RITME»).
La Unión Europea también ha creado estructuras de cooperación para las Redes Europeas de Gestores de Redes de Transporte (REGRT) de Electricidad y Gas a través del Reglamento (UE) 2019/943 y el Reglamento 715/2009/CE. Las REGRT, junto con la ACER, elaboran reglas detalladas y códigos técnicos para el acceso a la red y garantizan la coordinación del funcionamiento de esta a través del intercambio de información operativa y la elaboración de normas y procedimientos de seguridad y emergencia comunes. Las REGRT también son responsables de elaborar cada dos años un plan de inversiones a diez años de la red, revisado a su vez por la ACER.
El Reglamento (UE) 2016/1952 mejora la transparencia de los precios del gas y la electricidad cobrados a los usuarios finales obligando a los Estados miembros a comunicar a Eurostat los precios y el sistema tarifario utilizado una o dos veces al año. El Reglamento (UE) 1227/2011 sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía (RITME) tiene por objeto garantizar prácticas comerciales justas en los mercados europeos de la energía.
D. Seguridad del abastecimiento energético
El Reglamento (UE) 2019/941 sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad establece una serie de medidas dirigidas a salvaguardar la seguridad del suministro de electricidad con objeto de garantizar el adecuado funcionamiento del mercado interior de la electricidad y un nivel apropiado de interconexión entre los Estados miembros y de capacidad de generación, así como el equilibrio entre la oferta y la demanda. El Reglamento (UE) 2018/1999 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía establece un objetivo de interconexión eléctrica de al menos un 15 % para 2030. El Reglamento (UE) 2017/1938 sobre medidas para garantizar la seguridad del suministro de gas establece medidas para salvaguardar la seguridad del suministro de gas permitiendo la aplicación de medidas excepcionales en caso de emergencia. Este Reglamento se revisó en 2022 tras la invasión de Rusia a Ucrania. La Unión adoptó objetivos obligatorios de llenado de gas, exigiendo a los países de la Unión que llenaran sus instalaciones de almacenamiento de gas hasta el 80 % de su capacidad antes del 1 de noviembre de 2022 y hasta el 90 % en los años siguientes.
El Reglamento (UE) 2022/2576 refuerza la solidaridad energética mediante una mejor coordinación de las compras de gas, intercambios de gas transfronterizos y referencias de precios fiables. Proporciona un marco jurídico para que la Plataforma de Energía de la UE ayude a los países de la Unión a prepararse para el invierno de 2023-2024 y, en particular, a llenar sus instalaciones de almacenamiento de gas. La Directiva 2009/119/CEbusca garantizar la seguridad de abastecimiento de petróleo, obligando a los Estados miembros a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo equivalente a la mayor de las cantidades correspondientes bien a 90 días de importaciones netas diarias medias, bien a 61 días de consumo interno diario medio. El ámbito de aplicación de la Directiva 2009/73/CE sobre el gas incluye los futuros gasoductos con origen o destino en países no pertenecientes a la Unión, con excepciones para los gasoductos existentes. Existen disposiciones especiales en virtud de la Directiva 2013/30/UE sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro.
E. Redes transeuropeas de energía (RTE-E)
Las RTE-E constituyen una política centrada en vincular las infraestructuras energéticas de los Estados miembros. Como parte de la política, se han identificado once corredores prioritarios: tres para la electricidad, cinco para las redes marítimas y tres para el hidrógeno. Asimismo, existen tres áreas temáticas prioritarias: despliegue de redes de electricidad inteligentes, redes de gas inteligentes y una red transfronteriza de dióxido de carbono.
El Reglamento (UE) 2022/869 sobre RTE-E establece orientaciones para las redes transeuropeas de energía, identificando los proyectos de interés común (PIC) en los países de la Unión, los proyectos de interés mutuo (PIM) entre la Unión y terceros países, y los proyectos prioritarios en las redes transeuropeas de energía. Dejó de brindar apoyo a nuevos proyectos de gas natural y petróleo y estableció criterios obligatorios de sostenibilidad para todos los proyectos. Los nuevos PIC en el ámbito de la energía y de los proyectos transfronterizos de energía renovable se financian con cargo al Mecanismo «Conectar Europa» 2021-2027 para la Energía (MCE-E), un instrumento de financiación con un presupuesto a siete años de 5 840 millones EUR que se consignan a través de subvenciones gestionadas por la Agencia Ejecutiva de Clima, Infraestructuras y Medio Ambiente. La Comisión establece la lista de PIC por medio de un acto delegado, que entra en vigor únicamente si, en un plazo de dos meses a partir de su notificación al Parlamento Europeo y al Consejo, ninguna de estas instituciones formula objeciones.
Papel del Parlamento Europeo
Con respecto a la adopción del paquete legislativo sobre los mercados interiores de la energía, el Parlamento ha apoyado firmemente la separación de la titularidad del transporte en el sector de la electricidad como la herramienta más eficaz para fomentar la inversión en infraestructuras de manera no discriminatoria, el acceso justo a la red para los nuevos operadores y la transparencia del mercado.
El Parlamento ha subrayado también la importancia de adoptar un punto de vista común europeo con respecto a las inversiones a medio plazo (plan europeo decenal indicativo centrado en las interconexiones), una mayor cooperación entre las autoridades reguladoras, los Estados miembros y los gestores de redes de transporte, y un sólido proceso de armonización de las condiciones de acceso a las redes. A iniciativa del Parlamento, se otorgó especial importancia a los derechos de los consumidores, que pasaron a formar parte del acuerdo alcanzado con el Consejo: las resoluciones hicieron hincapié en la necesidad de aumentar los derechos de los consumidores (cambio de proveedores, información directa a través de indicadores inteligentes y tramitación eficaz de las reclamaciones a un «defensor del pueblo» en el ámbito de la energía).
El Parlamento obtuvo, asimismo, el reconocimiento del concepto de «pobreza energética». Asimismo, apoyó firmemente la creación de la ACER, insistiendo en que debían otorgársele las competencias necesarias para solucionar los problemas que no pudieran resolver las autoridades reguladoras nacionales y que dificultan la integración y el buen funcionamiento del mercado interior. Desde la invasión de Ucrania por parte de Rusia, el Parlamento ha adoptado varias resoluciones sobre la eliminación progresiva de los combustibles fósiles rusos y sobre las siguientes posiciones clave:
- El 14 de septiembre de 2023, el Parlamento confirmó el inicio de las negociaciones sobre el mercado de la electricidad. Su objetivo era reforzar la protección de los consumidores contra la volatilidad de los precios de la electricidad, garantizar que puedan elegir entre contratos de precio fijo o de precios dinámicos y prohibir la adopción unilateral de cambios a los términos de un contrato. También pidió que se prohibiese a los proveedores cortar el suministro de electricidad, incluso en caso de disputas, y que no se exigiese a los clientes vulnerables el pago anticipado del servicio.
- El 5 de octubre de 2022, el Parlamento aprobó una resolución sobre los precios de la energía, en la que pedía de nuevo un embargo inmediato y total del petróleo, el carbón, el combustible nuclear y el gas procedentes de Rusia y señalaba su oposición a la desconexión de los clientes vulnerables. Pedía un límite de precios adecuado para las importaciones de gas de gasoducto, nuevas medidas para hacer frente a la especulación y un límite para los ingresos procedentes de productores de tecnologías inframarginales en beneficio de los consumidores y las empresas, y encargaba a la Comisión que estudiara la disociación de los precios de la electricidad y del gas. Por último, lamentaba que la Comisión hubiese elegido los reglamentos del Consejo como herramienta legislativa para hacer frente a la crisis energética.
- El 19 de mayo de 2022, El Parlamento aprobó una Resolución sobre las consecuencias sociales y económicas para la Unión de la guerra librada por Rusia en Ucrania, en la que pedía a los Estados miembros que adoptaran urgentemente el sexto paquete de sanciones. Pedía de nuevo el embargo total inmediato de las importaciones rusas de petróleo, carbón, combustible nuclear y gas.
- El 7 de abril de 2022, el Parlamento aprobó una Resolución en la que pedía un embargo total e inmediato de las importaciones rusas de petróleo, carbón, combustible nuclear y gas, que se abandonasen por completo los proyectos Nord Stream 1 y 2, y se presentase un plan para seguir garantizando la seguridad del suministro energético de la Unión a corto plazo;
- El 1 de marzo de 2022, el Parlamento condenó la agresión militar ilegal, no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania, así como la participación de Bielorrusia en esta agresión. Instó a que se ampliara el ámbito de aplicación de las sanciones y que estas se dirigieran a debilitar estratégicamente la economía y la base industrial rusas, especialmente el complejo militar-industrial. En particular, pedía que se restringiera la importación de los bienes de exportación rusos claves, incluidos el petróleo y el gas.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Industria, Investigación y Energía (ITRE).
Matteo Ciucci