La política fiscal general
La fiscalidad es una prerrogativa de los Estados miembros, y la Unión dispone solo de competencias limitadas. Dado que la política fiscal de la Unión está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se abordó antes que la de los directos. Más adelante se realizaron esfuerzos para combatir el problema de la evasión y la elusión fiscales. Los Estados miembros deben adoptar por unanimidad la legislación fiscal de la Unión. El Parlamento Europeo tiene derecho a ser consultado en este ámbito; para las cuestiones relacionadas con el presupuesto, incluso es colegislador.
Base jurídica
El marco jurídico de la política fiscal de la Unión previsto en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) incluye los siguientes elementos:
- El capítulo sobre disposiciones fiscales (artículos 110 a 113 del TFUE), relativo a la armonización de la legislación en materia de impuestos sobre el volumen de negocios, los impuestos sobre consumos específicos y los otros impuestos indirectos.
- El capítulo sobre la aproximación de las legislaciones (artículos 114 a 118 del TFUE), que cubre los impuestos que tienen efectos indirectos en la creación del mercado único, según el cual las disposiciones fiscales no estarán sujetas al procedimiento legislativo ordinario.
- Otras disposiciones relativas a la política fiscal, en referencia a la libre circulación de personas, servicios y capital (artículos 45 a 66 del TFUE), al medio ambiente (artículos 191 a 192 del TFUE) y a la competencia (artículos 107 a 109 del TFUE).
También puede aplicarse la cooperación reforzada (artículos 326 a 334 del TFUE) a los asuntos fiscales. La principal característica de las disposiciones fiscales de la Unión en lo relativo a la adopción de actos legislativos es el hecho de que el Consejo decide por unanimidad a partir de una propuesta de la Comisión, y se consulta al Parlamento. Las disposiciones adoptadas en el ámbito fiscal incluyen directivas, que aproximan las disposiciones nacionales, y decisiones del Consejo. Convencida firmemente de que mantener la unanimidad para todas las decisiones relativas a la fiscalidad no ayuda a alcanzar el nivel de coordinación fiscal que Europa necesita, la Comisión ha presentado propuestas para pasar a una votación por mayoría cualificada en determinados ámbitos fiscales. Sin embargo, estas propuestas han sido rechazadas por los Estados miembros.
Entre los impuestos directos figuran los impuestos sobre la renta, el patrimonio y el capital, ya sean personales o corporativos. El impuesto sobre la renta de las personas físicas no se incluye como tal en las disposiciones de la Unión (en su lugar, la actividad de la Unión en este ámbito se basa en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia). La acción de la Unión en cuanto al impuesto sobre sociedades está más desarrollada, si bien se centra solo en medidas relacionadas con los principios del mercado único. Los impuestos indirectos son aquellos que no se aplican sobre la renta ni las propiedades. Incluyen el impuesto sobre el valor añadido (IVA), impuestos especiales, exacciones a la importación e impuestos sobre la energía y otras tasas medioambientales. Dado que la evolución de las disposiciones de la Unión en materia fiscal está orientada al buen funcionamiento del mercado único, la armonización de los impuestos indirectos se ha abordado antes y en mayor profundidad que la de los impuestos directos.
Objetivos
Los objetivos generales de la Unión en materia de política fiscal se explican en el plan de gestión de 2023 de la Dirección General de Fiscalidad y Unión Aduanera (DG TAXUD) de la Comisión.
La facultad para introducir, eliminar o ajustar impuestos sigue en manos de los Estados miembros. Siempre que cumpla las normas de la Unión, cada Estado miembro es libre de elegir el régimen fiscal que considere más adecuado. En este marco, las principales prioridades de la política fiscal de la Unión incluyen las contribuciones en pos de un continente neutro en carbono de aquí a 2050 (como la propuesta de revisión de la Directiva sobre fiscalidad de la energía), la eliminación de los obstáculos fiscales a la actividad económica transfronteriza (para un mercado único más fuerte, justo y eficiente) y la lucha contra la competencia fiscal perjudicial y la evasión de impuestos, así como el fomento de una mayor cooperación entre administraciones fiscales para garantizar el control y combatir el fraude. Una mayor coordinación de la política fiscal garantizaría que las políticas fiscales de los Estados miembros apoyen los objetivos políticos más amplios de la Unión, tal como se establece en el Acta del Mercado Único. Además, la fiscalidad es una de las políticas clave supervisadas a través del Semestre Europeo (el ciclo anual de coordinación de las políticas económicas), mientras que una serie de recomendaciones específicas por país dirigidas a los Estados miembros abordan periódicamente la lucha contra la planificación fiscal abusiva y la evasión o elusión fiscales.
Iniciativas y avances
El informe anual sobre fiscalidad de la Comisión presenta la situación actual de la fiscalidad en la Unión. Este informe tiene por objeto describir, de manera clara y accesible, las reformas más recientes que se han emprendido y los principales indicadores que utiliza la Comisión para evaluar los avances en las políticas fiscales de los Estados miembros y a escala de la Unión. El informe destaca específicamente el papel de la política fiscal a la hora de apoyar una recuperación inclusiva, sostenible y respetuosa con la digitalización en la Unión tras la pandemia de la COVID-19 y la crisis energética y de garantizar unos ingresos públicos adecuados en las próximas décadas.
La lucha contra la elusión, la evasión y el fraude fiscales, tanto a escala de la Unión como mundial, sigue ocupando un lugar destacado en las agendas de las instituciones de la Unión. Por otra parte, se ha seguido trabajando para que la fiscalidad de las empresas en la Unión sea más justa y esté mejor adaptada a una economía digital moderna en el mercado interior. Se han tomado una serie de iniciativas.
- La Directiva contra la elusión fiscal (adoptada en 2016 y modificada en 2017) establece normas contra las prácticas de elusión fiscal que afectan directamente al funcionamiento del mercado único y aborda las asimetrías híbridas con terceros países.
- La Directiva sobre Cooperación Administrativa (DCA), introducida en 2011 para mejorar el intercambio de información fiscal, que ha sido modificada varias veces en los últimos años, la última de ellas el 17 de octubre de 2023 por la DCA 8, cuyo objetivo es abordar el intercambio de información sobre criptoactivos y dinero electrónico. Antes de esa fecha, los últimos cambios se habían introducido con la DCA 7, adoptada formalmente por el Consejo el 22 de marzo de 2021, cuyo objetivo consiste en garantizar que los Estados miembros intercambien automáticamente información sobre los ingresos generados por los vendedores en plataformas digitales, independientemente de que la plataforma esté situada o no en la Unión. Esta Directiva incluye también la obligación de que los intermediarios, como asesores, abogados o entidades financieras, informen de determinados acuerdos fiscales a las autoridades fiscales locales, que deben intercambiar automáticamente la información recopilada en toda la Unión.
- El 15 de julio de 2020, la Comisión adoptó un paquete fiscal para una fiscalidad justa y sencilla, que consiste en tres iniciativas distintas pero complementarias: 1) un plan de acción para una fiscalidad justa y sencilla que apoye la recuperación: un conjunto de 25 iniciativas, que la Comisión debía adoptar y aplicar antes de finales de 2023, con el fin de hacer que la fiscalidad sea más justa y más sencilla y esté mejor adaptada a las tecnologías modernas; 2) una revisión de la DCA 7 y 3) una Comunicación sobre la buena gobernanza fiscal en la UE y más allá de sus fronteras.
- La lucha contra el blanqueo de capitales también ocupa un lugar destacado en la agenda de la Comisión. En 2018 y 2021, la Comisión publicó varias propuestas legislativas sobre esta cuestión. El 1 de enero de 2018 entraron en vigor nuevas normas que obligan a los Estados miembros a conceder a las autoridades tributarias acceso directo a los datos recogidos en virtud de la legislación contra el blanqueo de capitales, en particular sobre los titulares reales de empresas, fideicomisos y otras entidades, así como a los registros de diligencia debida con respecto a los clientes de las empresas. El objetivo de las Directivas antiblanqueo (cuarta y quinta Directiva antiblanqueo) es impedir el uso del sistema financiero europeo para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo.
- Se presentó una nueva propuesta relativa a la prevención de la utilización del sistema financiero para el blanqueo de capitales o la financiación del terrorismo, y los representantes del Consejo y del Parlamento llegaron a un acuerdo en febrero de 2024.
- Se presentó una propuesta sobre la creación de una futura autoridad europea para la lucha contra el blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo. Los representantes del Consejo y del Parlamento Europeo alcanzaron un acuerdo, incluida una decisión sobre la sede de la Autoridad, en febrero de 2024.
- Se presentó una propuesta relativa a la información que acompaña a las transferencias de fondos y de determinados criptoactivos. La propuesta fue adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo el 31 de mayo de 2023.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo marca la agenda de la política fiscal de la Unión y proporciona una plataforma para el debate sobre la fiscalidad internacional. En concreto, la creación de la Subcomisión de Asuntos Fiscales (FISC) en septiembre de 2020 fue un paso importante para seguir reforzando el papel del Parlamento Europeo en los debates fiscales internacionales. La subcomisión colabora periódicamente con los Parlamentos nacionales, el mundo académico, las administraciones tributarias y la sociedad civil en forma de audiencias públicas, intercambio de puntos de vista, misiones a los Estados miembros y a terceros países y el simposio fiscal de la UE 2023.
La Subcomisión FISC se creó para proseguir la lucha contra la elusión fiscal, reforzar la transparencia financiera y facilitar el buen funcionamiento del mercado único. Además, en vista del reto de promover una recuperación económica sostenible en consonancia con el Pacto Verde Europeo, esta subcomisión se encarga de contribuir a la elaboración de una política fiscal de la Unión más sencilla, más eficiente y más sostenible.
Antes de la creación de la Subcomisión permanente FISC, el Parlamento había hecho oír su voz cada vez más con mayor insistencia sobre las cuestiones fiscales a través de sus comisiones temporales. En 2015, el Parlamento creó la Comisión Especial sobre Resoluciones Fiscales y Otras Medidas de Naturaleza o Efectos Similares (TAXE) a raíz de las revelaciones de «LuxLeaks». Esta comisión llamó la atención sobre una evidente paradoja: la libre competencia en materia fiscal y la falta de cooperación entre los Estados miembros han provocado una desvinculación del lugar en que se genera el valor y el lugar en que se gravan los beneficios, lo que genera erosión de la base imponible del impuesto sobre sociedades y pérdidas de ingresos en varios países. Por lo tanto, la Comisión Especial TAXE pidió el intercambio sistemático de resoluciones fiscales entre las administraciones tributarias. También se pronunció a favor de unas orientaciones para definir las normas adecuadas en materia de precios de transferencia y aclarar el concepto de «sustancia económica».
A la luz de las revelaciones de los «papeles de Panamá» y, anteriormente, de «LuxLeaks», que habían puesto de manifiesto la necesidad de incrementar la cooperación y la transparencia a escala mundial, la Comisión Especial TAXE 2 desarrolló su labor sobre la base del trabajo realizado por la Comisión TAXE. Se centró en los regímenes y prácticas perniciosos del impuesto de sociedades. En particular, se pronunció a favor de la aplicación de contramedidas a las transacciones con jurisdicciones no cooperativas a efectos fiscales.
La Comisión de Investigación Encargada de Examinar las Alegaciones de Infracción y de Mala Administración en la Aplicación del Derecho de la Unión en relación con el Blanqueo de Capitales y la Elusión y la Evasión Fiscales (Comisión PANA) se basó en el trabajo de TAXE y TAXE 2 y en la Resolución del Parlamento, de diciembre de 2015, sobre el aumento de la transparencia, la coordinación y la convergencia de las políticas de tributación de las sociedades, en la que se identificaron retos normativos y de seguimiento a la hora de abordar cuestiones fiscales.
Por último, se creó la Comisión Especial sobre Delitos Financieros y Evasión y Elusión Fiscales (TAXE 3) para continuar los trabajos de las Comisiones TAXE, TAXE 2 y PANA e investigar cuestiones ligadas a la fiscalidad del sector digital, los programas nacionales de acceso a la nacionalidad y el fraude en materia de IVA.
El Parlamento Europeo ha apoyado normalmente las líneas generales de los programas de la Comisión en cuanto a fiscalidad, siendo la lucha contra el fraude fiscal, la evasión de impuestos y el blanqueo de capitales una prioridad política de la legislatura actual y de la precedente. Muchas de las posiciones del Parlamento sobre política fiscal se han adoptado en la legislación nacional y de la Unión.
Para obtener más información sobre este tema, visite el sitio web de la Subcomisión de Asuntos Fiscales.
Jost Angerer