El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF)

El Sistema Europeo de Supervisión Financiera (SESF) se creó como un sistema de autoridades macroprudenciales y microprudenciales de múltiples niveles que tiene por objeto garantizar una supervisión financiera uniforme y coherente dentro de la Unión. Incluye la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), las tres Autoridades Europeas de Supervisión (ABE, ESMA y AESPJ) y los supervisores nacionales. El SESF ha evolucionado continuamente a fin de tener en cuenta el cambiante contexto en el que opera, en particular la introducción de la unión bancaria, el objetivo de desarrollar una unión de los mercados de capitales y la retirada del Reino Unido de la Unión.

Base jurídica

Artículos 114 y 127, apartado 6, del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).

Antecedentes y objetivos

El sector financiero está sujeto a un estricto marco de regulación y supervisión que tiene por objeto promover la estabilidad financiera y proteger a los clientes de los servicios financieros. Los reglamentos de la Unión establecen las normas y los estándares que deben cumplir las instituciones financieras. La supervisión es un proceso de control destinado a garantizar que las entidades financieras apliquen correctamente dichas normas y estándares. Entre otras cuestiones, la crisis financiera mundial puso de manifiesto la necesidad de mejorar y reforzar la arquitectura europea de regulación y supervisión. Como consecuencia de ello, la Unión llevó a cabo una serie de reformas para revisar la manera en que el sector financiero de la Unión está regulado y supervisado. De conformidad con las recomendaciones formuladas en el informe del Grupo de expertos presidido por Jacques de Larosière sobre la forma de reforzar el dispositivo europeo de supervisión, en 2010 se introdujo el SESF y, el 1 de enero de 2011, se puso en marcha. El SESF está compuesto por la Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS), las tres Autoridades Europeas de Supervisión (AES), a saber, la Autoridad Bancaria Europea (ABE), la Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM) y la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ), el Comité Mixto de las AES y los supervisores nacionales.

El principal objetivo del SESF consiste en velar por que las normas aplicables al sector financiero se implementen adecuadamente en todos los Estados miembros con el fin de preservar la estabilidad financiera, fomentar la confianza y proteger a los consumidores. Otros objetivos del SESF son desarrollar una cultura común de supervisión y facilitar la realización de un mercado financiero único europeo.

El SESF es un sistema que combina la supervisión microprudencial y la supervisión macroprudencial. El principal objetivo de la supervisión microprudencial es vigilar y limitar las tensiones que sufren las instituciones financieras a nivel individual, protegiendo de este modo a los clientes de estas instituciones. Impidiendo los fallos de las distintas entidades financieras, también pretende evitar o, al menos, mitigar el riesgo de contagio y las repercusiones para otras instituciones. Por otra parte, la supervisión macroprudencial se ocupa de la exposición del sistema financiero en su conjunto a los riesgos comunes y tiene por objeto limitar sus dificultades con el fin de proteger a la economía en general de pérdidas significativas en términos de producción real.

La crisis financiera mundial demostró que la arquitectura de supervisión de la Unión antes de la crisis hacía demasiado hincapié en la supervisión de las distintas entidades financieras y excesivamente poco en los aspectos macroprudenciales. Por tanto, se creó un organismo ad hoc (la JERS), al que se asignó el cometido de supervisión macroprudencial del sistema financiero de la Unión y de prevención y atenuación del riesgo sistémico. La ABE, la AEVM y la AESPJ llevan a cabo la supervisión microprudencial en cada uno de los sectores pertinentes de los servicios financieros (banca, mercados de capitales y seguros). En lo que respecta a las cuestiones intersectoriales y horizontales, las tres autoridades microprudenciales colaboran en el seno del Comité Mixto.

La creación de la unión bancaria[1] en 2012 introdujo nuevas dinámicas en el marco regulador y de supervisión de la Unión. Ha añadido nuevos elementos y agentes, como un código normativo único, el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), que empezó a operar en 2014, y el Mecanismo Único de Resolución (MUR), que empezó a operar en 2016. En 2019 se finalizó una revisión del marco del SESF mediante la modificación de los Reglamentos de base de las AES y la JERS. Las modificaciones tienen por objeto reforzar las competencias, la gobernanza y la financiación de las AES, así como fortalecer la capacidad de la JERS de supervisar el sistema financiero y detectar riesgos para la estabilidad financiera.

Marco

A. Supervisión microprudencial

La supervisión microprudencial en la Unión se caracteriza por un sistema de autoridades compuesto por varios niveles, separados en función del sector (banca, seguros y mercados de valores mobiliarios) y el área de supervisión y regulación (nacional y de la Unión).

1. Autoridades Europeas de Supervisión (AES)

A escala europea, las AES son responsables de la supervisión microprudencial. La ABE, la ESMA y la AESPJ son agencias de la Unión con personalidad jurídica propia y están representadas por sus respectivos presidentes. Las AES deben actuar de forma independiente y solo en interés del conjunto de la Unión. Son responsables de sus acciones ante el Parlamento y el Consejo.

El objetivo principal de las AES, establecido en sus respectivos Reglamentos, es proteger el interés público contribuyendo a sustentar la estabilidad y la eficacia del sistema financiero. Más concretamente, la función de las AES consiste en:

  • facilitar el buen funcionamiento del mercado interior, en particular con un nivel sólido, efectivo y coherente de regulación y supervisión;
  • velar por la integridad, la transparencia, la eficiencia y el correcto funcionamiento de los mercados financieros;
  • reforzar la coordinación de la supervisión internacional;
  • evitar el arbitraje regulatorio y promover la igualdad de condiciones de competencia;
  • garantizar que la asunción de cualquier riesgo pertinente está adecuadamente regulada y supervisada;
  • reforzar la protección del consumidor;
  • mejorar la convergencia en la supervisión en todo el mercado interior.

Las AES contribuyen al desarrollo de un código normativo único elaborando normas técnicas de regulación y de ejecución, que son adoptadas por la Comisión (en forma de actos delegados o de ejecución). Con el fin de mejorar la convergencia en materia de supervisión, emiten directrices y recomendaciones y disponen de ciertos poderes por lo que respecta a las violaciones del Derecho de la Unión por las autoridades nacionales de control, las situaciones de emergencia y los desacuerdos que surjan entre las autoridades nacionales competentes.

En su correspondiente sector de actividad, cada una de las AES, en consulta con la JERS, tiene el cometido de elaborar criterios para determinar y cuantificar el riesgo sistémico y diseñar un régimen adecuado de pruebas de solvencia para las instituciones dentro de su ámbito de competencia. Las AES también inician y coordinan pruebas de solvencia a escala de la Unión para evaluar la resiliencia de los participantes en el mercado financiero. Los participantes en el mercado financiero que puedan plantear un riesgo sistémico deben ser objeto de una supervisión reforzada.

Las tres AES están organizadas de la misma manera. La estructura de su gobernanza incluye la Junta de Supervisores (el principal órgano de toma de decisiones, compuesto por el presidente, el jefe de la autoridad de control competente de cada Estado miembro y un representante respectivamente de la Comisión, el Banco Central Europeo (BCE), la JERS y las otras dos AES), el Consejo de Administración, un presidente y un director ejecutivo.

a. Autoridad Bancaria Europea (ABE)

Base jurídica: Reglamento (UE) n.º 1093/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), en su versión modificada por la legislación posterior.

La ABE, que inicialmente tenía su sede en Londres, se trasladó a París en junio de 2019 debido a la retirada del Reino Unido de la Unión. El ámbito de la ABE comprende las entidades de crédito, los conglomerados financieros, las empresas de inversión, las entidades de pago y las entidades de dinero electrónico. A raíz de la revisión de 2019, a la ABE se le encomendó asimismo la prevención del uso del sistema financiero para el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo.

b. Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación (AESPJ)

Base jurídica: Reglamento (UE) n.º 1094/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación), en su versión modificada por la legislación posterior.

La AESPJ tiene su sede en Fráncfort del Meno. Su labor se centra principalmente en las empresas de seguros y reaseguros, los intermediarios de seguros, los conglomerados financieros y los fondos de pensiones de empleo. Contribuye al Código normativo único sobre seguros y pensiones de jubilación, principalmente a través de los regímenes de Solvencia II y del FPE.

c. Autoridad Europea de Valores y Mercados (AEVM)

Base jurídica: Reglamento (UE) n.º 1095/2010 por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Europea de Valores y Mercados), en su versión modificada por la legislación posterior.

La AEVM tiene su sede en París. Su ámbito comprende los mercados de valores mobiliarios y sus participantes (bolsas, agentes de bolsa, fondos, etc.). En la Unión, la AEVM tiene control directo y competencia exclusiva para registrar, supervisar y sancionar a las agencias de calificación crediticia y los registros de operaciones. También es responsable del reconocimiento de contrapartes centrales y registros de operaciones de terceros países (es decir, de países no pertenecientes a la Unión), así como de la certificación y la aprobación de agencias de calificación crediticia de terceros países.

2. Órganos comunes

a. Comité Mixto de las Autoridades Europeas de Supervisión

El Comité Mixto se encarga de la coordinación global e intersectorial con vistas a garantizar la coherencia de la supervisión. Tal como se establece en los Reglamentos relativos a las AES, esta actividad abarca los siguientes ámbitos: conglomerados financieros; servicios de contabilidad y auditoría; análisis microprudenciales de las evoluciones, riesgos y vulnerabilidades intersectoriales de la estabilidad financiera; productos de inversión minorista y servicios financieros; cuestiones relacionadas con la protección de los consumidores y los inversores; ciberseguridad; e intercambio de información entre la JERS y las AES. El Comité Mixto se ocupa asimismo de la resolución de diferencias entre las AES en cuestiones intersectoriales.

Está compuesto por los presidentes de las AES (y de los posibles subcomités) y presidido, con carácter rotatorio por períodos de doce meses, por el presidente de una de las AES. El presidente del Comité Mixto es el vicepresidente de la JERS. El Comité Mixto debe reunirse al menos una vez cada dos meses.

b. Sala de Recurso

La Sala de Recurso es independiente de las tres AES y es competente para los recursos de las partes afectadas por las decisiones de las AES. Está compuesta por seis miembros titulares y seis miembros suplentes designados por las AES para un mandato de cinco años a partir de una lista de candidatos propuesta por la Comisión. Las resoluciones de la Sala de Recurso pueden ser recurridas ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

3. Autoridades nacionales de supervisión competentes

Cada Estado miembro designa a sus propias autoridades competentes, que forman parte del SESF y están representadas en las AES.

B. Supervisión macroprudencial

Junta Europea de Riesgo Sistémico (JERS)

Base jurídica: Reglamento (UE) n.º 1092/2010 relativo a la supervisión macroprudencial del sistema financiero en la Unión Europea y por el que se crea una Junta Europea de Riesgo Sistémico, en su versión modificada, y el Reglamento (UE) del Consejo n.º 1096/2010 por el que se encomienda al Banco Central Europeo una serie de tareas específicas relacionadas con el funcionamiento de la Junta Europea de Riesgo Sistémico.

La supervisión macroprudencial a escala europea corre a cargo de la JERS. Su objetivo es prevenir y mitigar los riesgos sistémicos para la estabilidad financiera a la luz de la evolución macroeconómica. Los Reglamentos de base confieren diferentes funciones a la JERS —y la dotan asimismo de una serie de instrumentos—, entre las que figuran las siguientes: recopilar y analizar la información pertinente; identificar y priorizar los riesgos sistémicos; emitir avisos y recomendaciones y realizar un seguimiento del curso dado a los mismos; proporcionar al Consejo una evaluación cuando la JERS considere que podría plantearse una situación de emergencia; colaborar con otras partes del SESF; coordinar sus acciones con las de organizaciones financieras internacionales como el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Junta de Estabilidad Financiera (JEF); y realizar tareas conforme a lo especificado en la legislación de la Unión.

La JERS se compone de una Junta General, un Comité Director, dos órganos consultivos (Comité Científico Consultivo y Comité Técnico Consultivo) y una secretaría.

El BCE proporciona a la JERS apoyo analítico, estadístico, administrativo y logístico. El presidente del BCE también es presidente de la JERS.

C. Cooperación a diferentes niveles

Los mercados financieros son complejos, están interconectados y cada vez están más globalizados. La coordinación y la cooperación entre las autoridades de supervisión responsables de las diferentes entidades y sectores, tanto dentro de la Unión como a nivel mundial, es, por lo tanto, clave. Los Reglamentos de base del SESF establecen una serie de herramientas y mecanismos de cooperación entre las distintas autoridades de supervisión a nivel de la Unión. En este contexto, las AES desempeñan un importante papel de coordinación. Las diferentes entidades del SESF se coordinan también con diversas instituciones internacionales, en particular en foros de supervisión como la Organización Internacional de Comisiones de Valores (OICV), el Consejo de Estabilidad Financiera y la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros (AISS) y con supervisores de terceros países.

Desarrollo del marco de supervisión

Cuando se desencadenó la crisis financiera se puso de manifiesto que la mera coordinación de la supervisión financiera a través del SESF no era suficiente y que era necesaria una mayor integración de la supervisión bancaria en la zona del euro. Por consiguiente, en 2013 se creó la unión bancaria de la Unión, que comenzó a funcionar en noviembre de 2014. Uno de los pilares fundamentales de la unión bancaria, el Mecanismo Único de Supervisión (MUS), es un elemento especialmente importante del marco de supervisión.

Con arreglo al Reglamento del MUS, el BCE es el supervisor bancario de los bancos de mayor tamaño («entidades de crédito significativas») en los Estados miembros de la zona del euro así como en los Estados miembros no pertenecientes a la zona del euro que decidan adherirse. A tal fin, la estructura de gobernanza del BCE se ha adaptado mediante el establecimiento de un Consejo de Supervisión. Las tareas del BCE en dicho ámbito incluyen la autorización de las entidades de crédito, velar por el cumplimiento de los requisitos prudenciales y otros requisitos normativos y llevar a cabo exámenes de supervisión. Los supervisores bancarios nacionales siguen supervisando a los demás bancos. Además de estas funciones microprudenciales, el BCE también tiene asignados cometidos e instrumentos macroprudenciales. Con objeto de garantizar una supervisión coherente, el BCE coopera estrechamente con los supervisores bancarios nacionales en el marco del MUS y con las demás autoridades de que se compone el SESF, en particular con la ABE.

Papel del Parlamento Europeo

En su calidad de colegislador, el Parlamento ha desempeñado un importante papel en la creación de la legislación de base del SESF. Además, desempeña una función de control por lo que respecta a las medidas adoptadas en la elaboración del código normativo único, es decir, los actos delegados (incluidas las normas técnicas de regulación) y los actos de ejecución (incluidas las normas técnicas de ejecución). Los presidentes y directores ejecutivos de las AES han de ser confirmados por el Parlamento Europeo. El Parlamento goza asimismo de amplios derechos de información: recibe, por ejemplo, el programa anual de trabajo, el programa plurianual de trabajo y los informes anuales de las AES. Además, puede solicitar dictámenes a las AES. También vota todos los años la aprobación de la gestión en la ejecución del presupuesto de las AES.

El Parlamento y el BCE han celebrado asimismo el Acuerdo interinstitucional (2013/694/EU) con objeto de garantizar la rendición de cuentas y la supervisión de las tareas encomendadas al BCE en el marco del MUS. En particular, el Parlamento decide sobre la aprobación del candidato propuesto por el BCE para la Presidencia y la Vicepresidencia del Consejo de Supervisión mediante una votación en la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios (ECON) y en el Pleno. Por otra parte, el presidente del Consejo de Supervisión asiste a audiencias e intercambios de puntos de vista periódicos con los diputados al Parlamento Europeo para presentar el Informe Anual sobre las actividades de supervisión del BCE y explicar la ejecución por parte del BCE de sus funciones de supervisión, así como para responder a las preguntas de los diputados.

 

[1]Para más detalles sobre la unión bancaria, véase más adelante, así como la ficha informativa sobre este tema.

Radostina Parenti