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Los derechos de los pasajeros

Se han elaborado normas comunes para garantizar una asistencia mínima a los pasajeros de todos los medios de transporte en caso de gran retraso o de anulación y para ofrecer una protección especial a los viajeros más vulnerables. Estas normas también establecen mecanismos de indemnización. Aun así, son numerosas las excepciones en los sectores del transporte por ferrocarril y carretera, y siguen siendo frecuentes las impugnaciones ante los tribunales.

Base jurídica

Artículo 91, apartado 1, y artículo 100, apartado 2, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Objetivos

La legislación de la Unión que regula los derechos de los pasajeros tiene por objeto garantizarles un nivel mínimo y armonizado de protección en todos los medios de transporte, con el fin de facilitar la movilidad y promover el uso de los transportes colectivos.

Resultados

La Unión se ha dotado progresivamente de normas para proteger a los pasajeros de todos los medios de transporte. Esta legislación se añade a las normas en materia de protección de los consumidores[1] y de viajes combinados[2], así como a los convenios internacionales aplicables[3], a la Carta de los Derechos Fundamentales y a las normas nacionales pertinentes. No obstante, la aplicación de esta normativa resulta difícil y son frecuentes los casos que terminan ante los tribunales. A este respecto, es determinante la interpretación que de la normativa hace el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Estas normas establecen un conjunto de derechos «básicos» comunes a todos los medios de transporte: no discriminación, protección especial de los pasajeros con movilidad reducida[4], información ofrecida a los viajeros, organismos nacionales de control y sistemas de tramitación de denuncias. También establecen mecanismos de asistencia e indemnización en caso de anulación o gran retraso, que son específicos para cada medio de transporte.

A. Transporte por avión: Reglamentos (CE) n. y (CE) n.

El Reglamento (CE) n.o 261/2004 está en el origen de numerosos litigios y su alcance ha sido precisado por una abundante jurisprudencia[5].

Denegación de embarque:

  • En primer lugar, el transportista debe pedir que se presenten voluntarios a los que se propondrá i) una compensación negociada libremente y ii) la opción entre el reembolso en el plazo de siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida) y un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible o en una fecha posterior convenida de mutuo acuerdo.
  • A los pasajeros que no puedan embarcar se les ofrece: i) asistencia (comida, teléfono y alojamiento, si resulta necesario), ii) la opción entre el reembolso en el plazo de siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida) y un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible o en una fecha posterior convenida de mutuo acuerdo y iii) una indemnización inmediata fijada del siguiente modo:

Vuelos ≤ 1 500 km Vuelos 1 500-3 500 km
Vuelos UE ≥ 1 500 km		 Vuelos ≥ 3 500 km
250 EUR (125 EUR si el transporte alternativo llega con menos de dos horas de retraso al destino) 400 EUR (200 EUR si el transporte alternativo llega con menos de tres horas de retraso al destino) 600 EUR (300 EUR si el transporte alternativo llega con menos de cuatro horas de retraso al destino)

  • Asistencia (comida, teléfono y alojamiento, si resulta necesario)[6].
  • Opción entre i) el reembolso en el plazo de siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida), y ii) un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible o en una fecha posterior convenida de mutuo acuerdo.
  • Indemnización inmediata en las mismas condiciones que en el caso de denegación de embarque, a no ser que se haya informado al pasajero con antelación de la anulación del vuelo[7] y salvo circunstancias extraordinarias[8].

Retraso de al menos dos horas para los vuelos de hasta 1 500 km, de al menos tres horas para los vuelos de entre 1 500 y 3 500 km y los vuelos dentro de la Unión de más de 1 500 km, y de al menos cuatro horas para los vuelos de más de 3 500 km:

  • Asistencia (comida, teléfono y alojamiento, si resulta necesario).
  • En caso de retraso de tres o más horas, se ofrece al pasajero el reembolso en el plazo de siete días (y, de ser necesario, el vuelo gratuito al primer punto de partida) y una indemnización en las mismas condiciones que en caso de anulación[9].

Cambio de clase:

  • El transportista no puede reclamar suplemento alguno cuando acomode a un pasajero en una plaza de clase superior.
  • En caso de acomodar a un pasajero en una plaza de clase inferior, el transportista reembolsa, en el plazo de siete días: i) el 30 % del precio del billete del pasajero para todos los vuelos de 1 500 km o menos, ii) el 50 % para los vuelos de entre 1 500 y 3 500 km y los vuelos intraeuropeos de más de 1 500 km, o iii) el 75 % para todos los vuelos de más de 3 500 km.

Personas con movilidad reducida:

Los pasajeros con movilidad reducida y sus acompañantes tienen siempre prioridad en el embarque. En caso de denegación de embarque, de anulación o de retraso del vuelo, con independencia de la duración del retraso, ha de ofrecérseles asistencia (comida, teléfono y alojamiento, si resulta necesario) lo antes posible.

La Comisión presentó una nueva propuesta de modificación del Reglamento (CE) n.o 261/2004 en marzo de 2013 con miras a reforzar aún más el cumplimiento de la normativa de la Unión aclarando los principios clave y los derechos implícitos de los pasajeros que en el pasado dieron lugar a numerosos litigios entre compañías aéreas y pasajeros. La Posición en primera lectura del Parlamento se aprobó en febrero de 2014 y, en octubre de 2019, los diputados votaron a favor de entablar negociaciones con el Consejo. El procedimiento de codecisión sigue su curso y todavía deben acordarse las soluciones finales entre el Parlamento y el Consejo de la Unión. En el anexo III de su programa de trabajo para 2021, la Comisión la considera una propuesta prioritaria pendiente en virtud del Pacto Verde Europeo. En el programa de trabajo para 2023 de la Comisión se prevé una propuesta de revisión del marco regulador de los derechos de los pasajeros para 2023.

B. Transporte por tren: Reglamento (CE) n.

Los Estados miembros pueden establecer excepciones a la mayor parte de estas disposiciones en el caso de los servicios ferroviarios interiores de transporte de viajeros (hasta 2024), del transporte urbano, suburbano y regional y de los servicios internacionales en los que una parte importante del trayecto se efectúa fuera de la Unión[10].

Anulación o retraso superior a sesenta minutos:

  • Opción entre i) un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible o en una fecha posterior convenida de mutuo acuerdo y ii) el reembolso en el plazo de un mes (y, de ser necesario, el regreso gratuito al primer punto de partida).
  • A falta de reembolso, mantenimiento del derecho al transporte e indemnización en el plazo de un mes a solicitud del pasajero (a no ser que este haya sido informado del retraso antes de la compra de su billete): 25 % del precio del billete en caso de retraso de entre 60 y 119 minutos y 50 % en caso de retraso superior.
  • Comida en la estación o a bordo del tren, si este servicio se ofrece, y alojamiento en caso de que este sea necesario y posible.
  • El transportista queda exento de responsabilidad si la anulación o el retraso se deben a circunstancias extraordinarias inevitables. Sin embargo, la indemnización es siempre obligatoria, incluso en tales circunstancias[11].

La versión refundida del Reglamento (CE) n.o 1371/2007 que la Comisión inició en septiembre de 2017 sienta las bases de un marco aún más claro para la relación entre los transportistas y los clientes. En el Reglamento deben establecerse normas relativas al transporte por ferrocarril aplicables para procurar una protección eficaz de los viajeros y fomentar el transporte por ferrocarril. Incluye:

  • no discriminación entre los pasajeros en lo que respecta a las condiciones de transporte y expedición de billetes, incluidas las personas con movilidad reducida y los ciclistas;
  • derechos de los viajeros e indemnización en caso de perturbación de los servicios, por ejemplo en caso de cancelación o retraso;
  • información mínima, precisa y oportuna en un formato accesible a los pasajeros, en particular sobre la expedición de billetes.

Asimismo, los derechos de los usuarios al utilizar servicios ferroviarios incluyen el suministro de información sobre estos servicios y cuestiones conexas tanto antes como durante y después del viaje. El Parlamento aprobó el Reglamento en segunda lectura en abril de 2021.(Reglamento (UE) 2021/782). La Comisión tiene previsto adoptar un reglamento de ejecución de conformidad con el Reglamento (UE) 2021/782 para simplificar el proceso de solicitud de reembolso o indemnización de los viajeros de ferrocarril mediante la creación de un formulario normalizado en caso de retraso o cancelación de los servicios ferroviarios. Los viajeros tendrán derecho a presentar sus solicitudes a cualquier empresa de servicios ferroviarios de la UE utilizando este formulario. Además, se velará por que las personas con discapacidad o movilidad limitada puedan acceder a este formulario.

C. Transporte en buque por mar o aguas interiores: Reglamento (UE) n.

Los derechos de los pasajeros que viajan (en trayectos de más de quinientos metros) en buque (motorizado, de más de doce pasajeros y tres miembros de tripulación) por mar o aguas interiores se aplican únicamente a aquellos viajeros que i) embarcan en un puerto de la Unión o ii) embarcan con destino a un puerto de la Unión, si quien explota el servicio es un transportista establecido en la Unión. Los pasajeros de buques de crucero deben embarcar en un puerto de la Unión para poder disfrutar de estos derechos y no les son aplicables determinadas disposiciones relativas a los retrasos.

Cancelación o retraso superior a noventa minutos en la salida:

  • Información a los pasajeros, a más tardar, 30 minutos después de la hora de salida prevista inicialmente.
  • Opción entre i) un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible y ii) el reembolso en el plazo de siete días (y, de ser necesario, el regreso gratuito al primer punto de partida).
  • Asistencia (a no ser que se hubiera informado del retraso al pasajero antes de la compra de su billete): comida, si el servicio está disponible, y, de ser necesario, alojamiento a bordo o en tierra. El alojamiento en tierra se limita a tres noches y a ochenta EUR por noche. No existirá obligación de alojamiento si la anulación o el retraso se deben a las condiciones meteorológicas.

Gran retraso en la llegada:

Indemnización en el plazo de un mes a petición del pasajero, a no ser que este fuera informado del retraso antes de la compra del billete o si el retraso se debe a las condiciones meteorológicas o a un caso de fuerza mayor:

Indemnización 25 % del precio del billete pagado 50 % del precio del billete pagado
Viaje ≤ 4 h Retraso ≥ 1 h Retraso ≥ 2 h
Viaje 4-8 h Retraso ≥ 2 h Retraso ≥ 4 h
Viaje 8-24 h Retraso ≥ 3 h Retraso ≥ 6 h
Viaje ≥ 24 h Retraso ≥ 6 h Retraso ≥ 12 h

Los derechos de los pasajeros que viajan en autobús o autocar solo se aplican íntegramente a los servicios regulares de más de 250 km y cuando el punto de embarque o de desembarque del pasajero esté situado en el territorio de un Estado miembro[12]. Además, hasta marzo de 2021, los Estados miembros han podido establecer excepciones a la mayor parte de las disposiciones del Reglamento (de ello se han derivado normas muy diferentes según los Estados y, a fin de cuentas, poco protectoras).

Anulación o retraso superior a 120 minutos en la salida:

  • Información a los pasajeros, a más tardar, 30 minutos después de la hora de salida prevista inicialmente.
  • Opción entre i) un transporte alternativo o la continuación del viaje lo antes posible y ii) el reembolso en el plazo de catorce días (y, de ser necesario, el regreso gratuito al primer punto de partida). Si el transportista no propone esas opciones, este debe proceder en el plazo de un mes al reembolso más una indemnización del 50 %.
  • En el caso de trayectos superiores a tres horas, debe ofrecerse asistencia (comida y alojamiento, de ser necesario y con un límite de dos noches y ochenta EUR por noche) a partir de los 90 minutos de retraso. No existirá obligación de alojamiento si la anulación o el retraso se deben a las condiciones meteorológicas o a un desastre natural.

E. Respuesta a la crisis de la COVID-19

La propagación de la COVID-19 llevó a la Comisión a adoptar, el 18 de marzo de 2020, Directrices interpretativas sobre los Reglamentos de la UE en materia de derechos de los pasajeros en el contexto de la situación cambiante con motivo de la COVID-19, en las que recordaba que los pasajeros tienen derecho a elegir entre el reembolso y el transporte alternativo. El 13 de mayo de 2020, la Comisión adoptó una nueva Recomendación relativa a los bonos ofrecidos a los pasajeros y a los viajeros como alternativa al reembolso de viajes combinados y servicios de transporte cancelados en el contexto de la pandemia de COVID-19.

El 23 de mayo de 2022, la Comisión adoptó el «Plan de contingencia para el transporte» para extraer lecciones de la pandemia de COVID-19 y tener en cuenta los retos a los que se ha enfrentado el sector del transporte debido a la guerra de Rusia contra Ucrania. Ambas crisis han afectado gravemente al transporte de mercancías y personas. En este plan, la Comisión expone las iniciativas legislativas que está estudiando para proteger a los pasajeros de los riesgos, asociados con frecuencia a las situaciones de crisis, de que las empresas de transporte se enfrenten a crisis de liquidez o insolvencia. El plan también establece que, en el futuro, la Comisión aclarará además cómo proteger los derechos de los pasajeros cuando una crisis los someta a presión y cómo blindarlos frente a los riesgos no cubiertos por la normativa vigente en la Unión en materia de derechos de los pasajeros.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento siempre ha mostrado un sólido compromiso en favor de los derechos de los pasajeros de todos los medios de transporte. Su principal objetivo consiste, en la actualidad, en velar por la aplicación efectiva de las normas que se han adoptado en los últimos años. Así, se ha mostrado favorable a normas de más fácil comprensión, a una información clara y precisa a los pasajeros antes y durante su viaje, a medios de impugnación sencillos y rápidos y, por último, a un mejor control de la aplicación de la normativa vigente. En sus dos resoluciones aprobadas en 2012 propone, en primer lugar, que la normativa defina con claridad las «circunstancias excepcionales» que permiten a los transportistas quedar exentos de algunas de sus obligaciones, la oferta por parte de estos de asistencia telefónica permanente a tarifas sin recargo, la obligación de tramitar las reclamaciones de los pasajeros en un plazo de dos meses y medidas para mejorar la eficacia de los organismos nacionales de control.

El Parlamento también ha defendido una mejora de los derechos existentes, en especial en materia de cláusulas engañosas o abusivas en los contratos de transporte, la garantía de una mejor accesibilidad a las infraestructuras de transporte para los pasajeros con movilidad reducida y la instauración de nuevos derechos, como normas mínimas de calidad o normas para proteger eficazmente a los pasajeros de viajes multimodales (este último punto implica, en particular, que los Estados miembros se abstengan de recurrir a excepciones a la aplicación de los Reglamentos de los transportes por ferrocarril o por carretera).

Principales decisiones del Parlamento Europeo en la materia:

 

[1]Por ejemplo, la Directiva 93/13/CEE, sobre las cláusulas abusivas en los contratos celebrados con consumidores, la Directiva 2005/29/CE, relativa a las prácticas comerciales desleales de las empresas en sus relaciones con los consumidores en el mercado interior, el Reglamento (CE) n.o 2006/2004 sobre la cooperación en materia de protección de los consumidores, y la Directiva 2011/83/UE, sobre los derechos de los consumidores.
[2]Directiva 90/314/CEE relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados. Desde el 1 de julio de 2018, este texto, así como las disposiciones pertinentes del Reglamento (CE) n.o 2006/2004 y de la Directiva 2011/83/UE, se sustituyó por una nueva Directiva que tiene en cuenta la importancia preponderante que ha cobrado internet en la comercialización de los viajes combinados [Directiva (UE) 2015/2302, de 25 de noviembre de 2015].
[3]Los regímenes de responsabilidad de los transportistas en caso de accidente se configuran sobre la base de los convenios internacionales correspondientes: el Convenio de Montreal en el sector del transporte aéreo [transpuesto y ampliado a los vuelos nacionales por el Reglamento (CE) n.o 889/2002]; el Convenio de Atenas en el sector del transporte marítimo [cuyas disposiciones pertinentes fueron transpuestas y ampliadas a los transportes nacionales por el Reglamento (CE) n.o 392/2009], y el Convenio relativo a los transportes internacionales por ferrocarril [cuyas disposiciones pertinentes fueron transpuestas y ampliadas a los transportes nacionales por el Reglamento (CE) n.o 1371/2007]. En los casos que no están cubiertos por estos Convenios o por las normas que los transponen al Derecho de la Unión se aplican las normas nacionales pertinentes (transporte en autobús o autocar y transporte por aguas interiores).
[4]Los pasajeros con movilidad reducida deben, por ejemplo, recibir sin coste adicional la asistencia adecuada, lo que está condicionado a que se informe previamente al transportista: treinta y seis horas antes de la salida en el caso del transporte por autobús o autocar y cuarenta y ocho horas en el caso de los demás medios de transporte.
[5]En marzo de 2013, la Comisión propuso precisar estas normas (y, en particular, definir mejor las «circunstancias extraordinarias») para facilitar su aplicación. Esta propuesta sigue aún su curso legislativo y el Parlamento adoptó su Posición en primera lectura el 5 de febrero de 2014 (DO C 93 de 24.3.2017, p. 336). Entretanto, la Comisión ha adoptado una interpretación de las normas vigentes basada en la jurisprudencia de 10 de junio de 2016).
[6]El TJUE ha declarado que esta asistencia ha de prestarse con independencia del motivo de la anulación, sin otra limitación temporal o pecuniaria que los gastos efectivamente realizados por el pasajero.
[7]Mínimo dos semanas antes del vuelo. Este plazo puede ser inferior en caso de transporte alternativo.
[8]Limitadas por la jurisprudencia del TJUE a la fuerza mayor.
[9]El TJUE ha equiparado a los pasajeros de los vuelos con un retraso superior a tres horas a los pasajeros que sufren una anulación. El Reglamento (CE) n.o 261/2004 solo preveía la posibilidad de reembolso en caso de retraso superior a cinco horas.
[10]En 2017, la Comisión propuso modificar este Reglamento para limitar el recurso a las excepciones nacionales. La propuesta es objeto de examen por parte del legislador.
[11]En 2013, el TJUE sentenció que los viajeros tienen derecho al reembolso parcial del precio de su billete de tren en caso de retraso significativo, incluso si tal retraso se debe a un caso de fuerza mayor (C-509/11). En la propuesta de modificación del Reglamento que la Comisión presentó en 2017 se prevé la supresión de esta indemnización automática.
[12]Determinados derechos se aplican también a los servicios regulares de corta distancia (información, no discriminación, acceso de pasajeros con movilidad reducida) o a los servicios discrecionales (no discriminación, indemnización en caso de accidente o de daños a los equipos de los pasajeros con movilidad reducida).

Davide Pernice