La biodiversidad, el uso de la tierra y la silvicultura

La Unión Europea ha desempeñado un papel importante a escala internacional en la búsqueda de soluciones a problemas como la pérdida de biodiversidad, la deforestación y el cambio climático. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo de 1992 adoptó el Convenio sobre la Diversidad Biológica. El Acuerdo de París sobre el cambio climático de 2015 señala la importancia de garantizar la integridad de todos los ecosistemas y la protección de la biodiversidad. En el marco del Pacto Verde Europeo, las nuevas estrategias en materia de biodiversidad y bosques para 2030 tienen por objeto encaminar la biodiversidad de Europa hacia la recuperación y apoyar las cadenas de valor sin efectos de deforestación.

Base jurídica

Artículos 3, 11 y 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Contexto general

La Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en 1992, condujo a la adopción de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC), el Convenio sobre la Diversidad Biológica (CDB), la Declaración de Río, la Declaración de principios sobre los bosques y el programa Agenda 21.

El CDB se complementa con dos importantes protocolos: 1) el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnología (2000), que persigue proteger la biodiversidad frente a los riesgos potenciales que plantean los organismos vivos modificados resultantes de la biotecnología moderna, 2) y el Protocolo de Nagoya sobre Acceso y Participación en los Beneficios (2014), que tiene por objeto aumentar la seguridad jurídica y la transparencia tanto para los proveedores como para los usuarios de recursos genéticos.

La Unión es también parte en los siguientes convenios internacionales: la Convención de Ramsar sobre la conservación de los humedales (1971); la Convención sobre el Comercio Internacional de Especies Amenazadas de Fauna y Flora Silvestres o CITES (1973); la Convención sobre la Conservación de las Especies Migratorias de Animales Silvestres (1979); el Convenio relativo a la Conservación de la Vida Silvestre y del Medio Natural de Europa (1982). Asimismo, la Unión es parte en los siguientes convenios regionales: el Convenio sobre la protección del medio marino de la zona del mar Báltico (1974); el Convenio para la protección del mar Mediterráneo contra la contaminación (1976); y el Convenio para la Protección de los Alpes (1991).

Los esfuerzos internacionales para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero se llevan a cabo con arreglo a la CMNUCC. En diciembre de 2015 las Partes en la CMNUCC adoptaron el Acuerdo de París, un acuerdo sobre el clima jurídicamente vinculante, aplicable a todos los países, que tiene por objeto limitar el calentamiento global muy por debajo de los 2 °C y proseguir los esfuerzos para permanecer por debajo de los 1,5 °C. En el marco de la CMNUCC, la iniciativa REDD+ (reducción de emisiones resultantes de la deforestación y la degradación forestal) proporciona instrumentos para luchar contra la deforestación y la degradación forestal en los trópicos. El Acuerdo de París pone de relieve la importancia de garantizar la integridad de todos los ecosistemas, incluidos los océanos, y la protección de la biodiversidad. Por otra parte, el Acuerdo destaca el papel fundamental que desempeña el uso de la tierra a la hora de alcanzar los objetivos a largo plazo de mitigación del cambio climático.

Objetivos y logros

A. Planes de acción sobre biodiversidad anteriores

En mayo de 2006, la Comisión aprobó la Comunicación titulada «Detener la pérdida de biodiversidad para 2010 — y más adelante. Respaldar los servicios de los ecosistemas para el bienestar humano». Como era improbable que la Unión pudiese cumplir su objetivo de detener la pérdida de biodiversidad para 2010, la Comisión aprobó en junio de 2011 una nueva estrategia con vistas a «detener en 2020 la pérdida de biodiversidad y la degradación de los servicios ecosistémicos de la Unión Europea, y restaurarlos […] incrementando al mismo tiempo la contribución de la UE a la lucha contra la pérdida de biodiversidad mundial». En diciembre de 2011, el Consejo respaldó la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2020, que incorporaba seis objetivos: la plena aplicación de la legislación de la Unión en materia de naturaleza para proteger la biodiversidad; una mejor protección de los ecosistemas y un mayor uso de infraestructuras verdes; una agricultura y silvicultura más sostenibles; una mejor gestión de las poblaciones de peces; unos controles más estrictos de las especies exóticas invasoras; y una mayor contribución de la Unión a la lucha contra la pérdida de biodiversidad en el mundo.

B. Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres

La versión modificada de 2013 de la Directiva sobre los hábitats (Directiva 92/43/CEE del Consejo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres) estableció la red europea Natura 2000. Esta red prevé «lugares de importancia comunitaria» y «zonas especiales de conservación» designadas por los Estados miembros, así como «zonas de protección especial». Con una superficie total de más de 850 000 km2, se trata de la mayor red armonizada de espacios protegidos del mundo. El objetivo principal de la Directiva sobre los hábitats consiste en favorecer el mantenimiento de la biodiversidad, al tiempo que se tienen en cuenta las exigencias económicas, sociales, culturales y regionales. La Directiva relativa a la conservación de las aves silvestres (2009/147/CE), en su versión modificada de 2019, abarca la protección, la gestión y el control de las aves (silvestres) y prevé normas para lograr una caza sostenible.

C. Especies exóticas invasoras

Uno de los aspectos principales del Reglamento (UE) n. sobre la prevención y la gestión de la introducción y propagación de especies exóticas invasoras es la lista de especies exóticas invasoras preocupantes para la Unión. El Reglamento, en su versión modificada de 2019, trata de proteger (mediante la prevención, la alerta temprana y la respuesta rápida) la biodiversidad autóctona y reducir y mitigar el impacto de esas especies en la salud humana y la economía. Parte de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 consiste en hacer controles más estrictos de las especies exóticas invasoras. Las especies exóticas invasoras ocasionan daños por valor de miles de millones de euros cada año en la Unión, no solo a los ecosistemas, sino también a los cultivos y el ganado, perturban la ecología local y afectan a la salud humana.

D. Acceso y participación en los beneficios

El Reglamento (UE) n. se adoptó para aplicar el Protocolo de Nagoya sobre Acceso y Participación en los Beneficios. En virtud de este Reglamento, los recursos genéticos y los conocimientos tradicionales asociados a esos recursos solo se pueden transferir y usar de conformidad con las condiciones acordadas mutuamente entre los usuarios (empresas, coleccionistas privados e instituciones) y las autoridades del país de origen.

E. Explotación y comercio de la fauna y flora silvestres

La Convención CITES regula el comercio internacional, en concreto la exportación o reexportación y la importación de animales y plantas vivos o muertos sobre la base de un sistema de permisos y certificados. El Reglamento de base (Reglamento (CE) n., modificado por el Reglamento (UE) 2023/966) relativo a la protección de especies de la fauna y flora silvestres mediante el control de su comercio aplica los objetivos, principios y disposiciones de la Convención CITES en el Derecho de la Unión. Además, el Reglamento de Ejecución (UE) 2023/2770 prohíbe la introducción en la UE de especímenes de determinadas especies de fauna y flora silvestres.

F. Biodiversidad del medio marino

La diversidad biológica en el medio marino se enmarca en los planes de acción sobre biodiversidad para la conservación de los recursos naturales y la pesca. La revisión de la estrategia de la UE sobre la biodiversidad subraya la importancia del buen estado ecológico de mares y zonas costeras para que puedan favorecer la biodiversidad. Además, la Directiva marco sobre la estrategia marina (2008/56/CE), en su versión modificada por la Directiva (UE) 2017/845, relativa a la protección y conservación del medio marino, entró en vigor en julio de 2008. Tenía por objeto garantizar el buen estado de las aguas marinas de la Unión para 2020 y proteger la base de recursos de la que dependen las actividades económicas y sociales relacionadas con el medio marino.

G. Bosques

Los bosques suponen casi el 30 % de la superficie de la red Natura 2000. La Unión tiene cerca de 182 millones de hectáreas de bosques, que cubren el 43 % de su superficie terrestre y, por tanto, ha adoptado varias medidas destinadas a protegerlos. El Reglamento sobre la madera (Reglamento (UE) n.o 995/2010) establece las obligaciones de los agentes que comercializan madera y productos de la madera en el mercado de la Unión. Combate el comercio de madera obtenida ilegalmente o de productos derivados de esa madera mediante una serie de obligaciones clave y prohíbe su venta.

H. Uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura (UTCUTS)

El sector UTCUTS abarca el uso de la tierra, los árboles, las plantas, la biomasa y la madera. No solo es capaz de emitir gases de efecto invernadero, sino también de absorber CO2 de la atmósfera. Hasta 2020, los Estados miembros se comprometieron, en virtud del Protocolo de Kioto, a garantizar que las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del uso de la tierra se compensaran con una absorción equivalente de CO2. Ahora, la Unión aspira a consagrar este principio (el denominado compromiso de «deuda cero») en su legislación para el período 2021-2030, mediante la incorporación del UTCUTS en los esfuerzos de reducción de las emisiones de la Unión. De conformidad con el Reglamento (UE) n. sobre la inclusión de las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del sector UTCUTS en el marco de actuación en materia de clima y energía hasta 2030, las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes del sector UTCUTS deben compensarse con, al menos, una absorción equivalente de CO2 de la atmósfera durante el período 2021-2030. El Reglamento UTCUTS se modificó en abril de 2023 (Reglamento (UE) 2023/839) para determinar un nuevo objetivo para 2030 en consonancia con el Pacto Verde Europeo. En particular, el objetivo es expandir los sumideros de carbono de la Unión en un 15 %, lo que corresponde a 310 millones de toneladas equivalentes de CO2. En mayo de 2023, un documento de orientación de la Comisión ayudó a los Estados miembros a adaptar el uso de la tierra, la silvicultura y la agricultura a los planes nacionales actualizados de energía y clima, garantizando el cumplimiento de la normativa revisada.

I. Instrumentos de financiación

Desde 1992, el instrumento de financiación de la Unión dedicado al medio ambiente ha sido el programa LIFE. La conservación de la naturaleza y la biodiversidad han formado parte de los subprogramas. La quinta fase del programa LIFE, que abarca el período 2014-2020, constaba de dos ámbitos de acción principales: cambio climático y medio ambiente. Las políticas agrícola y pesquera, los Fondos Estructurales y de Cohesión y los programas marco plurianuales de investigación constituyen otras fuentes de financiación en apoyo de la biodiversidad. La fase más reciente del programa LIFE (2021-2027) está estructurada de la misma manera que la anterior, con un presupuesto de 2 150 millones EUR.

J. Estrategias en materia de biodiversidad y bosques para 2030

El 11 de diciembre de 2019 la Comisión presentó el Pacto Verde Europeo, un ambicioso paquete de medidas destinado a permitir que la Unión logre la neutralidad en carbono para 2050. El Pacto Verde Europeo ofrece un plan de acción encaminado a transformar la Unión en una economía sostenible y competitiva. Entre las acciones propuestas figura una nueva Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 (publicada el 20 de mayo de 2020 como seguimiento de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad hasta 2020), en la que se contemplan medidas destinadas a hacer frente a las principales causas de la pérdida de biodiversidad, así como una nueva Estrategia de la UE en favor de los Bosques para 2030 (publicada el 14 de julio de 2021), con medidas para apoyar las cadenas de valor sin efectos de deforestación.

La Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030 aborda los cinco factores principales de la pérdida de biodiversidad (los cambios en los usos del suelo y del mar, la sobreexplotación, el cambio climático, la contaminación y las especies exóticas invasoras), establece un marco de gobernanza reforzado para colmar las lagunas existentes, garantiza la plena aplicación de la legislación de la Unión y aúna todos los esfuerzos en curso.

La Estrategia de la UE en favor de los Bosques para 2030 tiene por objeto adaptar los bosques europeos a las nuevas condiciones, los fenómenos meteorológicos extremos y la gran incertidumbre provocada por el cambio climático. Se trata de una condición previa para que los bosques sigan cumpliendo sus funciones socioeconómicas y garanticen unas zonas rurales dinámicas con poblaciones prósperas.

En 2022, como parte de la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030, la Comisión adoptó una propuesta de Reglamento sobre la restauración de la naturaleza, con el fin de restaurar los ecosistemas degradados y devolver la salud a la naturaleza en toda Europa, desde las tierras agrícolas y los mares hasta los bosques y los entornos urbanos. El objetivo es restaurar al menos el 20 % de las zonas terrestres y marítimas de la UE de aquí a 2030 y todos los ecosistemas que necesiten restauración de aquí a 2050. El Reglamento obligaría a los Estados miembros a elaborar planes nacionales de restauración para alcanzar los objetivos, brindándoles al mismo tiempo la flexibilidad necesaria para tener en cuenta sus circunstancias nacionales. El Parlamento aprobó el Reglamento el 27 de febrero de 2024 y está a la espera de confirmación en el Consejo.

En enero de 2023, la Comisión publicó una Comunicación titulada «Revisión de la Iniciativa sobre los polinizadores — Un nuevo pacto para los polinizadores», cuyo objetivo es revisar la Iniciativa de la UE sobre los polinizadores de 2018. La iniciativa de 2018 constituyó el primer marco de la historia de la Unión para hacer frente al declive de los polinizadores silvestres. La iniciativa revisada de la Unión sobre los polinizadores establece objetivos para 2030 y acciones en el marco de tres prioridades: 1) mejorar la conservación de los polinizadores y abordar las causas de su declive; 2) aumentar el conocimiento; 3) movilizar a la sociedad y promover la planificación estratégica y la cooperación.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento apoya desde hace tiempo las políticas de la Unión de protección de la biodiversidad y lucha contra el cambio climático. En septiembre de 2010, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la aplicación de la legislación de la UE relativa a la protección de la biodiversidad, en vista del objetivo fijado para después de 2010. En ella mostraba su profunda preocupación por el hecho de que la agenda política internacional no reflejase en absoluto la urgencia de detener la pérdida de biodiversidad y pedía que se mejorase la gobernanza en materia de biodiversidad en las relaciones tanto internas como externas.

En octubre de 2015, una Resolución del Parlamento titulada «Hacia un nuevo acuerdo internacional sobre el clima en París» recordaba que el cambio climático está acelerando la pérdida de biodiversidad. Pedía un acuerdo que implicara el «esfuerzo global de todos los sectores» y señalaba que el uso de la tierra «tiene un significativo potencial rentable de mitigación» y de mejora de la capacidad de resiliencia.

En noviembre de 2016, el Parlamento aprobó una Resolución sobre el plan de acción de la UE contra el tráfico de especies silvestres, que tiene por objeto luchar contra esta delincuencia organizada y destructiva, que constituye una amenaza para la biodiversidad al llevar a muchas especies al borde de la extinción. El plan de acción tiene tres prioridades: la prevención, la observancia de la legislación y la cooperación. Además, se hizo hincapié en la importancia de una cooperación a nivel mundial entre países de origen, países de tránsito y países de destino.

En octubre de 2020, una Resolución del Parlamento contenía recomendaciones destinadas a la Comisión sobre un marco jurídico de la Unión para detener e invertir la deforestación mundial impulsada por la Unión. Destacaba que debe revisarse la política de comercio e inversión para afrontar el reto de la deforestación mundial de manera más eficaz, estableciendo unas condiciones equitativas a nivel mundial y teniendo en cuenta el vínculo entre los acuerdos comerciales y la diversidad biológica, así como los ecosistemas forestales.

En junio de 2021, el Parlamento aprobó una Resolución sobre la Estrategia de la UE sobre la biodiversidad de aquí a 2030: Reintegrar la naturaleza en nuestras vidas. En ella se pide lo siguiente: 1) que el 30 % de la tierra y el mar de la UE constituya zonas protegidas; 2) objetivos vinculantes para la biodiversidad urbana, como los tejados verdes en los edificios nuevos; y 3) medidas urgentes para detener el declive de la población de abejas y otros polinizadores. Este último punto fue asumido por la Comisión en octubre de 2023.

En 2022, el Parlamento aprobó su Resolución de propia iniciativa para proteger y aumentar la resiliencia de los bosques y los ecosistemas. En ella pide un aumento de la diversidad estructural, funcional y de composición de los bosques e insiste en que los monocultivos no deben recibir ayudas de los fondos de la Unión.

Para obtener más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI).

 

Alyssia Petit / Georgios Amanatidis