La política de medio ambiente: principios generales y marco básico
La política medioambiental europea se basa en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». Los programas de acción plurianuales en materia de medio ambiente fijan el marco de las acciones futuras en todos los ámbitos de la política de medio ambiente. Se integran en estrategias horizontales y se tienen en cuenta en las negociaciones internacionales en materia de medio ambiente. La política de medio ambiente ha pasado a ocupar recientemente un papel central en la elaboración de políticas de la Unión, y la Comisión ha puesto en marcha el Pacto Verde Europeo, el principal impulsor de su estrategia de crecimiento económico.
Base jurídica
Artículos 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La Unión es competente para actuar en todos los ámbitos de la política de medio ambiente, como la contaminación del aire y el agua, la gestión de residuos y el cambio climático. Su ámbito de actuación se ve limitado por el principio de subsidiariedad y por el requisito de unanimidad en el Consejo en los ámbitos de asuntos fiscales, ordenación territorial, utilización del suelo, gestión cuantitativa de los recursos hídricos, elección de fuentes de energía y estructura del abastecimiento energético.
Génesis y evolución
La política europea en materia de medio ambiente se remonta al Consejo Europeo celebrado en París en 1972, en el que los jefes de Estado y de Gobierno (tras la primera conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente) reconocieron la necesidad de establecer una política comunitaria en materia de medio ambiente que acompañara la expansión económica y pidieron un programa de acción. Mediante el Acta Única Europea de 1987 se introdujo un nuevo título sobre medio ambiente, que constituyó la primera base jurídica para una política común en materia de medio ambiente, con el objetivo de preservar la calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional de los recursos naturales. En posteriores revisiones de los Tratados se reforzó el compromiso de la Comunidad con la protección del medio ambiente y el papel del Parlamento Europeo en su desarrollo. Con el Tratado de Maastricht (1993), el ámbito medioambiental se convirtió en un ámbito político oficial de la Unión, se introdujo el procedimiento de codecisión y la votación por mayoría cualificada pasó a ser la norma general en el Consejo. El Tratado de Ámsterdam (1999) estableció la obligación de integrar la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión con miras a promover el desarrollo sostenible. La «lucha contra el cambio climático» pasó a ser un objetivo específico con el Tratado de Lisboa (2009), al igual que el desarrollo sostenible en las relaciones con países terceros. El Tratado de Lisboa también otorgó a la Unión personalidad jurídica, lo que le permite celebrar acuerdos internacionales.
Principios generales
La política medioambiental de la Unión se basa en los principios de cautela, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». El principio de precaución es una herramienta de gestión del riesgo a la que puede recurrirse en caso de incertidumbre científica sobre una sospecha de riesgo para la salud humana o el medio ambiente que se derive de una acción o política determinada. Por ejemplo, en caso de duda sobre los efectos potencialmente peligrosos de un producto, y si las dudas persisten tras una evaluación científica objetiva, pueden darse instrucciones de detener la distribución de tal producto o retirarlo del mercado. Estas medidas han de ser no discriminatorias y proporcionadas, y deben revisarse una vez se disponga de más información científica.
El principio de «quien contamina paga» se aplica por medio de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, cuyo objetivo es prevenir o poner remedio a los daños medioambientales causados a especies protegidas y a hábitats naturales, al agua y al suelo. Los operadores que realizan determinadas actividades profesionales, como el transporte de sustancias peligrosas, o actividades que implican vertidos a las aguas, deben tomar medidas preventivas en caso de amenaza inminente para el medio ambiente. De haberse producido ya el daño, están obligados a tomar las medidas adecuadas para remediarlo y a pagar los costes. El ámbito de aplicación de la Directiva se ha ampliado en tres ocasiones para incluir la gestión de residuos de extracción, la explotación de emplazamientos de almacenamiento geológico y la seguridad de las operaciones de extracción de petróleo y gas, respectivamente.
Además, la integración de consideraciones medioambientales en otros ámbitos políticos de la Unión, aspecto que apareció por primera vez a raíz de una iniciativa del Consejo Europeo celebrado en Cardiff en 1998, ha pasado a ser un importante concepto en las políticas europeas. En los últimos años, la integración de la política medioambiental ha realizado avances significativos, por ejemplo, en el ámbito de la política energética, tal como se refleja en el desarrollo paralelo del paquete de la Unión sobre el clima y la energía o en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050.
En diciembre de 2019, la Comisión puso en marcha el Pacto Verde Europeo, que debería contribuir a centrar los esfuerzos de las políticas de la Unión para lograr que Europa sea el primer continente climáticamente neutro del mundo.
Marco básico
A. Programas de Acción en materia de Medio Ambiente
Desde 1973, la Comisión ha formulado programas de acción plurianuales en materia de medio ambiente (PMA) que fijan futuras propuestas legislativas y objetivos para la política medioambiental de la Unión. En mayo de 2022 entró en vigor el VIII PMA, a raíz de la agenda común de la Unión para la política de medio ambiente acordada jurídicamente hasta finales de 2030.
La propuesta reafirma el compromiso de la Unión con la visión para 2050 del VII Programa de Acción Plurianual en materia de Medio Ambiente: garantizar el bienestar para todos respetando los límites del planeta.
El nuevo programa está basado en los objetivos medioambientales y climáticos del Pacto Verde Europeo, los apoya y establece un marco facilitador para conseguir seis objetivos prioritarios:
- conseguir el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y la neutralidad climática para 2050,
- mejorar la capacidad de adaptación, reforzar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático,
- progresar hacia un modelo de crecimiento regenerativo, desvincular el crecimiento económico del uso de los recursos y la degradación medioambiental, y acelerar la transición hacia una economía circular,
- perseguir la ambición de reducir la contaminación a cero, incluida la del aire, el agua y el suelo, así como salvaguardar la salud y el bienestar de los europeos,
- proteger, conservar y recuperar la biodiversidad, y mejorar el capital natural, en particular del aire, el agua, el suelo, los bosques, el agua dulce, los humedales y los ecosistemas marinos, y
- reducir las presiones climáticas y medioambientales asociadas a la producción y el consumo (en particular en los ámbitos de la energía, el desarrollo industrial, la construcción y las infraestructuras, la movilidad y los sistemas alimentarios).
B. Estrategias horizontales
La Unión introdujo su primera Estrategia de Desarrollo Sostenible en 2001, con la que dotó la Estrategia de Lisboa de una dimensión medioambiental. A raíz de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que adoptó la Asamblea General de las Naciones Unidas en septiembre de 2015, la Comisión publicó una Comunicación en 2016 titulada «Próximas etapas para un futuro europeo sostenible — Acción europea para la sostenibilidad», en la que se perfila la forma en la que integrar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en las prioridades políticas de la Unión.
En enero de 2019, la Comisión presentó un documento de reflexión sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible titulado «Hacia una Europa sostenible de aquí a 2030», que presenta tres escenarios de cara al futuro. El Parlamento ha expresado su apoyo al escenario más ambicioso, que propone orientar todas las acciones de la Unión y los Estados miembros estableciendo metas específicas de aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, sugiriendo propuestas concretas para 2030 y estableciendo un mecanismo para supervisar el progreso de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y elaborar informes sobre el mismo.
En 2011, la Unión adoptó su Estrategia sobre la Biodiversidad hasta 2020, que refleja los compromisos tomados conforme al Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, el principal acuerdo internacional en materia de biodiversidad, en el que la Unión es parte. Como contribución a las discusiones sobre el marco mundial de la diversidad biológica posterior a 2020 (Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CP 15)), la Comisión presentó su Estrategia sobre Biodiversidad para 2030 en mayo de 2020 como un plan a largo plazo, ambicioso y exhaustivo para proteger la naturaleza y revertir la degradación de los ecosistemas. En junio de 2021, el Parlamento apoyó dicha Estrategia y presentó sugerencias para reforzarla.
En el marco del Pacto Verde Europeo, en mayo de 2020 la Comisión presentó su Estrategia «De la Granja a la Mesa», que tiene como objetivo conseguir que los sistemas alimentarios sean justos, saludables y respetuosos con el medio ambiente. El Parlamento Europeo respaldó ampliamente la visión y los objetivos de esta estrategia en octubre de 2021.
C. Cooperación internacional en materia de medio ambiente
La Unión desempeña un papel clave en las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente. Forma parte de numerosos acuerdos globales, regionales o subregionales en materia de medio ambiente que tratan sobre una gran variedad de cuestiones, como la protección de la naturaleza y la biodiversidad, el cambio climático o la contaminación transfronteriza del aire y del agua. La Unión ayudó a elaborar varios acuerdos internacionales importantes adoptados en 2015 a escala de las Naciones Unidas, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus 169 metas, el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. También pasó a ser parte en la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres ese año.
D. Evaluación de impacto ambiental y participación pública
Ciertos proyectos (privados o públicos) que vayan a tener probablemente repercusiones significativas sobre el medio ambiente, como la construcción de una autopista o un aeropuerto, se someten a una evaluación de impacto ambiental (EIA). Del mismo modo, se somete a un proceso similar, denominado evaluación estratégica medioambiental (EEM) a un abanico de planes y programas públicos (por ejemplo, relativos al uso del suelo, el transporte, la energía, los residuos o la agricultura). Las consideraciones medioambientales se integran ya en la fase de planificación y las posibles consecuencias se tienen en cuenta antes de la aprobación o autorización de un proyecto, para garantizar un alto grado de protección ambiental. En ambos casos, la consulta al público es un aspecto central. Esto se remonta al Convenio de Aarhus, un acuerdo multilateral sobre el medio ambiente bajo los auspicios de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, que entró en vigor en 2001 y del que la Unión y todos sus Estados miembros son parte. Este garantiza tres derechos a los ciudadanos: la participación del público en la toma de decisiones en materia de medio ambiente; el acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas (por ejemplo, sobre el estado del medio ambiente o de la salud humana, de haber resultado afectada por el medio ambiente) y el derecho de acceso a la justicia en caso de no haberse tenido en cuenta los otros dos derechos.
E. Aplicación, cumplimiento y seguimiento
La legislación de la Unión viene desarrollándose desde la década de 1970. En este ámbito están actualmente en vigor cientos de directivas, reglamentos y decisiones. Sin embargo, la eficacia de la política medioambiental de la Unión depende en gran medida de su aplicación a escala nacional, regional y local, y su aplicación y ejecución deficientes sigue siendo una cuestión importante. El seguimiento es esencial, tanto por lo que se refiere al estado del medio ambiente como al nivel de aplicación de la legislación medioambiental de la Unión.
Para contrarrestar la gran divergencia en el nivel de aplicación entre Estados miembros, el Parlamento y el Consejo adoptaron en 2001 normas mínimas (no vinculantes) para las inspecciones medioambientales. A fin de mejorar el cumplimiento de la legislación medioambiental europea, los Estados miembros deben prever sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias para los delitos medioambientales de mayor gravedad. Entre estos se incluyen, por ejemplo: la emisión o vertido ilegal de sustancias a la atmósfera, el agua o el suelo; el comercio ilegal de especies silvestres; el comercio ilegal de sustancias que agotan la capa de ozono; y el traslado o vertido ilegal de residuos. La Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente es una red internacional de las autoridades medioambientales de los Estados miembros de la Unión, los países adherentes y candidatos y Noruega creada para impulsar el cumplimiento mediante la provisión de una plataforma de intercambio de ideas y mejores prácticas para responsables políticos, inspectores medioambientales y agentes encargados de hacer que se cumpla ley.
En mayo de 2016, la Comisión puso en marcha la revisión de la aplicación de la política medioambiental, un nuevo instrumento diseñado para lograr alcanzar la plena aplicación de la legislación medioambiental de la Unión, que va de la mano con su control de adecuación (programa de adecuación y eficacia de la reglamentación) relativo a las obligaciones de seguimiento y notificación derivadas de la legislación de la Unión vigente, de forma que resulte más sencilla y menos costosa.
En 1990 se creó la Agencia Europea de Medio Ambiente, con sede en Copenhague, para respaldar el desarrollo, la aplicación y la evaluación de la política medioambiental e informar al respecto al público en general. En 2020, publicó su VI Informe sobre el Estado del Medio Ambiente sobre el estado y las perspectivas del medio ambiente.
La Unión también gestiona el Programa Europeo de Vigilancia de la Tierra (Copernicus), que proporciona datos obtenidos mediante observación con satélite sobre el suelo, el mar, la atmósfera y el cambio climático. Por lo que se refiere a los contaminantes emitidos a la atmósfera, el agua y el suelo, el registro europeo de emisiones y transferencias contaminantes facilita datos medioambientales clave procedentes de más de 30 000 instalaciones industriales de la Unión.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo desempeña un importante papel en la definición de la legislación de la Unión en materia de medio ambiente. Durante su octava legislatura, el Parlamento ha trabajado en actos legislativos derivados del plan de acción de la Unión para la economía circular (en materia de residuos, pilas y acumuladores, vehículos fuera de uso, vertederos, etc.) y en cuestiones relativas al cambio climático (la ratificación del Acuerdo de París, el reparto del esfuerzo, la contabilidad del uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y la silvicultura en los compromisos de la Unión en materia de cambio climático, la reforma del régimen de comercio de derechos de emisión, etc.), entre otras muchas cosas.
El Parlamento ha reconocido en reiteradas ocasiones que la necesidad de mejorar la aplicación es una prioridad fundamental. En una Resolución sobre «sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la Unión: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta», criticó el nivel insatisfactorio de aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros y formuló varias recomendaciones para lograr una aplicación más eficaz, como la difusión de mejores prácticas entre Estados miembros y entre autoridades regionales y locales. Durante su novena legislatura, el Parlamento ha desempeñado un papel clave en relación con el debate de las propuestas presentadas por la Comisión en el marco del Pacto Verde Europeo, tanto reaccionando a las propuestas como indicando las direcciones en las que quiere ver una mayor ambición y medidas adicionales. En octubre de 2021, el Parlamento adoptó el Reglamento Aarhus modificado que negoció con Estados miembros para ampliar el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.
Christian Kurrer