La contaminación atmosférica y acústica

La contaminación atmosférica es el mayor riesgo para el medio ambiente y la salud en Europa. La estrategia de la Unión en materia de calidad del aire de 2013 perseguía el pleno cumplimiento de la legislación vigente al respecto para 2020 y fijaba objetivos a largo plazo para 2030. La Unión también aspira a seguir mejorando la calidad del aire mediante una revisión de las Directivas sobre la calidad del aire ambiente. La Directiva sobre el ruido ambiental de 2002 contribuye a determinar los niveles de ruido en la Unión y a adoptar las medidas para reducirlos a valores aceptables. La contaminación acústica procedente de fuentes específicas se regula mediante una legislación propia.

Base jurídica

Artículos 191 a 193 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Contexto general

La contaminación atmosférica puede provocar cáncer y enfermedades cardiovasculares y respiratorias y es la primera causa ambiental de muerte prematura en la Unión. Algunas sustancias contaminantes, como el arsénico, el cadmio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos, son agentes cancerígenos genotóxicos para el ser humano, y no puede determinarse ningún umbral por debajo del cual no supongan un riesgo para la salud humana. La contaminación atmosférica también afecta a la calidad del agua y del suelo, y daña los ecosistemas, por ejemplo, a través de la eutrofización (contaminación por exceso de nitrógeno) y de la lluvia ácida, por lo que la agricultura y los bosques, así como los materiales y edificios, se ven afectados. La contaminación atmosférica tiene muchas fuentes, pero procede principalmente de la industria, el transporte, la producción de energía y la agricultura. Pese a que la contaminación atmosférica en Europa ha descendido en general en las últimas décadas, el objetivo de la Unión a largo plazo de 2013 («alcanzar niveles de calidad del aire que no den lugar a riesgos y efectos negativos significativos en la salud humana y el medio ambiente») todavía no se ha logrado. Las normas relativas a la calidad del aire se incumplen a menudo, sobre todo en las zonas urbanas («puntos críticos» de la contaminación atmosférica), que es donde reside la mayor parte de la población europea. Los contaminantes más dañinos actualmente son las partículas finas, los óxidos de nitrógeno y el ozono troposférico. Según una encuesta del Eurobarómetro de 2022, los europeos están seriamente preocupados por la calidad del aire y reclaman medidas más firmes. La nota informativa de la Agencia Europea de Medio Ambiente, titulada «Europe’s air quality status 2023» (Estado de la calidad del aire en Europa en 2023), muestra que la contaminación atmosférica excesiva, por encima de los límites de la Unión, está muy extendida por toda la UE y que a menudo supera lo recomendado en las directrices de la Organización Mundial de la Salud.

Los niveles de ruido ambiental son cada vez mayores en las zonas urbanas, principalmente como consecuencia del aumento del volumen del tráfico y de la intensificación de las actividades industriales y recreativas. Se calcula que alrededor del 20 % de la población de la Unión está expuesta a niveles de ruido considerados inaceptables. Estos pueden afectar a la calidad de vida y provocar un alto grado de estrés, trastornos del sueño y efectos nocivos para la salud, como problemas cardiovasculares. El ruido también afecta a la fauna silvestre.

Resultados de la lucha contra la contaminación atmosférica

La calidad del aire en Europa ha mejorado mucho desde que la Unión comenzó a abordar este problema en la década de 1970. Desde entonces, se ha registrado una notable reducción de sustancias como el dióxido de azufre (SO2), el monóxido de carbono (CO), el benceno (C6H6) y el plomo (Pb). La Unión cuenta con tres mecanismos jurídicos diferentes para hacer frente a la contaminación atmosférica: la definición de normas generales sobre la calidad del aire en relación con las concentraciones de contaminantes atmosféricos en el ambiente; el establecimiento de límites nacionales de emisiones totales de contaminantes; y la elaboración de legislación específica relativa a las fuentes de la contaminación (por ejemplo, respecto del control de las emisiones industriales o la fijación de normas en materia de emisiones de los vehículos, eficiencia energética o calidad de los combustibles). Esta legislación se complementa con estrategias y medidas de promoción de la protección del medio ambiente y su integración en otros sectores.

A. Calidad del aire ambiente

A partir de los objetivos fijados en la estrategia temática sobre la contaminación atmosférica de 2005 (disminuir, para 2020 respecto de los niveles registrados en el año 2000, las partículas finas en un 75 %, el ozono troposférico en un 60 % y en un 55 % la amenaza que plantean para el entorno natural tanto la acidificación como la eutrofización), en junio de 2008 entró en vigor una Directiva sobre la calidad del aire ambiente por la que se fusionaba la mayor parte de la legislación existente en este ámbito. Únicamente la cuarta Directiva de desarrollo de la anterior Directiva marco sobre la calidad del aire siguió vigente, fijando valores objetivo (menos estrictos que los valores límite) para el arsénico, el cadmio, el mercurio, el níquel y los hidrocarburos aromáticos policíclicos.

La Directiva 2008/50/CE relativa a la calidad del aire ambiente prevé medidas destinadas a definir y establecer criterios de calidad del aire ambiente (es decir, límites que no deben superarse en ningún lugar de la Unión) en relación con los principales contaminantes atmosféricos (dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, partículas [finas], plomo, benceno, monóxido de carbono y ozono). Los Estados miembros deben definir zonas o aglomeraciones urbanas con vistas a la evaluación y a la gestión de la calidad del aire ambiente, al seguimiento de la evolución a largo plazo y a la puesta a disposición pública de esta información. Allí donde la calidad del aire sea buena, esta deberá mantenerse; cuando se superen los valores límite, deberán adoptarse las medidas oportunas.

En consonancia con el programa Aire puro para Europa, de 2013, la Directiva (UE) 2016/2284 (Directiva sobre techos nacionales de emisión) establece techos nacionales de emisión más estrictos para los cinco contaminantes atmosféricos principales: dióxido de azufre, óxidos de nitrógeno, compuestos orgánicos volátiles no metánicos, amoníaco y partículas finas. Dicha Directiva exige a los Estados miembros que elaboren programas nacionales de lucha contra la contaminación y transpone, asimismo, los compromisos de reducción para 2020 contraídos por la Unión y sus Estados miembros en 2012 en el marco del Protocolo de Gotemburgo revisado para luchar contra la acidificación, la eutrofización y el ozono troposférico del Convenio de la Comisión Económica para Europa (CEPE) de las Naciones Unidas sobre la contaminación atmosférica transfronteriza a gran distancia. En octubre de 2022, la Comisión presentó su propuesta de revisión de la normativa de la Unión relativa a la calidad del aire ambiente con el objetivo de armonizar con mayor precisión las normas de calidad del aire de la Unión y las nuevas recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud y de reforzar las disposiciones en materia de seguimiento, modelización y planificación de la calidad del aire para ayudar a las autoridades locales a conseguir un aire limpio.

B. Transporte por carretera

Se han adoptado varias directivas que limitan la contaminación debida al transporte a través del establecimiento de normas de emisión para diferentes categorías de vehículos (como los turismos, los vehículos comerciales ligeros, los camiones, los autobuses y las motocicletas) y de la regulación de la calidad de los combustibles. La actual norma de emisión Euro 6 para turismos y vehículos ligeros fija límites de emisión para una serie de contaminantes atmosféricos, en especial óxidos de nitrógeno y partículas finas. Desde septiembre de 2017, se utiliza un ciclo de ensayo más realista: se determinan las emisiones en condiciones reales de conducción para los nuevos modelos de automóvil con el objetivo de reflejar mejor dichas condiciones. Asimismo, existen normas sobre la conformidad en servicio (que exigen que los vehículos sigan cumpliendo las normas una vez en circulación), la durabilidad de los dispositivos de control de la contaminación, los sistemas de diagnóstico a bordo, la medición del consumo de carburante y el acceso de agentes independientes a la información relativa a la reparación y el mantenimiento de los vehículos. Existen normas similares vigentes para vehículos pesados, como autobuses y camiones. Un Reglamento de 2018 sobre la homologación de tipo y la vigilancia del mercado de los vehículos de motor entró en vigor el 1 de septiembre de 2020 al objeto de mejorar la calidad y la independencia de los servicios técnicos, así como de comprobar si los vehículos en circulación cumplen los requisitos.

La Comisión presentó su propuesta de nuevas normas de emisión Euro 7 en noviembre de 2022 como parte de su Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente de 2020 y de su plan de acción sobre la contaminación del aire de 2021.

C. Emisiones procedentes de otros medios de transporte

Para reducir la contaminación atmosférica procedente del transporte marítimo, considerado responsable de 50 000 muertes prematuras al año, la Unión ha limitado el contenido de azufre de los combustibles para uso marítimo de los barcos que operan en aguas europeas. El límite general de azufre se redujo del 3,5 % al 0,5 % en 2020, de acuerdo con los límites acordados por la Organización Marítima Internacional. Desde 2015, se aplica un límite aún más estricto del 0,1 % en algunas áreas designadas como «zonas de control de emisiones de óxidos de azufre», entre las que se encuentran el mar Báltico, el Canal de la Mancha y el mar del Norte. En 2016, se fijaron normas de rendimiento en materia de emisiones para máquinas móviles no de carretera (como excavadoras, buldóceres o motosierras), así como para tractores agrícolas y forestales y embarcaciones de recreo, como los barcos deportivos.

En diciembre de 2022, el Consejo aprobó el Plan de Compensación y Reducción del Carbono para la Aviación Internacional, un plan internacional para la reducción de las emisiones de CO2 de la aviación internacional, incluidos los Estados miembros de la Unión. En julio de 2021, como parte del paquete de medidas «Objetivo 55» y con el objetivo de reducir los efectos de la aviación sobre el medio ambiente, se propuso el Reglamento «ReFuelEU Aviation». El Reglamento «FuelEU Maritime» correspondiente persigue la reducción en un 80 % de la intensidad de las emisiones de gases de efecto invernadero de la energía utilizada a bordo por los buques de aquí a 2050 mediante el fomento de la adopción de combustibles hipocarbónicos y renovables.

D. Emisiones industriales

La Directiva sobre las emisiones industriales de 2010 cubre las actividades industriales altamente contaminantes, que representan una parte significativa de la contaminación en Europa. Dicha Directiva consolida y fusiona todas las directivas del mismo ámbito (en materia de incineración de residuos, compuestos orgánicos volátiles, grandes instalaciones de combustión, prevención y control integrados de la contaminación, etc.) en un único instrumento legislativo coherente para facilitar la aplicación de la legislación y minimizar la contaminación procedente de las diferentes fuentes industriales. También establece las obligaciones impuestas a todas las instalaciones industriales, contiene una lista de medidas de prevención de la contaminación del suelo, el agua y el aire, y sirve de base para la concesión de autorizaciones o permisos a las instalaciones industriales. Mediante un enfoque integrado, tiene en cuenta el rendimiento ambiental total de una instalación concreta, incluidos el uso de materias primas o la eficiencia energética. El concepto de «mejores técnicas disponibles» desempeña un papel fundamental, al igual que la flexibilidad, las inspecciones ambientales y la participación del público. En 2015, una Directiva sobre las emisiones procedentes de las instalaciones de combustión medianas completó la Directiva sobre las emisiones industriales.

En abril de 2022, la Comisión presentó sus propuestas de revisión de la Directiva sobre las emisiones industriales, con el objetivo, por ejemplo, de garantizar la aplicación plena y coherente de dicha Directiva en todos los Estados miembros, con controles más estrictos de los permisos relativos a las emisiones a la atmósfera y al agua.

Resultados de la lucha contra la contaminación acústica

El enfoque de la Unión respecto a la contaminación acústica tiene dos vertientes: un marco general para determinar los niveles de contaminación acústica que requieren acción tanto en el ámbito de los Estados miembros como en el de la Unión; y, por otro, una serie de actos legislativos sobre las principales fuentes de ruido, tales como el tráfico viario, aéreo y ferroviario, y sobre el ruido producido por máquinas de uso al aire libre.

La Directiva marco sobre el ruido ambiental de 2002 tiene por objeto reducir la exposición al ruido ambiental mediante la armonización de los indicadores de ruido y los métodos de evaluación, la recopilación de información relativa al ruido en forma de «mapas de ruidos» y el suministro de dicha información a la población. Los Estados miembros deben elaborar, sobre esta base, planes de acción que aborden los problemas relacionados con el ruido. Además, los mapas de ruidos y los planes de acción deben revisarse al menos cada cinco años. El informe de aplicación más reciente, publicado en marzo de 2023, confirmó el buen progreso general realizado por la mayoría de los Estados miembros en la aplicación de la Directiva, a pesar de algunos retrasos iniciales.

El Reglamento sobre el nivel sonoro de los vehículos de motor de 2014 introduce un nuevo método de ensayo para la medición de emisiones sonoras, reduce los valores límite de ruido vigentes y establece nuevas disposiciones sobre las emisiones sonoras en relación con el procedimiento de homologación. Otros reglamentos abordan los límites de ruido para ciclomotores y motocicletas, así como para la rodadura de neumáticos.

Desde junio de 2016, las normas de la Unión relativas al ruido provocado por la navegación aérea, de conformidad con el «enfoque equilibrado» creado por la Organización de Aviación Civil Internacional, se aplican en aeropuertos con más de 50 000 movimientos de aeronaves civiles al año. Este enfoque se compone de cuatro elementos principales concebidos para determinar el modo más rentable de reducir el ruido de las aeronaves en cada aeropuerto concreto: la reducción en origen de los niveles de ruido gracias a la modernización de la flota, la gestión de las zonas próximas a los aeropuertos de forma sostenible, la adaptación de los procedimientos operativos para reducir el impacto del ruido en el suelo y, en caso necesario, la introducción de restricciones operativas, como la prohibición de los vuelos nocturnos.

En el marco de la Directiva sobre la interoperabilidad del sistema ferroviario de 2008 (refundida en 2016), una especificación técnica de interoperabilidad de 2014 (modificada en 2019) en materia de ruido fija los niveles máximos de ruido que pueden producir los vehículos ferroviarios (convencionales) nuevos. Mediante el Reglamento sobre la tarificación de las emisiones acústicas de 2015 se incentiva la retroadaptación de los vagones de mercancías con zapatas de freno de material compuesto de baja emisión acústica.

Pueden concederse autorizaciones a las grandes instalaciones industriales y agrícolas contempladas por la Directiva sobre emisiones industriales con arreglo al uso de las mejores técnicas disponibles como criterios de referencia. El ruido emitido por los equipos de construcción (excavadoras, cargadoras, máquinas de explanación, grúas de torre, etc.), así como por las embarcaciones recreativas o las máquinas de uso al aire libre, también está regulado.

Papel del Parlamento Europeo

El Parlamento ha desempeñado un papel decisivo en la elaboración gradual de una política medioambiental de lucha contra la contaminación atmosférica y acústica.

Por ejemplo, los diputados al Parlamento Europeo votaron a favor de una reducción drástica del contenido nocivo de azufre en los combustibles de uso marítimo, de un 3,5 % a un 0,5 % hasta 2020, y combatieron con éxito los intentos de aplazar cinco años este límite. En la línea de las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud, el Parlamento también instó a fijar normas de calidad del aire más estrictas, en especial para las partículas finas. A raíz del descubrimiento en los Estados Unidos de que el grupo Volkswagen utilizaba programas informáticos para falsear las pruebas de emisiones y mostrar un nivel inferior de emisiones de NOx, el Parlamento creó la Comisión Temporal de Investigación sobre la Medición de las Emisiones en el Sector del Automóvil para investigar el asunto. En su informe final de 2017, pedía exigir responsabilidades a los Estados miembros y a las empresas fabricantes de automóviles y les instaba a que readaptaran o retiraran del mercado los vehículos muy contaminantes.

El 25 de marzo de 2021, el Parlamento aprobó su Resolución sobre la aplicación de las Directivas sobre la calidad del aire ambiente: Directiva 2004/107/CE y Directiva 2008/50/CE. En ella señaló que las normas europeas de calidad del aire no han dado resultado más que de manera parcial a la hora de reducir eficazmente la contaminación atmosférica y limitar sus efectos adversos en la salud, la calidad de vida y el medio ambiente, y apoya el compromiso adquirido en el marco del Pacto Verde Europeo de revisar las normas de calidad del aire en consonancia con los niveles de referencia actuales de la Organización Mundial de la Salud. También instó a la Unión a convertirse en líder mundial en este ámbito adoptando y aplicando normas ambiciosas para contaminantes atmosféricos de todo tipo.

En la Resolución también se subrayaron las cada vez mayores pruebas de que la exposición a la contaminación atmosférica puede repercutir en la salud de las personas que contraen la COVID-19 y se destacó la necesidad de tener en cuenta las lecciones aprendidas de la pandemia a la hora de elaborar nuevas medidas contra la contaminación atmosférica. Los diputados insistieron en la necesidad tanto de que se priorice la calidad del aire y se integre en toda la legislación pertinente de la Unión, como la relativa al clima, la energía, el transporte, la industria, la agricultura y los residuos, como de que se vele por la coherencia entre todos los ámbitos políticos. En la Resolución también se solicitaba a la Comisión y a los Estados miembros que evaluaran la eficacia de la legislación vigente en materia de emisiones y se pedía que se estableciera lo antes posible un conjunto de requisitos mínimos y mejores prácticas tanto para la elaboración como para la aplicación de los planes de calidad del aire por parte de los Estados miembros.

Por lo que respecta al ruido ambiental, el Parlamento ha insistido en repetidas ocasiones en que son necesarias mayores reducciones de los valores límite, así como mejores procedimientos de medición. El Parlamento ha exigido el establecimiento de valores comunes para el ruido en zonas próximas a los aeropuertos, así como la ampliación de las medidas de reducción de emisiones sonoras para que también contemplen las aeronaves de reacción subsónicas militares. Asimismo, ha aprobado la implantación progresiva de nuevos límites de ruido menores para los automóviles y ha promovido y logrado la introducción de etiquetas que informen a los consumidores sobre los niveles de ruido, de forma similar a los sistemas existentes para el consumo eficiente de combustible, el ruido de los neumáticos y las emisiones de CO2.

En septiembre de 2023, el Parlamento se pronunció sobre la revisión de la legislación en materia de la mejora de la calidad del aire en la Unión. La propuesta cuenta con criterios más estrictos en comparación con las recomendaciones iniciales de la Comisión con respecto a diversos contaminantes como partículas finas, dióxido de nitrógeno, dióxido de azufre y ozono, con el objetivo de proteger la salud humana, los ecosistemas naturales y la biodiversidad frente a la contaminación atmosférica.

Para más información sobre este tema, véase el sitio web de la Comisión de Medio Ambiente, Salud Pública y Seguridad Alimentaria (ENVI).

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer