Una Agenda Digital para Europa
El desarrollo generalizado, rápido y extenso de plataformas de servicios digitales, así como los debates sobre espacios de datos públicos y nuevas tecnologías como la inteligencia artificial, afectan a todos los ámbitos de nuestra sociedad. Muchas formas nuevas de comunicarse, comprar o acceder a información en línea se han integrado en nuestra vida diaria y evolucionan de manera constante. La Agenda Digital europea para el decenio de 2020-2030 aborda estas cuestiones centrándose en la creación de espacios y servicios digitales seguros, la consecución de condiciones de competencia equitativas en los mercados digitales con grandes plataformas, y el fortalecimiento de la soberanía digital de Europa, al tiempo que contribuye al objetivo europeo de neutralidad climática de aquí a 2050.
Base jurídica
Aunque los Tratados no contienen disposiciones específicas relativas a las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), la Unión puede emprender determinadas actuaciones en el marco de sus políticas sectoriales y horizontales, por ejemplo en el ámbito de la política industrial (artículo 173 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE)), la política de competencia (artículos 101 a 109 del TFUE), la política comercial (artículos 206 y 207 del TFUE), las redes transeuropeas (RTE) (artículos 170 a 172 del TFUE), la investigación y el desarrollo tecnológico y el espacio (artículos 179 y 190 del TFUE), la política energética (artículo 194 del TFUE), la aproximación de las legislaciones para mejorar el establecimiento y el funcionamiento del mercado interior (artículo 114 del TFUE), la libre circulación de mercancías (artículos 26, y 28 a 37 del TFUE), la libre circulación de personas, servicios y capitales (artículos 45 y 66 del TFUE), la educación, la formación profesional, la juventud y el deporte (artículos 165 y 166 del TFUE) y la cultura (artículo 167 del TFUE).
Objetivos
Con arreglo a lo dispuesto en la Estrategia de Lisboa, la Agenda Digital para Europa, formulada en 2010 con un horizonte temporal de diez años, identificó por primera vez el papel facilitador esencial de las TIC en la consecución de los objetivos de Europa. En 2015, la Estrategia para el Mercado Único Digital dio lugar al desarrollo ulterior de la Agenda Digital, al establecer disposiciones específicas basadas en tres pilares encaminados a garantizar un entorno digital justo, abierto y seguro: 1) mejorar el acceso de los consumidores y las empresas a los bienes y servicios digitales en Europa, 2) crear las condiciones adecuadas para que las redes y servicios digitales prosperen, y 3) aprovechar al máximo el potencial de crecimiento de la economía digital.
En 2020, la segunda estrategia digital quinquenal, denominada «Configurar el futuro digital de Europa» se centró en tres objetivos fundamentales en el ámbito digital: una tecnología al servicio de las personas, una economía justa y competitiva y una sociedad abierta, democrática y sostenible. En 2021, la estrategia se complementó con la Comunicación «Brújula digital: el enfoque de Europa para el Decenio Digital», una iniciativa decenal que concreta las ambiciones digitales de la UE de aquí a 2030.
Resultados
La primera Agenda Digital para Europa: 2010-2020
La primera Agenda Digital se centró en mejorar el acceso de los consumidores y las empresas a los bienes y servicios digitales en Europa, dotando a tal efecto a la Unión de un avanzado sistema de derechos de los usuarios y protección de los consumidores y empresas, en concreto:
- unas tarifas más bajas para las comunicaciones electrónicas (Reglamento (UE) n.º 531/2012), y la supresión de los costes de itinerancia el 14 de junio de 2017 (régimen de «Itinerancia como en casa»);
- una mejor conectividad a Internet para todos con una cobertura de banda ancha básica completa, debida fundamentalmente a los avances en la banda ancha móvil y por satélite con el fin de desarrollar una conectividad de alta velocidad para los principales motores socioeconómicos;
- una mayor protección de los consumidores en los servicios de telecomunicaciones mediante la adopción de legislación sobre protección de la privacidad (Directiva 2009/136/CE) y de los datos (Directiva 95/46/CE), reforzada con el nuevo marco regulador sobre protección de datos (Reglamento (UE) 2016/679 y Directiva (UE) 2016/680).
Con el fin de crear las condiciones adecuadas para que prosperen las redes y los servicios digitales, el Parlamento Europeo reforzó el Organismo de Reguladores Europeos de las Comunicaciones Electrónicas (ORECE), que facilita la cooperación entre los reguladores nacionales y la Comisión, promueve buenas prácticas y enfoques comunes, y armoniza la regulación de las comunicaciones en el mercado único (Reglamento (UE) 2018/1971).
La estrategia tenía por objeto maximizar el potencial de crecimiento de la economía digital, fomentando las competencias digitales y la informática de alto rendimiento, digitalizando la industria y los servicios, desarrollando la inteligencia artificial (IA) y modernizando los servicios públicos. Se adoptaron nuevas normas sobre el bloqueo geográfico (Reglamento (UE) 2018/302) y la portabilidad de los servicios digitales (Reglamento (UE) 2017/1128) para permitir que los consumidores también accedan a los servicios de contenidos en línea adquiridos en un Estado miembro de la UE cuando visitan otro.
Además de los nuevos marcos reguladores sobre protección de datos (Reglamento (UE) 2016/679 y Directiva (UE) 2016/680) mencionados anteriormente, la UE ha adoptado varias medidas para facilitar el desarrollo de una economía «ágil» en materia de datos, a saber:
- el Reglamento sobre la libre circulación de datos no personales (Reglamento (UE) 2018/1807), que permite a las empresas y a las administraciones públicas almacenar y tratar datos no personales en las ubicaciones que elijan;
- la Ley de Ciberseguridad (Reglamento (UE) 2019/881), que refuerza la Agencia de la UE para la Ciberseguridad (ENISA) y establece un marco de certificación en ciberseguridad para productos y servicios;
- la Directiva relativa a los datos abiertos (Directiva (UE) 2019/1024), que establece normas comunes aplicables a un mercado europeo de datos en manos de administraciones públicas.
La segunda Agenda Digital para Europa: 2020-2030
La segunda Agenda Digital se centró en los profundos cambios introducidos por las tecnologías digitales, el papel esencial de los servicios y mercados digitales y las nuevas ambiciones tecnológicas y geopolíticas de la UE. Sobre la base de dos comunicaciones estratégicas, a saber, «Configurar el futuro digital de Europa» y «La década digital de Europa», la Comisión estableció las acciones específicas que emprenderá para contribuir a la creación de servicios y mercados digitales seguros y protegidos. Además, el desarrollo de la computación cuántica, una estrategia sobre la cadena de bloques y una política comercial basada en la cadena de bloques, una IA centrada en el ser humano y fiable, los semiconductores (Ley europea de productos semiconductores), la soberanía digital, la ciberseguridad, la conectividad de alta velocidad, las redes 5G y 6G, y los espacios e infraestructuras de datos europeos, así como el establecimiento de estándares tecnológicos globales, constituyen prioridades para el decenio en curso. El 9 de marzo de 2021, la UE propuso una «Brújula Digital» (COM(2021)0118) con cuatro objetivos digitales que deben alcanzarse de aquí a 2030:
- Competencias: al menos el 80 % de los adultos deberían poseer competencias digitales básicas, y debería haber 20 millones de especialistas en TIC empleados en la UE; además, debe aumentar el número de mujeres que asuman este tipo de puestos de trabajo;
- Actividad empresarial: el 75 % de las empresas deben utilizar servicios de computación en la nube, macrodatos e IA; más del 90 % de las pequeñas y medianas empresas (pymes) de la Unión deben alcanzar al menos un nivel básico de intensidad digital; y debe duplicarse el número de unicornios de la UE;
- Infraestructura: todos los hogares de la UE deberían contar con una conectividad de altísima velocidad y todas las zonas pobladas deberían disponer de cobertura 5G; la producción de semiconductores de vanguardia y sostenibles en Europa debería suponer al menos el 20 % de la producción mundial; en la UE deberían desplegarse 10 000 nodos de proximidad con alto grado de seguridad y neutros desde el punto de vista climático, y Europa debería contar con su primer ordenador cuántico;
- Servicios públicos: todos los servicios públicos esenciales deben estar disponibles en línea; todos los ciudadanos tendrán acceso a sus historiales médicos electrónicos, y el 80 % de los ciudadanos deberán utilizar una solución de identidad electrónica.
El programa Europa Digital, un nuevo programa de financiación de la UE en materia de tecnología digital con un presupuesto global previsto de 7 500 millones EUR para el período 2021-2027, proporcionará financiación estratégica para apoyar proyectos en cinco ámbitos: supercomputación, inteligencia artificial, ciberseguridad, competencias digitales avanzadas y la garantía de un amplio uso de las tecnologías digitales en todos los ámbitos de la economía y la sociedad, también a través de los centros de innovación digital. El fondo se complementará con otros programas de la UE, como Horizonte Europa, el Mecanismo «Conectar Europa» para la infraestructura digital, el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y el mecanismo de los Fondos Estructurales. En el contexto de la recuperación económica tras la pandemia de la COVID-19, los Estados miembros deben asignar al menos el 20 % de sus fondos de recuperación a proyectos que digitalicen sus economías y sociedades (Reglamento UE 2021/694).
Como se indica en el Libro blanco sobre la inteligencia artificial publicado en febrero de 2020, se considera que la IA desempeña un papel fundamental, y se prevé que aportará múltiples beneficios sociales y económicos a una amplia gama de sectores. En octubre de 2020, el Parlamento Europeo adoptó tres instrumentos legislativos sobre la IA que abarcan la ética, la responsabilidad civil y la propiedad intelectual, y solicitó a la Comisión que estableciera un marco jurídico europeo global y preparado para el futuro, constituido por principios éticos respecto al desarrollo, el despliegue y el uso de la IA, la robótica y las tecnologías conexas. El 21 de abril de 2021, la Comisión Europea publicó su propuesta de nueva Ley de inteligencia artificial (COM(2021)0206), que consagra en la legislación de la UE una definición tecnológicamente neutra de los sistemas de IA y adopta un conjunto diferente de normas adaptadas a un enfoque basado en el riesgo. El proyecto de informe sobre la propuesta, elaborado conjuntamente por la Comisión de Mercado Interior y Protección del Consumidor (IMCO) y la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (LIBE), se publicó el 20 de abril de 2022.
La puesta en común de datos es el segundo eje principal en el que se basa la nueva Agenda Digital para Europa. Al tiempo que persigue la innovación basada en los datos, la UE se propone salvaguardar el equilibrio entre la libre circulación de los datos y la preservación de la privacidad, la seguridad, la protección y las normas éticas. Esto incluye el examen de diversas formas de utilizar y compartir datos no personales con el fin de desarrollar nuevas tecnologías y modelos de negocio rentables. En este sentido, en febrero de 2020, se publicó una Estrategia Europea de Datos, junto con el Libro Blanco sobre la IA. Un pilar de la Estrategia Europea de Datos es el Reglamento de Gobernanza de Datos europeo (Reglamento (UE) 2022/868). Se publicó en el Diario Oficial de la UE el 3 de junio de 2022, entró en vigor el 23 de junio de 2022 y será aplicable a partir de septiembre de 2023. Tiene por objeto aumentar la disponibilidad y la reutilización de los datos y la confianza en el intercambio de estos. Además, el 23 de febrero de 2022, la Comisión publicó una propuesta sobre normas armonizadas para un acceso justo a los datos y su utilización (Ley de Datos). El 26 de enero de 2022, la Comisión propuso una declaración sobre los derechos y principios digitales europeos, destinada a promover una transición digital centrada en el ser humano y basada en los valores europeos. Los datos se consideran un recurso esencial para el progreso social en general, y para el crecimiento económico, la competitividad, la innovación y la creación de empleo en particular. La creación de un espacio europeo de datos es una de las prioridades de la Comisión para 2019-2025 e incluirá nueve sectores como la salud, el medio ambiente, la energía, la agricultura, la movilidad, las finanzas, la producción industrial, la administración pública y las competencias. La UE habilitará una nube europea como parte de su plan NextGenerationEU basado en Gaia-X, un ecosistema digital abierto, transparente y seguro, en el que puede propiciarse la libre circulación de datos y servicios, cotejados y compartidos en un entorno de confianza. Otra piedra angular de la estrategia digital es la creación de un mercado único digital más seguro y abierto que proteja los derechos fundamentales de los usuarios y establezca condiciones de competencia equitativas para las empresas. Por tal motivo, el 15 de diciembre de 2020, la Comisión presentó al Parlamento y al Consejo su propuesta de paquete de Ley de Servicios Digitales de conformidad con el procedimiento de codecisión. El paquete consta de dos iniciativas legislativas: la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales, cuyo objetivo era mejorar las normas que rigen los servicios digitales en la Unión. Una vez en vigor, completarán el mercado único digital mediante un conjunto coherente de nuevas normas aplicables en toda la UE. De hecho, la Ley de Servicios Digitales establece normas inequívocas en materia de responsabilidad y de rendición de cuentas para los prestadores de servicios intermediarios y, en particular, para las plataformas en línea como los mercados y las redes sociales. Las plataformas en línea de muy gran tamaño estarán sujetas a obligaciones específicas debido a los riesgos particulares que plantean en la difusión de contenidos ilegales y nocivos. La Ley de Servicios Digitales establece las normas sobre lo que se permitirá hacer en la UE a las empresas designadas como «guardianes de acceso». El Reglamento se aplicará a las grandes empresas que prestan los denominados servicios de plataformas básicas más propensos a prácticas desleales. Estos incluyen servicios de intermediación en línea, redes sociales, motores de búsqueda, sistemas operativos, servicios de publicidad en línea, computación en la nube y servicios de intercambio de vídeos, que cumplen los criterios pertinentes para ser designados como «guardianes de acceso».
Generar confianza en el entorno en línea es clave para el desarrollo social y económico y, por tanto, constituye una prioridad adicional. El Reglamento relativo a la identificación electrónica y los servicios de confianza para las transacciones electrónicas en el mercado interior (Reglamento (UE) n.º 910/2014) constituye un hito en la creación de un entorno regulador predecible que ayude a los ciudadanos, las empresas y las autoridades públicas a llevar a cabo interacciones electrónicas seguras y fluidas. En el marco de la nueva Agenda, el paquete de servicios digitales se revisará para mejorar su eficacia, extender su aplicación al sector privado y promover su uso.
Además de una regulación coherente en todo el mercado único, la UE también hace hincapié en educar a sus ciudadanos en el uso de las tecnologías digitales. El Plan de Acción de Educación Digital (2021-2027) es una iniciativa renovada de actuación de la UE encaminada a apoyar la adaptación sostenible y eficaz de los sistemas de educación y formación de los Estados miembros de la Unión a la era digital. Para alcanzar tales objetivos, el Plan de Acción establece dos ámbitos prioritarios: promover el desarrollo de un ecosistema de educación digital de alto rendimiento y potenciar las destrezas y competencias digitales para la transformación digital.
En una comunicación (COM/2020/0784) de diciembre de 2020, la Comisión articuló su plan de acción para apoyar la recuperación y la transformación del sector audiovisual y de los medios de comunicación europeo, abordando cuestiones de larga trayectoria, como la fragmentación del mercado. El plan de acción también subraya la necesidad de que la UE y los Estados miembros refuercen la ayuda nacional a los fondos facilitada a través de planes nacionales de recuperación aprobados. El plan de acción menciona el impacto perturbador de las plataformas mundiales en línea en el sector de los medios de comunicación y la necesidad de abordar la hegemonía de estas plataformas en los mercados de datos y publicidad.
El Plan de Acción para la Democracia Europea va de la mano del Plan de acción para los medios de comunicación y audiovisuales, cuyo objetivo es ayudar al sector a recuperarse y sacar el máximo partido de la transformación digital. El primero aborda asimismo el deterioro de la libertad de los medios de comunicación, ya que las amenazas físicas y en línea contra los periodistas han aumentado en varios Estados miembros. El Índice de la Economía y la Sociedad Digitales (IESD) es un conjunto de indicadores que permiten efectuar un seguimiento del progreso digital de los países de la UE en la realización del mercado digital único europeo. Cada año, los perfiles nacionales del IESD ayudan a los Estados miembros a determinar los ámbitos que requieren una acción prioritaria. Los nuevos indicadores se han ajustado para incluir el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia y la Brújula Digital.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento aboga por resoluciones sólidas y avanzadas sobre políticas digitales ha contribuido muy activamente a la adopción de actos legislativos en la materia. También ha ayudado a que se mantenga en todo momento la atención sobre las cuestiones digitales mediante informes de propia iniciativa, preguntas orales y escritas a la Comisión, estudios, seminarios, dictámenes y resoluciones, así como reclamando una mayor coordinación de las iniciativas nacionales con miras al desarrollo de servicios paneuropeos y a un mayor apoyo de la Unión a la investigación y el desarrollo digitales.
El Parlamento consolida sistemáticamente estas garantías a través de la legislación. Está en la vanguardia a la hora de eliminar obstáculos en el mercado único digital y de modernizar las políticas de la Unión para adaptarlas a los actuales productos y servicios digitales basados en los datos. De esta manera se puede aprovechar al máximo la digitalización de los sectores europeos de servicios, lo que dará lugar a la generación de oportunidades de empleo. El objetivo del Parlamento es impulsar el comercio transfronterizo, armonizar las normas relativas a los contratos digitales, garantizar servicios de paquetería transfronterizos asequibles, fomentar la libre circulación de datos no personales y aplicar procedimientos de declaración de IVA más sencillos. El Parlamento hace especial hincapié en garantizar la privacidad digital de los ciudadanos de la UE, y en mantener y ajustar un alto nivel de protección de los consumidores.
En su Resolución de 12 de marzo de 2019, el Parlamento pidió a la Comisión que «evaluase la necesidad de ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva relativa a la seguridad de las redes y los sistemas de información (SRI) a otros sectores y servicios críticos que no están cubiertos por una legislación específica», y que respondiese a las crecientes amenazas que plantea la digitalización. Estos esfuerzos deben complementarse con una política común de ciberseguridad reforzada, que incluya una plataforma europea común y un papel reforzado para la ENISA. La Directiva SRI 2 sustituirá a la anterior (UE 2016/1148), obligando efectivamente a más entidades y sectores a adoptar medidas para elevar el nivel de ciberseguridad en Europa. En el Parlamento, el expediente ha sido asignado a la Comisión de Industria, Investigación y Energía, que aprobó un informe el 28 de octubre de 2021. El 13 de mayo de 2022, los colegisladores alcanzaron un acuerdo político sobre la propuesta. A continuación, el acuerdo debe ser adoptado por el Parlamento y el Consejo.
En cuanto a la Ley de Servicios Digitales y la Ley de Mercados Digitales, su votación final en el Pleno tuvo lugar el 5 de julio de 2022. La Ley de Mercados Digitales se adoptó el 18 de julio de 2022, tras la aprobación por el Consejo de la posición del Parlamento. Una vez que los presidentes del Parlamento y del Consejo hayan firmado el acto legislativo, este se publicará en el Diario Oficial de la Unión Europea y empezará a aplicarse seis meses después. Se espera que el Consejo apruebe la posición del Parlamento sobre la Ley de Servicios Digitales en septiembre de 2022. La labor del Parlamento en materia de transformación digital ha recibido el apoyo continuo de su Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida a través de una serie de estudios y un seminario[1] centrado en los retos y las oportunidades existentes. Un estudio[2], relevante para las propuestas de Ley de Servicios Digitales y Ley de Mercados Digitales, analizó específicamente los efectos de la publicidad personalizada en los consumidores y en el mercado de la publicidad. Se obtuvieron conocimientos académicos y de mercado adicionales a través de un seminario[3] en el que se analizaron las implicaciones y deficiencias de las propuestas en su forma actual, así como a través de una audiencia con la denunciante de Facebook Frances Haugen, que aclaró algunas de las malas prácticas de las grandes empresas tecnológicas. En febrero de 2022 el Departamento Temático de Políticas Económicas y Científicas y de Calidad de Vida del Parlamento publicó asimismo un estudio[4] sobre el efecto de los influentes en la publicidad y en la protección de los consumidores en el mercado único, en el que se investiga en qué medida son responsables los influentes de la difusión de información engañosa y de la promoción de productos inseguros. En otro próximo estudio se examinará con mayor detalle cómo pueden utilizarse las nuevas tecnologías para reforzar la seguridad de los productos y, de este modo, mejorar la protección de los consumidores. Las conclusiones de estos estudios probablemente ejercerán influencia en la futura legislación sobre esta cuestión durante la segunda mitad de la legislatura.
En lo que respecta, en particular, a la IA, las Comisiones IMCO y LIBE celebraron una audiencia pública conjunta en marzo de 2022. El objetivo de la audiencia era abordar las principales cuestiones relativas a la propuesta de la Comisión de una Ley de IA (COM (2021)0206).
Christina Ratcliff / Barbara Martinello / Vasileios Litos