La eficiencia energética
Cada vez reviste mayor importancia para la Unión la reducción del consumo y el despilfarro de energía. Las medidas de eficiencia energética se consideran no solo un medio para conseguir un abastecimiento de energía sostenible, reducir las emisiones de gases de efecto invernadero, mejorar la seguridad del suministro y rebajar los gastos de importación, sino también para fomentar la competitividad europea. La legislación de la UE en materia de eficiencia energética ha evolucionado significativamente en los últimos quince años. En 2018, los dirigentes de la Unión establecieron el objetivo de reducir en un 32,5 % hasta 2030 el consumo anual de energía de la Unión. En marzo de 2023 acordaron objetivos para la reducción del consumo de energía de la Unión hasta 2030 fijados en un 38 % para la energía primaria y un 40,5 % para la energía final. Por consiguiente, la eficiencia energética es una de las prioridades estratégicas de la Unión de la Energía, que se basa en el principio de primacía de la eficiencia energética. El futuro marco político para 2030 y el período posterior a 2030 está en proceso de debate.
Base jurídica
Artículo 194 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
Logros
A. Directiva relativa a la eficiencia energética
1. Directiva relativa a la eficiencia energética: de cara a 2020
La Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética, que entró en vigor en diciembre de 2012, exigía a los Estados miembros que fijaran objetivos nacionales orientativos de eficiencia energética, a fin de asegurar la consecución por parte de la Unión del objetivo principal de reducir el consumo de energía en un 20 % para 2020. En términos absolutos, el consumo de energía de la Unión no debía superar en 2020, los 1 474 y 1 078 millones de toneladas equivalentes de petróleo de energía primaria y final respectivamente. Los Estados miembros tenían la facultad de aplicar requisitos mínimos más estrictos en sus esfuerzos de ahorro energético. Esta Directiva también supuso la introducción de un conjunto de medidas vinculantes para ayudar a los Estados miembros a lograr este objetivo y dispuso normas jurídicamente vinculantes para los usuarios finales y los proveedores de energía. Los Estados miembros debían presentar cada tres años planes nacionales de acción para la eficiencia energética.
2. Directiva modificada de eficiencia energética: de cara a 2030
El principio de primacía de la eficiencia energética, que pretende garantizar un suministro de energía seguro, sostenible, competitivo y asequible en la Unión, es uno de los principios clave de la Unión de la Energía.
En noviembre de 2018, como parte del paquete de medidas «Energía limpia para todos los europeos», la Comisión propuso una modificación de la Directiva relativa a la eficiencia energética, aumentando los objetivos de reducción para 2030 del consumo de energía primaria y final de la UE hasta el 32,5 % con respecto a las previsiones de consumo de energía para 2030 realizadas en 2007. En términos absolutos, el consumo de energía primaria y final de la Unión no debía superar en 2030 los 1 128 y 846 millones de toneladas equivalentes de petróleo, respectivamente. En la Directiva también se estableció la obligación de que los Estados miembros implantasen medidas al objeto de reducir para 2030 su consumo anual de energía en un 4,4 % por término medio. De conformidad con el Reglamento (UE) 2018/1999, los Estados miembros debían proponer objetivos energéticos nacionales y establecer planes nacionales de energía y clima a diez años vista para el período 2021-2030. También deben presentar informes de situación cada dos años: estos son supervisados y evaluados por la Comisión, que puede adoptar medidas a escala de la Unión para garantizar su coherencia con los objetivos generales de la Unión. La nueva Directiva entró en vigor en diciembre de 2018, y los Estados miembros la transpusieron a su legislación nacional en el plazo establecido, que finalizaba el 25 de junio de 2020.
En julio de 2021, como parte del paquete de medidas «Objetivo 55», la Comisión propuso una primera modificación de la Directiva relativa a la eficiencia energética para adaptar sus objetivos de eficiencia energética a la nueva ambición climática de la UE. La Comisión proponía un aumento del objetivo anual vinculante de eficiencia energética de la Unión hasta al menos un 9 % de reducción del consumo de energía de aquí a 2030, calculada con respecto a las previsiones de referencia actualizadas realizadas en 2020, o, de manera equivalente, un aumento de los objetivos de eficiencia energética para la reducción del consumo de energía primaria y final hasta el 39 % y el 36 % respectivamente para 2030, calculada con respecto a las previsiones de referencia originales realizadas en 2007. En términos absolutos, el consumo de energía de la Unión no superaría en 2030, con arreglo a esta propuesta, los 1 023 y 787 millones de toneladas equivalentes de petróleo de energía primaria y final respectivamente.
En la propuesta se pedía a los Estados miembros que fijaran objetivos nacionales orientativos de reducción de energía, se proporcionaba una fórmula a los Estados miembros para calcular sus contribuciones, se implantaban mecanismos automáticos de subsanación de los desfases y se duplicaba la obligación de los Estados miembros de realizar un nuevo ahorro anual de energía de hasta el 1,5 % de su consumo de energía final entre 2024 y 2030. Se introducían, asimismo, requisitos ejemplarizantes para los edificios públicos, como un objetivo de reducción anual del consumo de energía en el sector público del 1,7 % y otro de renovación de al menos el 3 % de la superficie total de los edificios de las administraciones públicas. También se proponía aliviar la pobreza energética dando prioridad a los clientes vulnerables, y se implantaban obligaciones de auditoría y requisitos en materia de competencia técnica, especialmente en el caso de los grandes consumidores de energía.
En mayo de 2022, como parte de su plan REPowerEU a raíz de la agresión rusa contra Ucrania, la Comisión propuso una segunda revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética, aumentando aún más el objetivo vinculante de eficiencia energética del 9 % al 13 % de reducción, o, de manera equivalente, un aumento de los objetivos de eficiencia energética para la reducción del consumo de energía primaria y final hasta al menos el 41 % y el 39 % respectivamente para 2030, medidos con respecto a las previsiones de referencia originales realizadas en 2007. En términos absolutos, el consumo de energía de la Unión no superaría en 2030, con arreglo a esta propuesta, los 980 y 750 millones de toneladas equivalentes de petróleo de energía primaria y final respectivamente.
La propuesta también detallaba los cambios de comportamiento a corto plazo para reducir la demanda de gas y petróleo en un 5 % y animaba a los Estados miembros a iniciar campañas de comunicación específicas dirigidas a los hogares y a la industria y a utilizar medidas fiscales para favorecer el ahorro de energía, como la reducción de los tipos del impuesto sobre el valor añadido para sistemas de calefacción, aislamiento de edificios y aparatos y productos energéticamente eficientes. También establecía medidas de contingencia en caso de interrupción grave del suministro y anunciaba orientaciones sobre los criterios de priorización para los clientes y la facilitación de un plan coordinado de reducción de la demanda de la Unión. Entre julio y diciembre de 2022, la Directiva se completó con la introducción de nuevos objetivos de reducción de la demanda en el mercado interior de la energía (2.1.9): un objetivo voluntario de reducción del gas del 15 % entre agosto de 2022 y marzo de 2023, un objetivo voluntario de reducción bruta de la electricidad del 10 % entre diciembre de 2022 y marzo de 2023 y un objetivo obligatorio de reducción de la electricidad del 5 % durante las horas punta.
En marzo de 2023, el Parlamento y el Consejo acordaron de manera informal establecer un objetivo de eficiencia energética para la Unión del 11,7 % hasta 2030 con respecto a las previsiones de consumo de energía para ese año realizadas en 2020. Esto se traduce en un límite máximo vinculante de 763 millones de toneladas equivalentes de petróleo para el consumo de energía final de la Unión y en objetivos nacionales indicativos de 993 millones de toneladas equivalentes de petróleo para el consumo de energía primaria. Las obligaciones anuales de ahorro de energía de los Estados miembros se fijan en el 1,49 % de su consumo de energía final por término medio, de 2024 a 2030, lo que supone un aumento respecto al porcentaje actual del 0,8 %, y alcanzarán gradualmente el 1,9 % a finales de 2030.
El marco de la política energética para 2030 y el período posterior a 2030 está en proceso de debate.
B. Marco general
1. Eficiencia energética de los edificios
a. Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios
La Directiva 2010/31/UE relativa a la eficiencia energética de los edificios, modificada en 2018, tiene por objeto garantizar que todos los Estados miembros cuenten de aquí a 2050 con un parque inmobiliario altamente eficiente desde el punto de vista energético y descarbonizado. La Directiva introduce estrategias de renovación a largo plazo de carácter obligatorio para los Estados miembros a fin de apoyar la renovación de sus parques nacionales de edificios, tanto públicos como privados, transformándolos en parques inmobiliarios con alta eficiencia energética y descarbonizados antes de 2050. También acelera la transformación de los edificios existentes en «edificios de consumo de energía casi nulo» a más tardar en 2050, con la obligación de que todos los nuevos edificios sean de este tipo a partir de 2021, y se respalda la modernización de todos los edificios con tecnologías inteligentes.
El 15 de diciembre de 2021, la Comisión propuso una revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios para adaptarla a su objetivo de reducción del 55 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión y a su objetivo de alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050. La Directiva revisada establece la visión y esboza las herramientas para lograr un parque inmobiliario de cero emisiones de aquí a 2050, introduce una nueva definición de edificios de cero emisiones y perfecciona las definiciones existentes, como las de «edificio de consumo de energía casi nulo» y «renovación profunda». Sustituye las estrategias de renovación a largo plazo por planes nacionales de renovación de edificios, más operativos y sujetos a un mejor seguimiento, que deben presentarse a más tardar el 30 de junio de 2024. Aumenta las normas energéticas mínimas al exigir que todos los edificios nuevos de la Unión sean de cero emisiones a partir de 2030 y todos los edificios públicos nuevos a partir de 2027, que todos los edificios no residenciales de clase G de eficiencia energética se renueven hasta alcanzar al menos la clase F de aquí a 2027 y la clase E de aquí a 2030, y que todos los edificios residenciales alcancen al menos la clase F para 2030 y la clase E para 2033. La revisión garantiza unas normas nacionales comparables para los certificados de eficiencia energética de aquí a 2025, introduce pasaportes de renovación voluntarios de aquí a 2024 y un indicador de preparación para aplicaciones inteligentes de aquí a 2026, y proporciona apoyo financiero para aliviar la pobreza energética.
El 18 de mayo de 2022, tras la invasión rusa de Ucrania y en consonancia con el plan REPowerEU, la Comisión modificó la Directiva relativa a la eficiencia energética de los edificios reforzando el apoyo a la energía solar en los edificios, en particular mediante la instalación obligatoria gradual de sistemas de energía solar en los tejados (iniciativa sobre tejados solares), e introduciendo medidas de reducción de la demanda energética.
b. Oleada de renovación
En octubre de 2020, la Comisión publicó una nueva estrategia para impulsar la renovación en la Comunicación titulada «Oleada de renovación para Europa: ecologizar nuestros edificios, crear empleo y mejorar vidas», en la que se plantean los objetivos de duplicar como mínimo las tasas de renovación a lo largo de los próximos diez años y garantizar que las renovaciones redundan en una mayor eficiencia energética y de los recursos. La iniciativa de la oleada de renovación toma como punto de partida las medidas acordadas en el paquete «Energía limpia para todos los europeos», en particular la obligación de que todos los países de la Unión presenten su estrategia a largo plazo de renovación de edificios y los aspectos relativos a la edificación incluidos en los planes nacionales integrados de energía y clima de cada Estado miembro.
2. Cogeneración
El 16 de febrero de 2016, la Comisión puso en marcha, como parte del paquete de la Unión de la Energía, la Estrategia de la UE relativa a la calefacción y la refrigeración, que incluía planes para impulsar la eficiencia energética de los edificios, mejorar la conexión entre los sistemas eléctricos y los de calefacción urbana —lo que aumentaría considerablemente el uso de las energías renovables— y fomentar la reutilización del calor y el frío residuales generados por la industria. El paquete «Energía limpia para todos los europeos» contenía disposiciones legislativas para esta estrategia.
La revisión de 2018 de la Directiva relativa a la eficiencia energética exige que los Estados miembros valoren y notifiquen a la Comisión el potencial de la cogeneración de alta eficiencia y sistemas urbanos de calefacción y refrigeración en su territorio, y que lleven a cabo un análisis de costes y beneficios basados en las condiciones climáticas, la viabilidad económica y la sostenibilidad técnica (con algunas excepciones).
A través de su propuesta para la revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética, la Comisión introdujo en julio de 2021 una planificación y un seguimiento más estrictos de las evaluaciones completas, definiciones revisadas en cuanto a los sistemas urbanos eficientes de calefacción y refrigeración, y más criterios en relación con las emisiones específicas en la cogeneración de alta eficiencia (270 g CO2/kWh). En mayo de 2022, una enmienda sobre la eficiencia energética de los edificios introdujo obligaciones para que los Estados miembros promovieran el despliegue de instalaciones solares en los edificios.
3. Eficiencia energética de los productos
La Unión ha introducido varias medidas relativas a la eficiencia energética de los productos, como requisitos de diseño ecológico para los productos relacionados con la energía (Directiva 2009/125/CE) y un marco para el etiquetado energético (Reglamento (UE) 2017/1369). El nuevo marco para el etiquetado de la eficiencia energética de los productos suprime las calificaciones A+, A++ y A+++ y vuelve a una escala más sencilla de la A a la G.
La Comisión aprobó el 23 de febrero de 2021 una modificación de los Reglamentos relativos al diseño ecológico y al etiquetado energético en lo que atañe a los requisitos de diseño ecológico aplicables a distintos tipos de productos.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo ha pedido reiteradamente que los objetivos en materia de eficiencia energética tengan mayor calado y que la normativa sea más estricta. En 2012, el Parlamento desempeñó un papel clave en la negociación de la Directiva relativa a la eficiencia energética y se aseguró de que los requisitos para las estrategias nacionales de renovación de edificios y las auditorías energéticas obligatorias para grandes empresas se mantuvieran en el acuerdo final alcanzado con el Consejo.
El 23 de junio de 2016, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el Informe de aplicación sobre la Directiva 2012/27/UE relativa a la eficiencia energética en la que concluía que su aplicación había sido deficiente, por lo que pedía a los Estados miembros que la aplicaran rápidamente y en su totalidad. En noviembre de 2016, la Comisión presentó una nueva propuesta para modificar la Directiva relativa a la eficiencia energética.
El Parlamento aprobó el 13 de septiembre de 2016 su Resolución sobre la estrategia de la Unión en el ámbito de la calefacción y la refrigeración, en la que pedía a la Comisión que centrara su actividad en las medidas de eficiencia energética en edificios, en particular en el caso de los hogares en situación de pobreza energética.
El 17 de enero de 2018, el Parlamento aprobó unas enmiendas en primera lectura en las que se pedía un objetivo mínimo de mejora de la eficiencia energética de la Unión de un 35 % para 2030, superior al 30 % propuesto por la Comisión. En la votación del Pleno del Parlamento se respaldaron, asimismo, las obligaciones de eficiencia energética establecidas en el artículo 7 de la propuesta de acto, de conformidad con las cuales los países de la Unión estarían obligados a un ahorro anual de energía de al menos el 1,5 %.
En su Resolución, de 15 de enero de 2020, sobre el Pacto Verde Europeo, el Parlamento pidió que la Directiva relativa a la eficiencia energética y la Directiva sobre la eficiencia energética de los edificios se revisaran en consonancia con la mayor ambición de la Unión en materia de clima y que se reforzara su aplicación mediante objetivos nacionales vinculantes, prestando especial atención a los ciudadanos vulnerables y teniendo también en cuenta la necesidad de previsibilidad económica para los sectores afectados.
El 17 de septiembre de 2020, el Parlamento aprobó una Resolución que abogaba por maximizar el potencial de eficiencia energética del parque inmobiliario de la Unión y pedía a la Comisión que estableciera medidas coherentes tendentes a fomentar una renovación más profunda y rápida de los edificios.
El 14 de septiembre de 2022, el Parlamento aprobó una enmienda a la revisión de la Directiva relativa a la eficiencia energética, que elevaba ligeramente el objetivo de reducción de la eficiencia energética de la UE propuesto por la Comisión como parte de su plan REpowerEU hasta al menos el 13 % del consumo final de energía de aquí a 2030, en comparación con las previsiones de 2020. Esto equivale a unos objetivos de reducción del consumo de energía primaria y final de al menos un 40 % y un 42,5 % para 2030, respectivamente, en comparación con las previsiones de 2007, o a unos límites de consumo de energía final y de energía primaria de 740 millones de toneladas equivalentes de petróleo y 960 millones de toneladas equivalentes de petróleo, respectivamente.
El 10 de marzo de 2023, el Parlamento y el Consejo alcanzaron un acuerdo provisional sobre un objetivo global de eficiencia energética para la Unión del 11,7 % para 2030 con respecto a las previsiones de referencia de 2020 (lo que corresponde a una reducción del 38 % y del 40,5 % para el consumo de energía final y primaria, respectivamente, con respecto a las previsiones de 2007 para 2030) y sobre unas obligaciones de ahorro energético anual del 1,49 % del consumo de energía final por término medio de 2024 a 2030, hasta alcanzar el 1,9 % a finales de 2030.
El 14 de marzo de 2023, el Parlamento definió su posición en primera lectura sobre la necesidad de que los edificios residenciales alcancen al menos la clase de eficiencia energética E para 2030 y la clase D para 2033 (frente a las clases F y E contempladas en la propuesta de la Comisión) y sobre medidas de apoyo contra la pobreza energética.
Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Industria, Investigación y Energía.
Matteo Ciucci