La política de medio ambiente: principios generales y marco básico

La política medioambiental de la Unión se basa en los principios de precaución, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». La Unión se enfrenta a complejas cuestiones medioambientales, que abarcan el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, el agotamiento de los recursos y la contaminación. La política de medio ambiente ha pasado a ocupar recientemente un papel central en la elaboración de políticas de la Unión. La Comisión ha puesto en marcha el Pacto Verde Europeo (2019), el principal impulsor de su estrategia de crecimiento económico.

Base jurídica

Artículos 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). La Unión es competente para actuar en todos los ámbitos de la política de medio ambiente, como la contaminación del aire y el agua, la gestión de residuos y el cambio climático. Su ámbito de actuación se ve limitado por el principio de subsidiariedad y por el requisito de unanimidad en el Consejo en los ámbitos de asuntos fiscales, ordenación territorial, utilización del suelo, gestión cuantitativa de los recursos hídricos, elección de fuentes de energía y estructura del abastecimiento energético.

Génesis y evolución

La política en materia de medio ambiente de la Unión se remonta al Consejo Europeo celebrado en París en 1972, en el que los jefes de Estado o de Gobierno (tras la primera conferencia de las Naciones Unidas sobre medio ambiente) reconocieron la necesidad de establecer una política comunitaria en materia de medio ambiente que acompañara la expansión económica y pidieron un programa de acción. Mediante el Acta Única Europea de 1987 se introdujo un nuevo título sobre medio ambiente, que constituyó la primera base jurídica para una política común en materia de medio ambiente, con el objetivo de preservar la calidad del medio ambiente, proteger la salud humana y garantizar un uso racional de los recursos naturales. En posteriores revisiones de los Tratados se reforzó el compromiso de la Comunidad con la protección del medio ambiente y el papel del Parlamento Europeo en su desarrollo. Con el Tratado de Maastricht (1993), el ámbito medioambiental se convirtió en un ámbito político oficial de la Unión, se introdujo el procedimiento de codecisión y la votación por mayoría cualificada pasó a ser la norma general en el Consejo. El Tratado de Ámsterdam (1999) estableció la obligación de integrar la protección medioambiental en todas las políticas sectoriales de la Unión con miras a promover el desarrollo sostenible. La lucha contra el cambio climático (2.5.2) pasó a ser un objetivo específico con el Tratado de Lisboa (2009), al igual que el desarrollo sostenible en las relaciones con países terceros. El Tratado de Lisboa también otorgó a la Unión personalidad jurídica, lo que le permite celebrar acuerdos internacionales. Estos avances reforzaron el papel de la Unión como actor clave en el frente medioambiental mundial, al liderar el camino con iniciativas clave como el Pacto Verde Europeo y el Reglamento sobre el Clima.

Principios generales

La política medioambiental de la Unión se basa en los principios de precaución, prevención, corrección de la contaminación en su fuente y «quien contamina paga». El principio de precaución es una herramienta de gestión del riesgo a la que puede recurrirse en caso de incertidumbre científica sobre una sospecha de riesgo para la salud humana o el medio ambiente que se derive de una acción o política determinada. Por ejemplo, en caso de duda sobre los efectos potencialmente peligrosos de un producto, y si las dudas persisten tras una evaluación científica objetiva, este principio exige que dicho producto se retire del mercado. Estas medidas han de ser no discriminatorias y proporcionadas, y deben revisarse una vez se disponga de más información científica.

El principio de «quien contamina paga» se aplica por medio de la Directiva sobre responsabilidad medioambiental, cuyo objetivo es prevenir o poner remedio a los daños medioambientales causados a especies protegidas y a hábitats naturales, al agua y al suelo. Los operadores que realizan determinadas actividades profesionales, como el transporte de sustancias peligrosas, o actividades que implican vertidos a las aguas, deben tomar medidas preventivas en caso de amenaza inminente para el medio ambiente. De haberse producido ya el daño, están obligados a tomar las medidas adecuadas para remediarlo y a pagar los costes. El ámbito de aplicación de la Directiva se ha ampliado en tres ocasiones para incluir la gestión de residuos de extracción, la explotación de emplazamientos de almacenamiento geológico y la seguridad de las operaciones de extracción de petróleo y gas mar adentro, respectivamente.

Además, la integración de consideraciones medioambientales en otros ámbitos políticos de la Unión, aspecto que apareció a raíz del Consejo Europeo celebrado en Cardiff en 1998, ha pasado a ser un importante concepto en las políticas europeas. En los últimos años, la integración de la política medioambiental ha realizado avances significativos, por ejemplo, en el ámbito de la política energética, tal como se refleja en el desarrollo paralelo del paquete de la Unión sobre el clima y la energía o en la Hoja de ruta hacia una economía hipocarbónica competitiva en 2050.

En diciembre de 2019, la Comisión puso en marcha el Pacto Verde Europeo, que debería contribuir a lograr que Europa sea el primer continente climáticamente neutro del mundo. En 2021 se adoptó el Reglamento sobre el Clima, que obliga a la Unión a lograr la neutralidad climática de aquí a 2050 y establece el objetivo de reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % de aquí a 2030, en comparación con los niveles de 1990.

Marco básico

A. Programas de Acción en materia de Medio Ambiente

Desde 1973, la Comisión ha formulado Programas de Acción en materia de Medio Ambiente (PMA) que fijan futuras propuestas legislativas y objetivos para la política medioambiental de la Unión. En mayo de 2022 entró en vigor el 8.º PMA, a raíz de la agenda común de la Unión para la política de medio ambiente acordada jurídicamente hasta finales de 2030.

Reafirma la visión para 2050 del 7.º PMA: garantizar el bienestar para todos respetando los límites del planeta.

El nuevo programa apoya los objetivos medioambientales y climáticos del Pacto Verde Europeo, en los cuales se basa, junto a seis objetivos prioritarios:

  • conseguir el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero para 2030 y la neutralidad climática para 2050;
  • mejorar la capacidad de adaptación, reforzar la resiliencia y reducir la vulnerabilidad al cambio climático;
  • progresar hacia un modelo de crecimiento regenerativo, desvincular el crecimiento económico del uso de los recursos y la degradación medioambiental y acelerar la transición hacia una economía circular;
  • perseguir la ambición de reducir la contaminación a cero, incluida la del aire, el agua y el suelo, así como salvaguardar la salud y el bienestar de los europeos;
  • proteger, conservar y recuperar la biodiversidad, y mejorar el capital natural, en particular del aire, el agua, el suelo, los bosques, el agua dulce, los humedales y los ecosistemas marinos, y
  • reducir las presiones climáticas y medioambientales asociadas a la producción y el consumo (en particular en los ámbitos de la energía, el desarrollo industrial, la construcción y las infraestructuras, la movilidad y los sistemas alimentarios).

B. Estrategias horizontales

La Unión introdujo su primera Estrategia de Desarrollo Sostenible en 2001, con la que dotó a la Estrategia de Lisboa de una dimensión medioambiental. A raíz de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que adoptó las Naciones Unidas en 2015, la Comisión publicó una Comunicación en 2016 titulada «Próximas etapas para un futuro europeo sostenible – Acción europea para la sostenibilidad», en la que se perfila la forma en la que integrar los Objetivos de Desarrollo Sostenible en las prioridades políticas de la Unión.

En enero de 2019, la Comisión presentó un documento de reflexión sobre los Objetivos de Desarrollo Sostenible titulado «Una Europa sostenible de aquí a 2030», que presenta tres escenarios para avanzar en pos de estos objetivos. El Parlamento Europeo ha expresado su apoyo al escenario más ambicioso, que propone orientar todas las acciones de la Unión y los Estados miembros estableciendo metas específicas de aplicación de los Objetivos de Desarrollo Sostenible, sugiriendo propuestas concretas para 2030 y estableciendo un mecanismo para supervisar el progreso de los Objetivos de Desarrollo Sostenible y elaborar informes sobre el mismo.

En 2011, la Unión adoptó su Estrategia sobre la Biodiversidad hasta 2020, que refleja los compromisos tomados conforme al Convenio de las Naciones Unidas sobre la Diversidad Biológica, el principal acuerdo internacional en materia de biodiversidad, en el que la Unión es parte. Como contribución a las discusiones sobre el marco mundial de la diversidad biológica posterior a 2020 (Conferencia de las Partes en el Convenio sobre la Diversidad Biológica de 2022 o COP 15), la Comisión presentó su Estrategia sobre la biodiversidad de aquí a 2030 en mayo de 2020 como un plan a largo plazo, ambicioso y exhaustivo para proteger la naturaleza y revertir la degradación de los ecosistemas. En junio de 2021, el Parlamento Europeo apoyó dicha Estrategia y presentó sugerencias para reforzarla.

En el marco del Pacto Verde Europeo, la Comisión presentó en mayo de 2020 su Estrategia «De la Granja a la Mesa», que tiene como objetivo conseguir que los sistemas alimentarios sean justos, saludables y respetuosos con el medio ambiente. El Parlamento Europeo respaldó ampliamente la visión y los objetivos de esta Estrategia en octubre de 2021.

C. Cooperación internacional en materia de medio ambiente

La Unión desempeña un papel destacado en las negociaciones internacionales sobre el medio ambiente. Forma parte de numerosos acuerdos multilaterales mundiales, regionales o subregionales en materia de medio ambiente que tratan sobre una gran variedad de cuestiones, como la protección de la naturaleza y la biodiversidad, el cambio climático o la contaminación transfronteriza del aire y del agua. La Unión ayudó a elaborar varios acuerdos internacionales importantes adoptados en 2015 a escala de las Naciones Unidas, como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que incluye los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus 169 metas, el Acuerdo de París sobre el Cambio Climático y el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres. Ese año también pasó a ser parte en la Convención sobre el comercio internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestres (CITES), subrayando así su dedicación por preservar la biodiversidad y reducir el comercio ilegal de especies silvestres.

D. Evaluación de impacto ambiental y participación pública

Ciertos proyectos (privados o públicos) que vayan a tener probablemente repercusiones significativas sobre el medio ambiente, como la construcción de una autopista o un aeropuerto, se someten a una evaluación de impacto ambiental (EIA). Además, se somete a un proceso similar, denominado evaluación estratégica medioambiental (EEM) a un abanico de planes y programas públicos (por ejemplo, relativos al uso del suelo, el transporte, la energía, los residuos o la agricultura). Las consideraciones medioambientales se integran ya en la fase de planificación y las posibles consecuencias se tienen en cuenta antes de la aprobación o autorización de un proyecto, para garantizar un alto grado de protección ambiental. En ambos casos, la consulta al público es un aspecto central. Esto se remonta al Convenio de Aarhus, un acuerdo multilateral sobre el medio ambiente bajo los auspicios de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas, que entró en vigor en 2001 y del que la Unión y todos sus Estados miembros son parte. Dicho Convenio garantiza tres derechos a los ciudadanos: la participación del público en la toma de decisiones en materia de medio ambiente; el acceso a la información medioambiental en poder de las autoridades públicas (por ejemplo, sobre el estado del medio ambiente o de la salud humana, de haber resultado afectada por el medio ambiente) y el derecho de acceso a la justicia en caso de no haberse tenido en cuenta los otros dos derechos.

E. Aplicación, cumplimiento y seguimiento

La legislación de la Unión en materia de medio ambiente viene desarrollándose desde la década de 1970. En este ámbito están actualmente en vigor cientos de directivas, reglamentos y decisiones. Sin embargo, la eficacia de la política medioambiental de la Unión depende en gran medida de su aplicación a escala nacional, regional y local, y su aplicación y ejecución deficientes siguen siendo una cuestión importante. El seguimiento es esencial, tanto por lo que se refiere al estado del medio ambiente como al nivel de aplicación de la legislación medioambiental de la Unión.

Para abordar la gran divergencia en el nivel de aplicación entre Estados miembros, la Unión adoptó en 2001 criterios mínimos (no vinculantes) de las inspecciones medioambientales. A fin de mejorar el cumplimiento de la legislación medioambiental europea, los Estados miembros deben prever sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias para los delitos medioambientales de mayor gravedad. Entre estos delitos se incluyen, por ejemplo: la emisión o vertido ilegal de sustancias al aire, el agua o el suelo; el comercio ilegal de especies silvestres; el comercio ilegal de sustancias que agotan la capa de ozono, y el traslado o vertido ilegal de residuos. La Red europea para la aplicación y el cumplimiento de la legislación en materia de medio ambiente (IMPEL) es una red internacional de las autoridades medioambientales de los Estados miembros de la Unión, los países en vías de adhesión y candidatos y Noruega, creada para impulsar el cumplimiento mediante la provisión de una plataforma de intercambio de ideas y mejores prácticas para responsables políticos, inspectores medioambientales y agentes de la autoridad.

En mayo de 2016, la Comisión puso en marcha la revisión de la aplicación de la política medioambiental, un nuevo instrumento diseñado para lograr alcanzar la plena aplicación de la legislación medioambiental de la Unión, que va de la mano con su control de adecuación (programa de adecuación y eficacia de la reglamentación) relativo a las obligaciones de seguimiento y notificación derivadas de la legislación de la Unión vigente, de forma que resulte más sencilla y menos costosa.

En 1990 se creó en Copenhague la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA) para respaldar el desarrollo, la aplicación y la evaluación de la política medioambiental e informar al respecto al público en general. En 2020 publicó su 6.º informe sobre el estado del medio ambiente y las perspectivas del medio ambiente en Europa.

La Unión también gestiona Copernicus, un programa que proporciona datos obtenidos mediante observación con satélite sobre el suelo, el mar, la atmósfera y el cambio climático. Por lo que se refiere a los contaminantes emitidos a la atmósfera, el agua y el suelo, el registro europeo de emisiones y transferencias contaminantes (PRTR europeo) facilita datos medioambientales clave procedentes de más de 30 000 instalaciones industriales de la Unión.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento Europeo desempeña un importante papel en la definición de la legislación de la Unión en materia de medio ambiente. Durante su octava legislatura (2014-2019), el Parlamento trabajó en actos legislativos derivados del Plan de Acción de la Unión para la Economía Circular (en materia de residuos, pilas y acumuladores, vehículos fuera de uso, vertederos, etc.) y en cuestiones relativas al cambio climático (la ratificación del Acuerdo de París, el reparto del esfuerzo, la contabilidad del uso de la tierra, el cambio del uso de la tierra y la silvicultura en los compromisos de la Unión en materia de cambio climático, la reforma del régimen de comercio de derechos de emisión, etc.), entre otras muchas cosas.

El Parlamento ha reconocido en reiteradas ocasiones que la necesidad de mejorar la aplicación es una prioridad fundamental. En una Resolución titulada «Sacar el mejor partido de las medidas ambientales de la UE: instaurar la confianza mediante la mejora de los conocimientos y la capacidad de respuesta», criticó el nivel insatisfactorio de aplicación de la legislación medioambiental en los Estados miembros y formuló varias recomendaciones para lograr una aplicación más eficaz, como la difusión de mejores prácticas entre Estados miembros y entre autoridades regionales y locales. Durante su novena legislatura (2019-2024), el Parlamento Europeo ha desempeñado un papel clave a la hora de debatir las propuestas presentadas por la Comisión en el marco del Pacto Verde Europeo, tanto reaccionando a las propuestas como indicando las direcciones en las que quiere ver una mayor ambición y más medidas. El 29 de noviembre de 2019, el Parlamento declaró la situación de emergencia climática y medioambiental en Europa y en todo el mundo. En octubre de 2021, el Parlamento adoptó el Reglamento relativo al Convenio de Aarhus modificado que negoció con los Estados miembros para ampliar el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente.

En 2021, el Parlamento también aprobó el Reglamento sobre el Clima, jurídicamente vinculante para la Unión en la acción por el clima. Además, en abril de 2023 aprobó legislación en el marco del paquete de medidas «Objetivo 55», destinada a alcanzar los objetivos climáticos.

Para obtener más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer