La política fiscal general

La fiscalidad es una prerrogativa de los Estados miembros, y la Unión dispone solo de competencias limitadas. Dado que la política fiscal de la Unión está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se abordó antes que la de los directos, lo que ha desatado una lucha contra las perjudiciales evasión y elusión de impuestos. Los Estados miembros deben adoptar por unanimidad la legislación fiscal de la Unión. El Parlamento Europeo tiene derecho a ser consultado en este ámbito; para las cuestiones relacionadas con el presupuesto, incluso es colegislador.

Base jurídica

El capítulo sobre disposiciones fiscales (artículos 110 a 113) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), relativo a la armonización de la legislación en materia de impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos; el capítulo sobre la aproximación de las legislaciones (artículos 114 a 118 del TFUE), que cubre los impuestos que tienen efectos indirectos en la creación del mercado interior, según el cual las disposiciones fiscales no estarán sujetas al procedimiento legislativo ordinario; otras disposiciones relativas a la política fiscal, en referencia a la libre circulación de personas, servicios y capital (artículos 45 a 66 del TFUE), al medio ambiente (artículos 191 a 192 del TFUE) y a la competencia (artículos 107 a 109 del TFUE).

Puede aplicarse la cooperación reforzada (artículos 326 a 334 del TFUE) a los asuntos fiscales. La principal característica de las disposiciones fiscales de la Unión en lo relativo a la adopción de actos legislativos es el hecho de que el Consejo decide por unanimidad a partir de una propuesta de la Comisión, y se consulta al Parlamento. Las disposiciones adoptadas en el ámbito fiscal incluyen directivas, que aproximan las disposiciones nacionales, y decisiones del Consejo. Convencida firmemente de que mantener la unanimidad para todas las decisiones relativas a la fiscalidad no ayuda a alcanzar el nivel de coordinación fiscal que Europa necesita, la Comisión ha presentado propuestas para pasar a una votación por mayoría cualificada en determinados ámbitos fiscales. Sin embargo, estas propuestas han sido rechazadas por los Estados miembros.

Entre los impuestos directos figuran los impuestos sobre la renta, el patrimonio y el capital, ya sean personales o corporativos. El impuesto sobre la renta de las personas físicas no se incluye como tal en las disposiciones de la Unión (en su lugar, la actividad de la Unión en este ámbito se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia). La acción de la Unión en cuanto al impuesto sobre sociedades está más desarrollada, si bien se centra solo en medidas relacionadas con los principios del mercado único. Los impuestos indirectos son aquellos que no se aplican sobre la renta ni las propiedades. Incluyen el impuesto sobre el valor añadido (IVA), impuestos especiales, exacciones a la importación e impuestos sobre la energía y otras tasas medioambientales. Dado que la evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos.

Objetivos

La estrategia de la Unión en materia de política fiscal se explica en la Comunicación de la Comisión titulada «Política fiscal en la Unión Europea — Prioridades para los próximos años» y en la publicación, algo más reciente, titulada «Taxation — promoting the internal market and economic growth: towards simple, fair and efficient taxation in the European Union» (Fiscalidad — Promover el mercado interior y el crecimiento económico: hacia una fiscalidad sencilla, justa y eficiente en la Unión Europea). La facultad para introducir, eliminar o ajustar impuestos sigue en manos de los Estados miembros. Siempre que cumpla las normas de la Unión, cada Estado miembro es libre de elegir el régimen fiscal que considere más adecuado. En este marco, las principales prioridades de la política fiscal de la Unión son la eliminación de los obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza y la lucha contra la competencia fiscal perjudicial y la evasión de impuestos, así como el fomento de una mayor cooperación entre administraciones fiscales para garantizar el control y combatir el fraude. Una mayor coordinación de la política fiscal garantizaría que las políticas fiscales de los Estados miembros apoyen los objetivos políticos más amplios de la Unión, tal como se establece en el Acta del Mercado Único. Además, la fiscalidad es una de las políticas clave supervisadas en el marco del Semestre Europeo, el ciclo anual de coordinación de las políticas económicas; una serie de recomendaciones específicas por país dirigidas a los Estados miembros abordan periódicamente la lucha contra la planificación fiscal agresiva, la evasión fiscal o la elusión fiscal.

Iniciativas y avances

El informe anual sobre fiscalidad de la Comisión presenta la situación actual de la fiscalidad en la Unión. El informe tiene por objeto describir, de manera clara y accesible, las reformas más recientes que se han emprendido y los principales indicadores que utiliza la Comisión para evaluar los avances en las políticas fiscales de los Estados miembros y a escala de la Unión. Presenta, asimismo, iniciativas de la Unión como «Empresas en Europa: Marco para el impuesto sobre sociedades (BEFIT)» y la Directiva relativa a la mitigación más rápida y más segura de las retenciones en origen practicadas en exceso («FASTER», por sus siglas en inglés).

La lucha contra la elusión, la evasión y el fraude fiscales, tanto a escala de la Unión como mundial, sigue ocupando un lugar destacado en las agendas de las instituciones de la Unión. Por otra parte, se ha seguido trabajando para que la fiscalidad de las empresas en la Unión sea más justa y esté mejor adaptada a una economía digital moderna en el mercado interior. Algunas de las iniciativas clave han sido las siguientes:

  • la Directiva contra la elusión fiscal (adoptada en 2016 y modificada en 2017), que establece normas contra las prácticas de elusión fiscal que afectan directamente al funcionamiento del mercado interior y aborda las asimetrías híbridas con terceros países;
  • la Directiva sobre cooperación administrativa (DCA), introducida en 2011 para mejorar el intercambio de información fiscal, que ha sido modificada varias veces en los últimos años, la última de ellas el 22 de marzo de 2021 por la DCA 7, que aún debe aplicarse (véase más adelante). Antes de ello, los cambios más recientes se introdujeron a través de la DCA 6, adoptada el 25 de mayo de 2018. Esta Directiva incluye la obligación de que los intermediarios, como asesores, abogados o entidades financieras, informen de determinados acuerdos fiscales a las autoridades fiscales locales, que deben intercambiar automáticamente la información recopilada en toda la Unión;
  • el 15 de julio de 2020, la Comisión adoptó un paquete fiscal para una fiscalidad justa y sencilla, que consiste en tres iniciativas distintas pero complementarias: 1) un plan de acción para una fiscalidad justa y sencilla que apoye la recuperación: un conjunto de 25 iniciativas que la Comisión debe adoptar y aplicar de aquí a 2024, con el fin de hacer que la fiscalidad sea más justa y más sencilla y esté mejor adaptada a las tecnologías modernas; 2) una revisión de la Directiva sobre cooperación administrativa (DCA 7), que fue adoptada formalmente por el Consejo el 22 de marzo de 2021, cuyo objetivo consiste en garantizar que los Estados miembros intercambien automáticamente información sobre los ingresos generados por los vendedores en plataformas digitales, independientemente de que la plataforma esté situada o no en la Unión; una propuesta de nueva revisión de la Directiva sobre cooperación administrativa (DCA 8) para abordar el intercambio de información sobre criptoactivos y dinero electrónico, que sigue pendiente; y 3) una Comunicación sobre la buena gobernanza fiscal en la UE y más allá de sus fronteras;
  • el 1 de enero de 2018, entraron en vigor nuevas normas que obligan a los Estados miembros a dar acceso a las autoridades tributarias a los datos recogidos con arreglo a la legislación contra el blanqueo de capitales. El objetivo de las Directivas contra el blanqueo de capitales (cuarta y quinta Directiva contra el blanqueo de capitales) es impedir el uso del sistema financiero europeo para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo. El objetivo es garantizar que las autoridades tributarias nacionales tengan acceso directo a la información sobre los titulares reales de sociedades, fideicomisos y otras entidades, así como a los registros de diligencia debida con respecto a los clientes de las empresas. Las normas también tienen por objeto permitir a las autoridades tributarias reaccionar de manera rápida y eficiente ante casos de evasión y elusión fiscales;
  • en septiembre de 2023, la Comisión adoptó una propuesta titulada «Empresas en Europa: Marco para el impuesto sobre sociedades», que proporcionará un código normativo único en materia fiscal para las empresas de la Unión basado en una fórmula de reparto y una base imponible común. Reducirá los costes de conformidad para las empresas que operan en más de un Estado miembro y facilitará a las autoridades tributarias nacionales la determinación de los impuestos debidamente adeudados. Tras su adopción por el Consejo, la propuesta debe entrar en vigor el 1 de julio de 2028. También en septiembre de 2023, la Comisión publicó otras dos propuestas de Directiva del Consejo: una sobre precios de transferencia y otra sobre un sistema de imposición en la sede para las pequeñas y medianas empresas. Tras su adopción por el Consejo, estas dos propuestas deben entrar en vigor en enero de 2026.

La propuesta legislativa sobre la lucha contra el blanqueo de capitales presentada por la Comisión en julio de 2021 incluye:

  • una nueva propuesta relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo;
  • una propuesta relativa a la creación de la Autoridad de Lucha contra el Blanqueo de Capitales y la Financiación del Terrorismo;
  • una propuestarelativa a la información que acompaña a las transferencias de fondos y de determinados criptoactivos. La propuesta fue adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo el 31 de mayo de 2023.

Papel del Parlamento Europeo

En general el Parlamento Europeo ha apoyado las líneas maestras de los programas de la Comisión en cuanto a fiscalidad, siendo la lucha contra el fraude fiscal, la evasión de impuestos y el blanqueo de capitales una prioridad política de la legislatura actual y de la precedente. Las recomendaciones del Parlamento en este ámbito han aprovechado la labor de varias comisiones ad hoc.

La primera de ellas, la Comisión Especial sobre Resoluciones Fiscales y Otras Medidas de Naturaleza o Efectos Similares (TAXE), llamó la atención sobre una llamativa paradoja: que la libre competencia en materia fiscal y la falta de cooperación entre los Estados miembros han provocado una desvinculación del lugar en que se genera el valor y el lugar en que se gravan los beneficios, lo que genera erosión de la base imponible del impuesto sobre sociedades y pérdidas de ingresos en varios países, algunos de los cuales han sido objeto, además, de medidas de austeridad.

A la luz de las revelaciones de los «Papeles de Panamá» y «LuxLeaks», que habían puesto de manifiesto la necesidad de incrementar la cooperación y la transparencia, a escala mundial, la Comisión TAXE 2 desarrolló su labor sobre la base del trabajo realizado por la Comisión TAXE. Su informe final fue adoptado por el Parlamento en una Resolución de 6 de julio de 2016 en la que pedía que las sanciones contra las jurisdicciones fiscales no cooperativas incluidas en una lista negra de paraísos fiscales se apliquen también a empresas, bancos y bufetes de abogados y asesores fiscales, con la posibilidad de revocar sus licencias profesionales. Destacaba las consecuencias negativas de las casillas de patentes, utilizadas en la mayoría de los casos por las empresas multinacionales con fines de elusión fiscal.

La Comisión de Blanqueo de Capitales y Elusión y Evasión Fiscales (PANA) se basó en el trabajo de TAXE y TAXE 2 y en la Resolución del Parlamento, de diciembre de 2015, sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia en las políticas de tributación de las sociedades, que determinó los retos en materia de reglamentación y seguimiento a la hora de abordar cuestiones fiscales.

El objetivo de TAXE 3, la Comisión Especial sobre Delitos Financieros y Evasión y Elusión Fiscales, era continuar la labor de las comisiones TAXE, TAXE 2 y PANA, e investigar cuestiones relacionadas con la fiscalidad del sector digital, los programas nacionales de acceso a la nacionalidad y el fraude en materia de IVA.

Su informe final fue aprobado por el Pleno del Parlamento el 26 de marzo de 2019. Hacía hincapié en la necesidad urgente y continua de reformar las normas, de manera que los regímenes fiscales internacionales, nacionales y de la Unión sean adecuados para los nuevos retos económicos, sociales y tecnológicos del siglo XXI. Llegó a la conclusión de que los actuales regímenes fiscales y métodos contables no están preparados para seguir esta evolución y garantizar que todos los participantes en el mercado paguen la parte de impuestos que les corresponde. Los diputados acogieron favorablemente que, durante su último mandato, la Comisión presentara veintiséis propuestas legislativas dirigidas a colmar algunas de las lagunas, mejorar la lucha contra los delitos financieros y la planificación fiscal agresiva y aumentar la eficacia de la recaudación tributaria y la equidad tributaria. Sin embargo, lamentaban profundamente la falta de avances en el Consejo en relación con las principales iniciativas de reforma del impuesto sobre sociedades, que aún no habían concluido debido a la ausencia de voluntad política real. Pidieron que se adoptaran rápidamente las iniciativas de la Unión que no se habían concluido, y abogaron por un seguimiento estrecho de su ejecución a fin de garantizar la eficiencia y una aplicación adecuada, además de seguir el ritmo de la versatilidad del fraude fiscal, la evasión fiscal y la planificación fiscal agresiva.

La Subcomisión de Asuntos Fiscales (FISC) de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios se creó en septiembre de 2020 para proseguir la lucha contra la elusión fiscal que el Parlamento había llevado a cabo durante su mandato anterior. Tiene como objetivo tratar de garantizar que el Parlamento promueva una fiscalidad justa a escala nacional, de la Unión y mundial. Además, en vista del reto de promover una recuperación económica sostenible en consonancia con el Pacto Verde Europeo, esta comisión se encarga de contribuir a la elaboración de una política fiscal de la Unión más sencilla, más eficiente y más sostenible. El Parlamento ha aprobado una serie de Resoluciones sobre la base de informes de la Subcomisión FISC. Entre ellas se incluyen las siguientes:

  • una Resolución, de 15 de febrero de 2022, sobre el impacto de las reformas fiscales nacionales en la economía de la Unión que, entre otras conclusiones, acoge con satisfacción el histórico acuerdo alcanzado por la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y el G-20 sobre la reforma del régimen fiscal internacional para garantizar una distribución más justa de los beneficios y los derechos de imposición entre los países con respecto a las mayores empresas multinacionales, incluida la reasignación parcial de los derechos de imposición a los países en los que se crea valor, y el establecimiento de un tipo impositivo efectivo mínimo mundial del 15 %;
  • una Resolución, de 21 de octubre de 2021, sobre los papeles de Pandora: consecuencias para la lucha contra el blanqueo de capitales, la evasión y elusión fiscales, en la que el Parlamento pide a la Unión que colme las lagunas que permiten llevar a cabo la elusión fiscal, el blanqueo de capitales y la evasión fiscal a gran escala, y en la que pide a la Comisión que emprenda acciones legales contra los Estados miembros que no apliquen correctamente la legislación vigente.

Para obtener más información sobre este tema, visite el sitio web de la Subcomisión de Asuntos Fiscales.

 

Jost Angerer