Las medidas de protección de los consumidores
Las medidas europeas de protección de los consumidores tienen por objeto proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos y jurídicos de los consumidores europeos, independientemente del lugar en el que residan o al que viajen o de donde realicen sus compras dentro de la Unión. La legislación de la Unión regula tanto las transacciones físicas como el comercio electrónico, e incluye normas de aplicación general y disposiciones dirigidas a productos específicos, como medicamentos, organismos modificados genéticamente, productos del tabaco, cosméticos, juguetes y explosivos.
Base jurídica
Artículos 114 y 169 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Objetivos
Se pretende garantizar que todos los consumidores de la Unión —dondequiera que residan, viajen o compren en la Unión—, disfruten de un nivel común elevado de protección contra los riesgos y amenazas para su seguridad y sus intereses económicos, así como aumentar la capacidad de los consumidores de defender sus propios intereses.
Resultados
A. La protección de la salud y la seguridad de los consumidores
1. Las acciones de la Unión en el ámbito de la salud pública y el tabaco (2.2.4)
2. Los productos alimentarios (2.2.6)
3. Los medicamentos (2.2.5)
4. El sistema de seguridad general de los productos y la vigilancia del mercado
La Directiva 2001/95/CE establece un sistema de seguridad general de los productos por el cual cualquier producto de consumo que haya sido comercializado, aunque no esté regulado por la normativa de un sector específico, tiene que respetar determinadas normas en lo relativo al suministro de información a los consumidores, a las medidas para evitar riesgos para la seguridad, al seguimiento de la seguridad del producto y a la trazabilidad. Cuando un producto constituya una amenaza grave que requiera medidas inmediatas, el Estado miembro en cuestión informará sin demora a la Comisión por medio de RAPEX, un sistema de intercambio rápido de información entre los Estados miembros y la Comisión. En junio de 2021, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento sobre la seguridad general de los productos con vistas a revisar la Directiva relativa a la seguridad general de los productos (DSGP). La propuesta de Reglamento garantizará la continuidad con la DSGP exigiendo que los productos de consumo sean seguros, estableciendo determinadas obligaciones para los agentes económicos (incluidos los mercados en línea), y fijando disposiciones para la elaboración de normas en apoyo del requisito general de seguridad. Actualizará y modernizará el marco general para la seguridad de los productos de consumo no alimentarios y garantizará condiciones de competencia equitativas para las empresas.
5. La seguridad de los productos cosméticos, los explosivos de uso civil y los juguetes
El Reglamento (CE) n. tiene por objeto garantizar la seguridad de los productos cosméticos y la protección de los consumidores mediante inventarios de ingredientes y etiquetas informativas. La mayor parte de las disposiciones del Reglamento ya eran de aplicación a partir del 11 de julio de 2013. Los requisitos de seguridad de los explosivos de uso civil y productos similares se recogen en las Directivas 93/15/CEE, 2008/43/CE y 2004/57/CE, y en la Decisión 2004/388/CE, refundidas en la Directiva 2014/28/UE sobre explosivos con fines civiles y en la Directiva 2013/29/UE sobre artículos pirotécnicos. Los requisitos de seguridad de los juguetes se establecen en la Directiva 2009/48/CE. El Comité Europeo de Normalización (CEN) revisa y desarrolla las normas pertinentes.
6. Unas comunicaciones a precios asequibles para las empresas y los consumidores (2.1.8)
B. La protección de los intereses económicos de los consumidores
1. Los servicios de la sociedad de la información, el comercio electrónico y los pagos electrónicos y transfronterizos
La Directiva 2000/31/CE (Directiva sobre el comercio electrónico) regula la responsabilidad de los prestadores (establecidos en la Unión) de servicios en línea, de transacciones electrónicas en línea y de otras actividades en internet, como la difusión de noticias, la provisión de bases de datos y de acceso a internet, y la prestación de servicios financieros, profesionales, de entretenimiento (vídeo a la carta) y de marketing directo y publicidad. Se modernizará mediante la próxima Ley de Servicios Digitales. La Directiva (UE) 2015/2366 relativa a las transferencias transfronterizas y el Reglamento (UE) 2021/1230 sobre los pagos transfronterizos garantizan que las comisiones relacionadas con los pagos transfronterizos efectuados en EUR sean idénticas a las comisiones exigidas para los pagos efectuados en esta moneda dentro de un Estado miembro.
2. La televisión sin fronteras
La Directiva 2010/13/UE garantiza la libre circulación de los servicios de radiodifusión, al tiempo que preserva determinados objetivos de interés público, como la diversidad cultural, el derecho de réplica, la protección de los consumidores y la protección de los menores. Sus disposiciones se refieren, por ejemplo, a los anuncios de bebidas alcohólicas, tabaco y medicamentos, a la televenta y a los programas con escenas pornográficas o de violencia extrema. Los acontecimientos de gran importancia social se deben difundir libremente de forma no codificada, aunque los derechos exclusivos hayan sido adquiridos por cadenas de pago.
3. Los contratos de venta a distancia y los contratos negociados fuera de establecimientos comerciales, la venta de bienes y garantías, y las cláusulas abusivas en los contratos
El 13 de junio de 2014, la Directiva 2011/83/UE sobre los derechos de los consumidores sustituyó a la Directiva 85/577/CEE del Consejo y a la Directiva 97/7/CE. Dicha Directiva modificó, asimismo, la Directiva 93/13/CEE del Consejo sobre las cláusulas abusivas en los contratos y la Directiva 1999/44/CE sobre determinados aspectos de la venta y las garantías de los bienes de consumo. Gracias a ella se reforzaron los derechos de los consumidores mediante el establecimiento de normas relativas a la información que se les debe proporcionar, la regulación del derecho de desistimiento y la armonización de determinadas disposiciones contractuales. La Directiva 2002/65/CE regula la comercialización a distancia de servicios financieros destinados a los consumidores.
4. Las prácticas comerciales desleales y la publicidad engañosa y comparativa
La Directiva 2005/29/CE relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores prohíbe las prácticas engañosas y agresivas, las «prácticas abusivas» (como la venta bajo presión, la publicidad engañosa y la publicidad desleal) y las prácticas de venta que recurran a la coacción. En ella se recogen los criterios utilizados para definir una práctica comercial agresiva (acoso, coacción e influencia indebida), así como una «lista negra» de las prácticas comerciales desleales. La Directiva 2006/114/CE sobre publicidad engañosa y publicidad comparativa prohíbe las prácticas publicitarias engañosas y establece las condiciones en las que se permite la publicidad comparativa. Una Comunicación de la Comisión, de 27 de noviembre de 2012 (COM(2012)0702), propuso la revisión de la Directiva 2006/114/CE para solventar las lagunas del texto y centrarse en el problema de las prácticas engañosas de empresas dedicadas a la elaboración de directorios. A finales de 2019, se adoptó la Directiva (UE) 2019/2161 en lo que atañe a la mejora de la aplicación y la modernización de las normas de protección de los consumidores de la Unión. Esta nueva Directiva modificó la Directiva 93/13/CEE del Consejo (sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores) y las Directivas 98/6/CE (relativa a la protección de los consumidores en materia de indicación de los precios de los productos ofrecidos a los consumidores), 2005/29/CE (relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior) y 2011/83/UE (sobre los derechos de los consumidores) del Parlamento Europeo y del Consejo. Por lo que se refiere a las prácticas desleales, en abril de 2022 la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) celebró una audiencia pública sobre el respeto de los derechos de los consumidores cuando compran fuera de la Unión, con el fin de determinar los retos a los que se enfrentan los consumidores cuando compran fuera de la Unión.
5. La responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos y la indicación de precios
La Directiva 1999/34/CEE establece el principio de responsabilidad objetiva del productor en caso de daños provocados por un producto defectuoso. El consumidor perjudicado que desee obtener una compensación debe poder demostrar el daño, el defecto en el producto y la relación de causa-efecto entre ambos elementos en un plazo de tres años. La Directiva 98/6/CE sobre los precios por unidad obliga a los comerciantes a indicar el precio de venta y el precio por unidad de medida a fin de mejorar y simplificar las comparaciones de precios y de cantidades entre los productos comercializados. La Directiva 1999/44/CE establece garantías para los productos adquiridos por los consumidores, para lo cual exige a los comerciantes que venden bienes de consumo en la Unión que subsanen los defectos existentes en el momento de la entrega que se manifiesten en el plazo de dos años. Esta Directiva se actualizó en 2011 y posteriormente fue derogada y sustituida por la Directiva (UE) 2019/771.
6. El crédito al consumo y el crédito hipotecario
La Directiva 2008/48/CE establece que los prestamistas están obligados a utilizar la misma información normalizada europea sobre el crédito al consumo, es decir, un formulario con toda la información pertinente sobre el contrato, incluido el coste del crédito y la tasa anual equivalente que se cobra. Los consumidores disponen de un plazo de catorce días a partir de la conclusión del contrato para desistir del crédito sin tener que aducir motivo alguno y pueden reembolsar el crédito por anticipado en todo momento, aunque el prestamista tiene derecho a exigir una compensación justa y justificada objetivamente. En junio de 2021, la Comisión Europea propuso una actualización de las normas vigentes (COM(2021)0347). La propuesta amplía el ámbito de aplicación de la actual Directiva 2008/48/CE relativa a los contratos de crédito al consumo para abarcar una gama más amplia de productos que pueden suponer un riesgo para los consumidores. También promueve una reducción de la cantidad de información facilitada a los consumidores en la publicidad, y se centra en cómo y cuándo se presenta a los consumidores la información precontractual. La propuesta también mejora las normas a través de las cuales se evalúa la solvencia, y pide a los Estados miembros que promuevan la educación financiera y garanticen que el asesoramiento en materia de deuda se ponga a disposición de los consumidores.
La Directiva 2014/17/UE sobre los contratos de crédito celebrados con los consumidores para bienes inmuebles de uso residencial establece un marco común para los contratos relativos a créditos al consumo que estén garantizados mediante hipoteca u otro tipo de garantía en relación con bienes inmuebles de uso residencial. Su objetivo es crear un mercado hipotecario único y eficiente en beneficio de los consumidores, y establece condiciones para garantizar un alto nivel de profesionalidad por parte de los prestamistas y los intermediarios de crédito[1].
7. Los viajes combinados y los inmuebles en régimen de tiempo compartido
La Directiva (UE) 2015/2302 protege los derechos fundamentales de los consumidores cuando estos reservan unas vacaciones combinadas u otras formas de viajes combinados, como, por ejemplo, cuando alguien reserva en un sitio web su propia combinación de vuelo y hotel o coche de alquiler. La Directiva 2008/122/CE sobre contratos de aprovechamiento por turno de bienes de uso turístico, de adquisición de productos vacacionales de larga duración, de reventa y de intercambio contempla la obligación de los comerciantes de proporcionar información referente a los elementos constitutivos del contrato y el derecho de desistimiento en un plazo de catorce días naturales, sin necesidad de justificación y sin coste alguno.
8. El transporte aéreo
Los Reglamentos (CE) n. y (CE) n. (en su versión modificada) establecen normas comunes sobre compensación y asistencia a los pasajeros aéreos en caso de denegación de embarque y de cancelación o gran retraso de los vuelos, y sobre la responsabilidad de las compañías aéreas en caso de accidente. El Reglamento (CE) n. sobre los sistemas informatizados de reserva (SIR) para productos de transporte aéreo establece las obligaciones que deberán cumplir los vendedores de sistemas (para que todos los transportistas aéreos estén en pie de igualdad) y los transportistas (para comunicar la información a todos los sistemas con la misma solicitud y puntualidad). El Reglamento (CE) n.o 80/2009 establece unos procedimientos y criterios comunes aplicables a la determinación de las tarifas y fletes cobrados por las compañías aéreas por servicios aéreos dentro de la Unión. El Reglamento (CE) n. establece unas normas comunes para la seguridad de la aviación civil a raíz de los atentados terroristas ocurridos el 11 de septiembre de 2001.
9. Los mercados de la energía
El tercer paquete de la legislación de la Unión sobre el mercado de la energía (adoptado en 2009) se promulgó para mejorar el funcionamiento del mercado interior de la energía y resolver problemas estructurales; abarca cinco ámbitos principales, incluida una mayor transparencia en los mercados minoristas en beneficio de los consumidores. La Directiva 2012/27/UE pone a los consumidores de energía en condiciones de gestionar mejor su consumo, garantizándoles un acceso fácil y gratuito a los datos de consumo mediante un sistema de medición individual. El Reglamento (UE) 2017/1369 tiene por objeto garantizar que la información compleja sobre el consumo y eficiencia energéticos de determinados aparatos domésticos se presente en un formato claro y comprensible, gracias al cual los consumidores puedan decantarse con conocimiento de causa por la compra de los aparatos más eficientes. En el mercado interior europeo de la energía, toda la ciudadanía de la Unión tiene derecho a tener sus hogares conectados a redes energéticas y a elegir con total libertad cualquier proveedor de gas o electricidad que preste servicios en su zona.
10. La Red de Centros Europeos de los Consumidores (Red CEC o Euroventanillas) y el portal Tu Europa
La Red CEC ofrece información y presta asistencia a los consumidores en el marco de las transacciones transfronterizas. Esta red colabora también con otras redes europeas, en particular con FIN-Net (ámbito financiero), SOLVIT (mercado interior) y la Red Judicial Europea en materia civil y mercantil. El portal Tu Europa ofrece a los consumidores información pormenorizada sobre derechos contractuales, servicios de telecomunicaciones e internet, servicios y productos financieros, posibles casos de trato abusivo, suministro de energía y resolución de litigios en materia de consumo. Se introdujeron nuevas mejoras con la pasarela digital única (Reglamento (UE) 2018/1724).
C. La protección de los intereses jurídicos de los consumidores
1. Procedimientos de resolución alternativa de litigios y resolución de litigios en línea
Los procedimientos de resolución alternativa de litigios (RAL) son mecanismos extrajudiciales que ayudan a la resolución de conflictos entre consumidores y comerciantes, en su mayoría a través de un tercero (por ejemplo, un mediador, un árbitro o un defensor del cliente). La Recomendación 98/257/CE, la Decisión 20/2004/CE y la Resolución 2000/C 155/01 del Consejo establecen los principios que hay que respetar en los procedimientos de RAL con el fin de garantizar a cada consumidor soluciones jurídicas más rápidas y menos onerosas. La Directiva 2009/22/CE relativa a las acciones de cesación en materia de protección de los intereses de los consumidores armoniza las legislaciones nacionales y de la Unión vigentes y, al objeto de defender los intereses colectivos de los consumidores, introduce las «acciones de cesación», que se podrán interponer ante los órganos jurisdiccionales competentes en cada Estado miembro en caso de infracción cometida por un operador comercial de otro país. La Directiva 2013/11/UE relativa a la resolución alternativa de litigios en materia de consumo ofrece a los consumidores la posibilidad de recurrir a entidades de resolución alternativa de litigios de calidad en todo tipo de litigios contractuales relacionados con compraventas efectuadas en línea, presencialmente, en el ámbito nacional o en el transfronterizo. El Reglamento (UE) n. sobre resolución de litigios en línea permite que los consumidores y comerciantes de la Unión resuelvan en línea litigios relativos a compras nacionales y transfronterizas por medio de una plataforma de resolución de litigios a escala de la Unión a la que pueden adherirse las entidades de RAL desde febrero de 2016.
2. La Red Judicial Europea en materia civil y mercantil y la obligación de cooperación de las autoridades nacionales
La Red Judicial Europea se creó mediante la Decisión 2001/470/CE con objeto de simplificar la vida de la ciudadanía confrontada a litigios de ámbito transfronterizo, mejorando los mecanismos de cooperación judicial entre los Estados miembros en materia civil y mercantil y aportándole información práctica que les facilite el acceso a la justicia. El Reglamento (CE) n. establece una red de autoridades nacionales encargadas de la aplicación efectiva de la legislación de la Unión en materia de protección de los consumidores. Desde el 29 de diciembre de 2005, obliga a dichas autoridades a cooperar a fin de garantizar la aplicación de la legislación de la Unión y, en caso de infracciones dentro de la Unión, poner fin a toda infracción recurriendo a los instrumentos jurídicos apropiados (como, por ejemplo, las cesaciones).
3. Acciones de representación para la protección de los intereses colectivos de los consumidores
La Directiva 2009/22/CE armoniza las acciones de cesación orientadas a la protección de los intereses colectivos de los consumidores. La Directiva 2014/104/UE garantiza que todo el que haya sufrido un perjuicio ocasionado por una infracción del Derecho de la competencia pueda ejercer de manera efectiva el derecho a reclamar el pleno resarcimiento de dicho perjuicio. La Directiva (UE) 2020/1828 amplió el ámbito de aplicación del sistema de acciones de cesación para abarcar diversos instrumentos horizontales y sectoriales de la Unión relacionados con la protección de los intereses colectivos de los consumidores y estableció procedimientos de recurso de indemnización.
D. Medidas aplicadas tras el brote de COVID-19
Debido a las irregularidades cada vez más numerosas observadas en las ofertas en línea durante la pandemia, las autoridades de protección de los consumidores en los Estados miembros emitieron, con el apoyo de la Comisión, una posición común de Cooperación para la Protección de los Consumidores (CPC), en la que pedían a las plataformas en línea que tomaran medidas eficaces para eliminar las campañas de comercialización ilegales. En una Comunicación conjunta titulada «La lucha contra la desinformación acerca de la COVID-19: contrastando los datos» también se destacaba la necesidad de luchar contra la desinformación para proteger a los consumidores.
Debido a las perturbaciones causadas por la reintroducción de los controles fronterizos y las restricciones de viaje, la Comisión publicó, el 18 de marzo de 2020, unas Directrices para garantizar que los derechos de los consumidores de la Unión se apliquen de manera coherente en toda la Unión Europea. La Unión es el único espacio del mundo en el que la ciudadanía está protegida mediante un conjunto de derechos completo, ya viaje en avión, en tren, en barco, en autobús o en autocar. Los transportistas tienen que ofrecer el reembolso de billetes o un transporte alternativo a los pasajeros cuyo servicio haya sido cancelado.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo participa activamente en el desarrollo y el refuerzo de la legislación de la Unión en materia de protección de los consumidores, y establece, al mismo tiempo, un justo equilibrio entre los intereses del mercado y los de los consumidores. Las medidas de protección de los consumidores están recogidas en la Nueva Agenda del Consumidor, 2020-2025, así como en el Nuevo Marco para los Consumidores, el Pacto Verde Europeo y el Plan de Acción para la Economía Circular, entre otras iniciativas.
Los consumidores europeos también son beneficiarios de acciones e instrumentos destinados a reforzar diversos aspectos del mercado interior de la Unión. Entre ellos, destaca un número significativo de instrumentos desarrollados como parte de la iniciativa relativa al mercado único digital, que combinan medidas estrictamente orientadas al consumidor con medidas de diseño de mercado: los Reglamentos sobre los costes de itinerancia, el Reglamento sobre el fomento de la conectividad a internet de las comunidades locales, el Reglamento relativo a la portabilidad de los contenidos en línea, el Reglamento sobre los servicios de paquetería transfronterizos, el Reglamento General de Protección de Datos, el Reglamento sobre el bloqueo geográfico, el Código Europeo de las Comunicaciones Electrónicas, el Reglamento relativo a la libre circulación de datos no personales y la Directiva sobre los derechos de autor en el mercado único digital[2].
El Parlamento pidió una revisión de la Directiva relativa a la seguridad general de los productos en su Resolución, de 25 de noviembre de 2020, sobre garantizar la seguridad de los productos en el mercado único. Instó a la Comisión a actualizar y establecer normas de vigilancia del mercado adecuadas para productos armonizados y no armonizados, ya se comercialicen en línea o no, y a adaptarlas a la era digital, además de ajustar las normas de seguridad de los productos para hacer frente a los retos de las tecnologías emergentes, como la inteligencia artificial, los objetos conectados y la robótica.
El Parlamento ha celebrado muchos debates sobre la protección de los consumidores ante la revolución digital. A petición de la Comisión IMCO, el 18 de febrero de 2020, el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida organizó un seminario titulado «E-Commerce rules, fit for the digital age» (Normas sobre el comercio electrónico aptas para la era digital), acompañado de una serie de estudios[3] sobre la futura Ley de Servicios Digitales. Los expertos y las partes interesadas insistieron en la necesidad de establecer fuertes medidas de protección de los consumidores para los mercados en línea mediante la Ley de Servicios Digitales.
Recientemente, se ha llevado a cabo una amplia variedad de investigaciones en relación con la protección de los consumidores. El 27 de octubre de 2020, se presentó a los diputados un estudio[4] titulado «Loot boxes in online games and their effect on consumers, in particular young consumers» (Las cajas de botín en los juegos en línea y sus consecuencias para los consumidores, en particular los jóvenes). Tras la presentación, tuvo lugar un turno de preguntas y respuestas. Las cajas de botín son contenidos propuestos por algunos videojuegos a los que generalmente se accede a través del mismo juego o por los que se puede pagar con dinero real. Al utilizar mecanismos de recompensa aleatorios, suscitan la inquietud de que puedan funcionar como iniciación a los juegos de azar y ser especialmente perjudiciales para los consumidores jóvenes.
Un briefing[5] publicado en enero de 2021 y titulado «Reimbursement and compensation in case of transport cancellation or delay: rights and their enforcement» (Reembolso e indemnización en caso de cancelación o retraso de servicios de transporte: derechos y su aplicación) define los derechos de los consumidores con arreglo a la legislación de la Unión en caso de cancelación de un servicio de transporte específicamente relacionada con la pandemia de COVID-19, y también ofrece orientaciones prácticas a los consumidores.
Un estudio[6] sobre el impacto de la publicidad dirigida en los anunciantes, el acceso al mercado y la elección de los consumidores examinaba la dinámica del mercado de la publicidad en línea. En relación con la protección de los consumidores, el estudio analizaba la forma en la que aspectos como la publicidad personalizada, la publicidad microsegmentada, la publicidad comportamental y los incentivos digitales pueden afectar a los precios y a la elección de los consumidores. El estudio constató que las técnicas de segmentación pueden beneficiar a los consumidores adaptando la publicidad a sus intereses. No obstante, la publicidad dirigida también despierta ciertas inquietudes, entre las que se encuentran la falta de transparencia en lo que respecta al uso de datos de los consumidores, la focalización en grupos de consumidores vulnerables y la existencia de elementos de diseño que pretenden encauzar a los consumidores hacia la toma de decisiones que van en contra de sus intereses (patrones oscuros denominados en inglés «dark patterns»). Por lo que se refiere, en particular, a los patrones oscuros, en marzo de 2022 la Comisión IMCO celebró una audiencia pública con el fin de determinar los riesgos que entraña esta práctica para los consumidores.
El 28 de octubre de 2021, la Comisión IMCO celebró una audiencia pública sobre la calidad dual de los productos en el mercado único. Algunos expertos (entre otros, de asociaciones de consumidores y organizaciones empresariales) destacaron los retos que han planteado las prácticas de calidad dual, tanto para los consumidores como para la industria, por ejemplo, en términos de información a los consumidores sobre la diferenciación de los productos. También debatieron acerca de posibles formas de sensibilizar a los consumidores sobre esta cuestión.
Un mes más tarde, el 9 de diciembre de 2021, la Comisión IMCO votó el proyecto de informe de ejecución de la Directiva sobre la seguridad de los juguetes para garantizar que solo puedan comercializarse en la Unión aquellos juguetes que sean seguros.
En febrero de 2022 se publicó un estudio[7] sobre el impacto de los influentes en la publicidad y la protección de los consumidores en el mercado único. En él se investiga en qué medida son responsables los influentes de difundir información engañosa y de promover productos inseguros. La industria de la mercadotecnia en torno a los influentes, que ha crecido significativamente en los últimos años, a menudo emplea mensajes engañosos para atraer a consumidores vulnerables. Los recientes acuerdos políticos provisionales sobre la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales se centran en aumentar la transparencia y en la regulación de los guardianes de acceso de plataformas en línea, respectivamente, dos ámbitos sensibles en el ámbito de actividad de los influentes.
Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos