Los Estados miembros de la Unión Europea han aceptado, en virtud de su pertenencia a la Unión, transferir a las instituciones europeas algunas de sus competencias en determinados ámbitos. En consecuencia, las instituciones de la Unión toman decisiones vinculantes a escala supranacional en el marco de sus procedimientos legislativos y ejecutivos, procedimientos presupuestarios, procedimientos de nombramiento y procedimientos cuasiconstitucionales.
El Tratado de Roma atribuía a la Comisión poderes de iniciativa y negociación (principalmente en el ámbito legislativo y en las relaciones económicas exteriores); al Consejo, poderes de decisión (o, en materia de nombramientos, a los representantes de los Gobiernos de los Estados miembros); y al Parlamento, un poder consultivo. El papel de este último se ha ido fortaleciendo progresivamente en el campo presupuestario a raíz de las reformas de 1970 y 1975 y, en el ámbito legislativo, con el Acta Única Europea y los Tratados posteriores, empezando por el Tratado de Maastricht, que introdujo el procedimiento de codecisión con el Consejo y reforzó el papel del Parlamento en relación con los nombramientos. El Acta Única Europea también atribuyó al Parlamento el poder de autorizar la ratificación de los tratados de adhesión y de asociación; Maastricht hizo extensivas esas competencias a otros tipos de tratados internacionales. El Tratado de Ámsterdam representó un progreso considerable en la vía de democratización de la Comunidad, al simplificar el procedimiento de codecisión, ampliarlo a nuevos ámbitos y reforzar el papel del Parlamento en el proceso de nombramiento de la Comisión. En la misma línea, el Tratado de Niza aumentó de manera considerable los poderes del Parlamento. Por una parte, el procedimiento de codecisión (en el que el Parlamento cuenta con los mismos poderes que el Consejo) pasó a aplicarse a casi todas las nuevas áreas en las que el Consejo tenía la potestad de decidir por mayoría cualificada. Por otra, el Parlamento asumió los mismos poderes que los Estados miembros a la hora de recurrir al Tribunal de Justicia. El Tratado de Lisboa supone otro salto cualitativo hacia la total paridad con el Consejo en lo relativo a la legislación y la financiación de la Unión.
A. Procedimiento legislativo ordinario (artículos 289 y 294 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, TFUE)
1. Ámbito de aplicación
El Tratado de Lisboa añadió cuarenta bases jurídicas más, especialmente en el ámbito de la justicia, la libertad y la seguridad y en el de la agricultura, en virtud de las cuales el Parlamento decide ahora sobre los actos legislativos en pie de igualdad con el Consejo. De este modo, el procedimiento legislativo ordinario, anteriormente denominado «de codecisión», se aplica a 85 bases jurídicas. Este procedimiento incluye la votación por mayoría cualificada en el Consejo (artículo 294 del TFUE). Sin embargo, no es aplicable a varios ámbitos importantes, como la política fiscal en lo que respecta a la imposición directa o los aspectos transnacionales del Derecho de familia, que requieren la unanimidad del Consejo.
2. Procedimiento
El procedimiento legislativo ordinario comporta las mismas etapas que el anterior procedimiento de codecisión. Sin embargo, la redacción del TFUE ha cambiado de forma considerable, sobre todo para subrayar la paridad entre el Consejo y el Parlamento en este procedimiento.
a. Propuesta de la Comisión
b. Primera lectura del Parlamento
El Parlamento aprueba una posición por mayoría simple.
c. Primera lectura del Consejo
El Consejo adopta su posición por mayoría cualificada.
En los ámbitos de la seguridad social y la cooperación policial y judicial en materia penal, la propuesta puede remitirse al Consejo Europeo a petición de un Estado miembro (artículos 48 y 82 del TFUE), lo que deja en suspenso el procedimiento legislativo ordinario hasta que el Consejo Europeo reasigne el asunto al Consejo (en un plazo máximo de cuatro meses). En el caso del artículo 82, al menos nueve Estados miembros pueden decidir continuar con sus deliberaciones en virtud del procedimiento de cooperación reforzada (artículo 20 del Tratado de la Unión Europea, TUE y artículos 326 a 334 del TFUE).
Si el Consejo aprueba la posición del Parlamento, se adopta el acto con la redacción que corresponda a la posición del Parlamento.
d. Segunda lectura del Parlamento
A partir de la comunicación de la posición del Consejo, el Parlamento dispone de un plazo de tres meses para pronunciarse. Tiene las siguientes posibilidades:
e. Segunda lectura del Consejo
f. Conciliación
g. Fin del procedimiento (tercera lectura)
En los últimos años, el número de actos adoptados en primera lectura tras la celebración de negociaciones informales entre el Consejo y el Parlamento ha aumentado de forma significativa.
Existen cláusulas pasarela mediante las cuales el Consejo Europeo puede ampliar la aplicación del procedimiento ordinario a ámbitos que están en principio exentos (como la política social: artículo 153, apartado 2, del TFUE).
B. Procedimiento de consulta
Antes de decidir, el Consejo debe tomar nota del dictamen del Parlamento y, si es necesario, del Comité Económico y Social Europeo y del Comité Europeo de las Regiones. Esta consulta es obligatoria, dado que, en caso de que no se realice, el acto es considerado ilegal y anulable por el Tribunal de Justicia (sentencias en los asuntos 138 y 139/79). Si el Consejo desea modificar sustancialmente el acto propuesto, debe consultar de nuevo al Parlamento (sentencia en el asunto 65/90).
C. Procedimiento de aprobación
1. Ámbito de aplicación
Como resultado de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el procedimiento de aprobación se aplica, en particular, a la cláusula presupuestaria horizontal de flexibilidad, como contempla el artículo 352 del TFUE (antes artículo 308 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea). Otros ejemplos son las acciones para luchar contra la discriminación (artículo 19, apartado 1, del TFUE) y la pertenencia a la Unión (artículos 49 y 50 del TUE). Además, se requiere la aprobación del Parlamento para los acuerdos de asociación (artículo 217 del TFUE), la adhesión de la Unión al Convenio Europeo de Derechos Humanos (artículo 6, apartado 2, del TUE) y los acuerdos que establecen un marco institucional específico con implicaciones presupuestarias importantes o correspondientes a ámbitos en los que se aplica el procedimiento legislativo ordinario (artículo 218, apartado 6, del TFUE).
2. Procedimiento
El Parlamento examina un proyecto de acto presentado por el Consejo y decide sobre su aprobación (sin posibilidad de modificarlo) por mayoría absoluta de los votos emitidos. El Tratado no confiere al Parlamento ningún cometido formal en las etapas anteriores del procedimiento (examen de la propuesta de la Comisión). Sin embargo, gracias a una serie de disposiciones interinstitucionales, su participación informal se ha hecho habitual (véase el Reglamento interno del Parlamento).
A. El Parlamento elige al presidente de la Comisión (artículo 14, apartado 1, del TUE) (1.3.8).
B. El Consejo Europeo nombra por mayoría cualificada al alto representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad (artículo 18, apartado 1, del TUE).
C. El Consejo, por mayoría cualificada, adopta:
D. El Consejo adopta la lista de:
E. El Parlamento elige al defensor del pueblo europeo (artículo 228 del TFUE).
Puesto que ha adquirido personalidad jurídica, la Unión puede ahora celebrar acuerdos internacionales (artículo 218 del TFUE). El Tratado de Lisboa requiere la aprobación del Parlamento Europeo para todo acuerdo que se firme en el ámbito de la política comercial común, así como en todos los ámbitos cuyas políticas estén sometidas al procedimiento legislativo ordinario en la Unión. Excepto en el caso de los acuerdos de asociación y de adhesión, el Consejo decide por mayoría cualificada en relación con los acuerdos que puedan perjudicar a la diversidad cultural y lingüística de la Unión y los acuerdos relativos a ámbitos respecto de los que se requiera la unanimidad para la adopción de actos internos.
A. Sistema de recursos propios (artículo 311 del TFUE)
B. Disposiciones para la elección de los miembros del Parlamento Europeo por sufragio universal directo (artículo 223 del TFUE)
C. Adopción del Estatuto de los diputados al Parlamento Europeo (artículo 223, apartado 2, del TFUE) y del Estatuto del Defensor del Pueblo (artículo 228, apartado 4, del TFUE)
D. Modificación del Protocolo sobre el Estatuto del Tribunal de Justicia (artículo 281 del TFUE)
En la Conferencia Intergubernamental del año 2000, el Parlamento presentó varias propuestas para ampliar los ámbitos de aplicación del procedimiento legislativo ordinario (antiguamente «procedimiento de codecisión»). El Parlamento también manifestó en repetidas ocasiones que, en su opinión, en caso de que se pasara de la unanimidad a la mayoría cualificada, se debería aplicar inmediatamente el procedimiento de codecisión. El Tratado de Niza respaldó esta postura, pero sin equiparar por completo la mayoría cualificada y la codecisión. En consecuencia, la simplificación de los procedimientos fue una de las principales cuestiones abordadas durante la Convención sobre el Futuro de Europa. Se propuso abolir los procedimientos de cooperación y de consulta, simplificar el procedimiento de codecisión y ampliarlo a todo el ámbito legislativo, así como limitar el procedimiento de aprobación a la ratificación de los acuerdos internacionales. El Tratado de Lisboa implantó muchas de estas mejoras (1.1.5).
En lo relativo a los nombramientos, el Tratado de Lisboa no consiguió poner fin a la gran diversidad de procedimientos existente, aunque se logró cierta racionalización. La unanimidad sigue aplicándose en algunos casos, lo que tiende a ocasionar disputas políticas y reduce la influencia del Parlamento. Se avanzó, en particular tras la entrada en vigor del Tratado de Niza, con el paso de la unanimidad a la mayoría cualificada para el nombramiento del presidente de la Comisión. El Tratado de Lisboa prevé, además, la elección del presidente de la Comisión por parte del Parlamento. El nombramiento del presidente electo, tras haberse realizado las consultas pertinentes al Parlamento, debe tener debidamente en cuenta el resultado de las elecciones europeas. Con ello se hace hincapié en la legitimidad y la responsabilidad política de la Comisión Europea. Estas disposiciones se aplicaron por primera vez tras las elecciones al Parlamento Europeo en 2014. El Consejo Europeo acordó designar a Jean-Claude Juncker como presidente de la Comisión Europea porque el Partido Popular Europeo (PPE) había conseguido el mayor número de escaños en el Parlamento Europeo tras las elecciones.
Martina Schonard