La política energética: principios generales

Entre los retos a que se enfrenta la Unión en el ámbito de la energía figuran su dependencia cada vez mayor con respecto a las importaciones, una diversificación limitada, los precios elevados y volátiles de la energía, la creciente demanda mundial de energía, los riesgos de seguridad que afectan a los países productores y de tránsito, las amenazas crecientes derivadas del cambio climático, los lentos progresos realizados en materia de eficiencia energética o los desafíos que plantea el aumento de la cuota de las energías renovables, así como la necesidad de una mayor transparencia y de una mejor integración e interconexión de los mercados de la energía. El núcleo de la política energética europea está constituido por una serie de medidas destinadas a lograr un mercado de la energía integrado, la seguridad del suministro energético y la sostenibilidad del sector energético.

Base jurídica

Artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Disposiciones específicas:

  • seguridad del abastecimiento: artículo 122 del TFUE;
  • redes energéticas: artículos 170 a 172 del TFUE;
  • carbón: el Protocolo n.º 37 explica las consecuencias financieras de la expiración del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero en 2002;
  • energía nuclear: el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica (Tratado Euratom) constituye la base jurídica de la mayoría de las acciones europeas en el ámbito de la energía nuclear.

Otras disposiciones que afectan a la política energética:

  • mercado interior de la energía: artículo 114 del TFUE;
  • política exterior de la energía: artículos 216-218 del TFUE.

Objetivos

De conformidad con la Unión de la Energía (2015), los cinco objetivos principales de la política energética de la Unión son:

  • diversificar las fuentes de energía europeas y garantizar la seguridad energética a través de la solidaridad y la cooperación entre los Estados miembros;
  • garantizar el funcionamiento de un mercado interior de la energía plenamente integrado, propiciando el libre flujo de energía a través de la Unión mediante una infraestructura adecuada y sin barreras técnicas o reglamentarias;
  • mejorar la eficiencia energética y reducir la dependencia de las importaciones de energía, reducir las emisiones e impulsar el empleo y el crecimiento;
  • descarbonizar la economía y avanzar hacia una economía hipocarbónica en consonancia con el Acuerdo de París;
  • promover la investigación en tecnologías de energías limpias y con bajas emisiones de carbono, y priorizar la investigación y la innovación para impulsar la transición energética y mejorar la competitividad.

En virtud del artículo 194 del TFUE, algunos ámbitos de la política energética pasan a ser una competencia compartida, lo que supone un paso hacia una política energética común. Cada Estado miembro mantiene, no obstante, su derecho «a determinar las condiciones de explotación de sus recursos energéticos, sus posibilidades de elegir entre distintas fuentes de energía y la estructura general de su abastecimiento energético» (artículo 194, apartado 2).

Resultados

A. Marco político general

El actual marco de actuación se basa en la política integrada de carácter general en materia de clima y energía adoptada por el Consejo Europeo el 24 de octubre de 2014 y revisada en diciembre de 2018, que fija los siguientes objetivos para 2030:

  • una reducción de, al menos, un 40 % de las emisiones de gases de efecto invernadero con respecto a los niveles de 1990;
  • un incremento hasta el 32 % de la cuota de las energías renovables en el consumo de energía;
  • una mejora de la eficiencia energética de un 32,5 %;
  • la interconexión de al menos el 15 % de los sistemas eléctricos de la Unión.

El 25 de febrero de 2015, la Comisión publicó la estrategia de la Unión de la Energía (COM(2015)0080) con el objetivo de construir una unión de la energía que proporcione a los hogares y las empresas de la Unión un suministro de energía seguro, sostenible, competitivo y asequible. El 30 de noviembre de 2016, la Comisión propuso el paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos» (COM(2016)0860). Consta de ocho propuestas legislativas que abarcan la gobernanza (Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía (UE) 2018/1999), el diseño del mercado eléctrico (Directiva sobre la electricidad (UE) 2019/944, Reglamento sobre la electricidad (UE) 2019/943 y Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos (UE) 2019/941), la eficiencia energética (Directiva sobre eficiencia energética (UE) 2018/2002, Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios (UE) 2018/844), la energía renovable (Directiva sobre energías renovables (UE) 2018/2001), y las normas para el regulador, la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía (Reglamento (UE) 2019/942 por el que se crea la ACER). El último elemento del paquete de medidas, el Reglamento sobre la gobernanza de la Unión de la Energía, se adoptó finalmente el 4 de diciembre de 2019. De conformidad con el Reglamento, los Estados miembros de la Unión deben establecer planes nacionales integrados de energía y clima (PNEC) a 10 años para el período 2021-2030, presentar un informe de situación cada dos años, y desarrollar estrategias nacionales coherentes a largo plazo para cumplir los objetivos del Acuerdo de París.

La Decisión (UE) 2019/504 introdujo cambios en la política de eficiencia energética de la Unión y en la gobernanza de la Unión de la Energía como consecuencia de la retirada del Reino Unido de la Unión. Dio lugar a varios ajustes técnicos en las cifras previstas de consumo de energía en 2030, para tener en cuenta que ahora la Unión la conforman 27 Estados miembros.

El 17 de septiembre de 2020, la Comisión adoptó el Plan del Objetivo Climático de la Unión para 2030 (COM/2020/562), que incluye un objetivo actualizado de reducción de las emisiones para 2030 del 55 % en comparación con los niveles de 1990, lo que supone un aumento con respecto al objetivo actual del 40 %.

B. Realización del mercado interior de la energía

Un mercado interior de la energía plenamente integrado y que funcione correctamente garantiza unos precios de la energía asequibles, proporciona las señales de precio necesarias para las inversiones en energía verde, garantiza el suministro energético, y abre la vía menos costosa hacia la neutralidad climática. La legislación sobre el mercado interior de la energía se introdujo por primera vez en el tercer paquete energético (2009-2014), abarcando cinco ámbitos: desagregación; organismos reguladores nacionales independientes; cooperación; ACER; y mercados minoristas justos. El paquete incluía, entre otros instrumentos, el Reglamento (UE) n.º 1227/2011 sobre la integridad y la transparencia del mercado mayorista de la energía, y la política sobre redes transeuropeas de energía (RTE-E), basada en el Reglamento (UE) n.º 347/2013 relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas.

El cuarto paquete energético (2015-2020), titulado «Energía limpia para todos los europeos», se centró principalmente en el diseño del mercado eléctrico (Directiva sobre la electricidad, Reglamento sobre la electricidad, Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos, Reglamento ACER), introdujo nuevas normas en el ámbito de la electricidad sobre el almacenamiento de energía y los incentivos a los consumidores en aras de un mejor funcionamiento del mercado interior de la energía, y abordó el problema del Brexit (véase la ficha 2.1.9 sobre el mercado interior de la energía).

La Comisión anunció en septiembre de 2020 que en el cuarto trimestre de 2021 se proyectaría un nuevo marco regulador de los mercados competitivos de gas descarbonizado. En febrero de 2021, la Comisión inició el proceso de consulta. Este nuevo marco representa la primera revisión en profundidad de la normativa relativa al mercado del gas de la Unión desde el tercer paquete energético de 2009. Dará lugar a un nuevo marco regulador de la Unión de unos mercados competitivos de gas descarbonizados gracias a la introducción de cambios tanto en la Directiva sobre el gas (2009/73/CE) como en el Reglamento (CE) n.º 715/2009 sobre el gas.

C. Eficiencia energética

La piedra angular de la política de eficiencia energética de la Unión es la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética, que establece un conjunto de medidas vinculantes para ayudar a la Unión a alcanzar su objetivo del 20 % en materia de eficiencia energética en 2020. La Directiva también introdujo objetivos de ahorro energético y numerosas políticas de eficiencia energética, incluidas las relativas a las renovaciones y los certificados energéticos obligatorios para los edificios, las normas mínimas de eficiencia energética para diversos productos, las etiquetas de eficiencia energética y los contadores inteligentes, así como el establecimiento de los derechos de los consumidores. En diciembre de 2018, la Directiva relativa a la eficiencia energética revisada elevó el objetivo general de la Unión para 2030 a, al menos, el 32,5 % (respecto a las proyecciones de modelización de 2007 para 2030). Como parte del Pacto Verde Europeo, la Comisión propuso una revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética y publicó su hoja de ruta de evaluación el 3 de agosto de 2020.

La Directiva modificada relativa a la eficiencia energética de los edificios (Directiva (UE) 2018/844) establece hojas de ruta con hitos indicativos para 2030, 2040 y 2050, así como estrategias a largo plazo para que los Estados miembros apoyen la renovación del parque inmobiliario nacional de edificios residenciales y no residenciales, tanto públicos como privados, con el fin de lograr un parque inmobiliario descarbonizado y altamente eficiente desde el punto de vista energético de aquí a 2050. En octubre de 2020, la Comisión publicó la nueva estrategia sobre la oleada de renovación (COM(2020)0662), cuyo objetivo es duplicar las tasas anuales de renovación energética en los próximos diez años. 

La Directiva sobre diseño ecológico de la Unión (Directiva 2009/125/CE) y el Reglamento por el que se establece un marco para el etiquetado energético (Reglamento (UE) 2017/1369) definen los requisitos en materia de diseño ecológico y etiquetado energético para cada grupo de productos (véase la ficha 2.4.8 sobre la eficiencia energética).

D. Energías renovables

La energía solar, la energía eólica, oceánica e hidroeléctrica terrestre y marina, la biomasa y los biocombustibles son fuentes de energía renovables. Los mercados energéticos por sí solos no pueden ofrecer el nivel deseado de energías renovables en la Unión, lo que significa que pueden resultar necesarios sistemas nacionales de apoyo y regímenes de financiación de la Unión. Una de las prioridades acordadas en el Consejo Europeo de mayo de 2013 fue intensificar la diversificación del suministro energético de la Unión y desarrollar recursos energéticos locales a fin de garantizar la seguridad del abastecimiento y reducir la dependencia energética respecto del exterior. En lo que atañe a las fuentes de energía renovables, la Directiva 2009/28/CE, de 23 de abril de 2009, introdujo un objetivo del 20 % para su consecución en 2020. En diciembre de 2018, la nueva Directiva sobre energías renovables (Directiva (UE) 2018/2001) fijó el objetivo global vinculante de la Unión en materia de energías renovables para 2030 en al menos un 32 %. El 19 de noviembre de 2020, la Comisión dio a conocer la estrategia de la Unión Europea sobre la energía renovable marina (COM/2020/741), intensificando sus esfuerzos para lograr que la Unión sea climáticamente neutra de aquí a 2050. La estrategia propone aumentar la capacidad de energía eólica marina de Europa de su nivel actual de 12 GW a al menos 60 GW para 2030 y 300 GW para 2050. Existen diferentes estrategias para impulsar la adopción de cada fuente de energía renovable (véase la ficha 2.4.9 sobre la energía renovable).

E. Intensificar las relaciones exteriores en el sector de la energía

En 2012, la Unión estableció un mecanismo de intercambio de información para facilitar la coordinación entre los países de la Unión y los no pertenecientes a la Unión, y garantizar el cumplimiento del Derecho de la Unión (Decisión 994/2012/UE). Exige a los países de la Unión que presenten todos los acuerdos internacionales existentes sobre energía a la Comisión para su evaluación, y requiere cierto nivel de intercambio de información entre los Estados miembros de la Unión.

F. Mejorar la seguridad del suministro energético

Como parte del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», el Reglamento (UE) 2019/941 sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad exige que los Estados miembros de la Unión cooperen entre sí para garantizar que, en caso de crisis eléctrica, la electricidad se dirija allí donde más se necesita. El Reglamento garantiza que los Estados miembros establezcan las herramientas adecuadas para prevenir, preparar y gestionar posibles crisis eléctricas con un espíritu de solidaridad y transparencia.

Dada la importancia crucial del gas y del petróleo para la seguridad del suministro energético de la Unión, esta ha adoptado varias medidas para asegurarse de que se llevan a cabo evaluaciones de riesgo y se desarrollan planes de acción preventivos y planes de emergencia adecuados. En 2017, el Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas (Reglamento (UE) 2017/1938) introdujo salvaguardas de seguridad en lo que atañe al gas, y reforzó los mecanismos de prevención, solidaridad y respuesta a las crisis. Con arreglo a la Directiva sobre reservas de petróleo de la Unión (Directiva 2009/119/CE), los Estados miembros están obligados a mantener unas reservas mínimas de petróleo correspondientes a 90 días de importaciones netas diarias medias, o a 61 días de consumo interno diario medio, en función de la cantidad que resulte mayor. La Comisión ha propuesto ampliar el ámbito de aplicación de la Directiva sobre el gas (Directiva 2009/73/CE) a gasoductos con origen o destino en terceros países, incluidos los gasoductos existentes y futuros (COM(2017)0660). La Directiva sobre el gas fue modificada en 2019 por la Directiva (UE) 2019/692, que garantiza que las normas que rigen el mercado interior del gas de la Unión se aplican a los gasoductos de transporte entre un Estado miembro y un tercer país, con excepciones relativas a los gasoductos existentes. Existen disposiciones especiales en virtud de la Directiva sobre la seguridad de las operaciones relativas al petróleo y al gas mar adentro (Directiva 2013/30/UE). En respuesta a la crisis en Ucrania, el Reglamento (UE) 2017/1938 prevé una mayor cooperación regional, planes de acción preventivos y planes de emergencia, así como un mecanismo de solidaridad para garantizar la seguridad del suministro de gas.

Como parte del Pacto Verde Europeo, el Fondo de Transición Justa propuesto (COM(2020)0022) apoya a las regiones intensivas en carbón y carbono en la transición a fuentes de energía con bajas emisiones de carbono.

De la infraestructura energética de los países de la Unión se ocupa la política sobre redes transeuropeas de energía (RTE-E), que ha determinado nueve corredores prioritarios (cuatro corredores eléctricos, cuatro corredores de gas y un corredor de petróleo) y tres áreas temáticas prioritarias (redes inteligentes, autopistas eléctricas, redes transfronterizas de dióxido de carbono) para desarrollar unas redes energéticas de la Unión mejor conectadas.

G. Proyectos de investigación, desarrollo y demostración

El programa Horizonte 2020 (H2020) cubrió el periodo 2014-2020, y fue el principal instrumento de la Unión para promover la investigación en materia de energía. Se asignaron fondos por un importe de 5 900 millones EUR para apoyar el desarrollo de energías limpias, seguras y eficientes y el desarrollo sostenible.

El 16 de marzo de 2021, el Consejo de la Unión Europea adoptó su Posición sobre el Reglamento por el que se crea el Programa Marco de Investigación e Innovación «Horizonte Europa» para el período 2021-2027. «Horizonte Europa» cuenta con un presupuesto de 80 900 millones EUR (a precios de 2018), de los cuales 5 000 millones EUR proceden del programa Next Generation EU.

El Plan estratégico europeo de tecnología energética (Plan EETE), adoptado por la Comisión el 22 de noviembre de 2007, tiene por objeto acelerar la introducción en el mercado y la asimilación por este de un sistema energético climáticamente neutro mediante la adopción de tecnologías con bajas emisiones de carbono. Identifica diez acciones para la investigación y la innovación (tecnologías renovables, reducción de los costes de las tecnologías, nuevas tecnologías y servicios para los consumidores, resiliencia y seguridad de los sistemas energéticos, nuevos materiales y tecnologías para los edificios, eficiencia energética para la industria, competitividad en el sector global de las baterías y movilidad electrónica, combustibles renovables y bioenergía, captura y almacenamiento de carbono y seguridad nuclear), abarca toda la cadena de innovación, incluida la financiación y el marco regulador, y cuenta con una estructura de gobernanza general.

Debido al importante papel de la electricidad en la descarbonización, se ha identificado a las baterías, en su condición de dispositivos de almacenamiento de electricidad, como tecnologías facilitadoras esenciales de una economía hipocarbónica. El plan de acción estratégico para las baterías (COM(2018)0293) tiene por objeto crear una base industrial integrada a escala mundial, sostenible y competitiva para este tipo de equipos.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento siempre ha manifestado su firme respaldo a una política energética común que aborde las cuestiones de la descarbonización, la competitividad, la seguridad y la sostenibilidad. Ha apelado en numerosas ocasiones a la coherencia, a la determinación y a la cooperación y solidaridad entre los Estados miembros al afrontar los desafíos actuales y los retos futuros en el mercado interior, así como al compromiso político de todos ellos, y ha solicitado una iniciativa sólida de la Comisión Europea para avanzar hacia los objetivos de 2030 y 2050.

El Parlamento ha luchado por lograr una mayor integración del mercado de la energía y la adopción de objetivos ambiciosos jurídicamente vinculantes en materia de energías renovables, eficiencia energética y reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero. En este contexto, el Parlamento apoya la adopción de un mayor compromiso con los objetivos propios de la Unión, y subraya que la nueva política energética debe apoyar el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión y alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050.

El 8 de octubre de 2020, el Parlamento votó a favor de entablar negociaciones con el Consejo con el objetivo general de lograr una reducción del 60 % de las emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y la eliminación gradual de todas las subvenciones directas e indirectas a los combustibles fósiles de aquí a 2025 a más tardar.

  • El 17 de enero de 2018, el Parlamento apoyó una reducción del 40 % en el consumo energético de la Unión para 2030, con un aumento de la cuota de energías renovables hasta alcanzar, al menos, el 35 % de la combinación energética de la Unión.
  • El 13 de junio de 2017, el Parlamento aprobó su Posición en primera lectura sobre la simplificación de las etiquetas energéticas para los electrodomésticos mediante la introducción de una escala que va de A a G, de manera que los consumidores puedan elegir productos que les permitan reducir tanto su consumo de energía como las facturas correspondientes.

Apoya, asimismo, la diversificación de las fuentes de energía y de las rutas de suministro y destaca la importancia de las interconexiones de gas y electricidad a través de Europa central y suroriental a lo largo de un eje norte-sur de cara a la creación de más interconexiones, la diversificación de las terminales de gas natural licuado y el desarrollo de gasoductos, abriendo de esta manera el mercado interior.

Habida cuenta de la creciente dependencia de Europa con respecto a los combustibles fósiles, el Parlamento acogió con satisfacción el Plan EETE, convencido de que podría contribuir de manera esencial a la sostenibilidad y la seguridad del suministro y de que resultará necesario para alcanzar los objetivos de la Unión en materia de energía y clima para 2030 y 2050.

Al tiempo que subraya el significativo papel de la investigación para garantizar un suministro energético sostenible, el Parlamento Europeo ha hecho hincapié en la necesidad de desplegar esfuerzos comunes en el ámbito de las nuevas tecnologías energéticas, tanto en energías renovables como en tecnologías sostenibles de combustibles fósiles, así como en relación con una financiación pública y privada adicional para asegurar la aplicación con éxito del Plan.

Las últimas Resoluciones del Parlamento en el ámbito de la energía muestran un aumento de la importancia de todos los objetivos climáticos y medioambientales que sustentan la política energética de la Unión. En este sentido, su Resolución de 28 de noviembre de 2019 declaró la emergencia climática y medioambiental en Europa, su Resolución de 15 de enero de 2020 confirmó el Pacto Verde Europeo como la base de los objetivos de la Unión de la Energía en relación con el clima, y su Resolución, de 10 de julio de 2020, sobre la revisión de las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas instaba a la Comisión a actualizarlas y adaptarlas a la política climática de la Unión.

Como reacción a la pandemia de COVID-19, las estrategias verde y digital se reafirman como los pilares fundamentales de una Unión de la Energía más integrada, sólida y eficiente.

 

Matteo Ciucci / Albane Keravec