La cohesión económica, social y territorial
A fin de promover un desarrollo armonioso en todo su territorio, la Unión fortalece su cohesión económica, social y territorial. En concreto, busca reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de sus distintas regiones. Se presta especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y montañosas.
Base jurídica
Artículos 174 a 178 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Contexto
La política de cohesión es la principal política de inversión de la Unión. Beneficia a todas las regiones y ciudades de la Unión y favorece el crecimiento económico, la creación de empleo, la competitividad empresarial, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente.
Desde su creación, han existido grandes disparidades territoriales y demográficas en la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) que podían constituir obstáculos a la integración y el desarrollo en Europa. El Tratado de Roma (1957) estableció mecanismos de solidaridad a través de dos fondos:
- el Fondo Social Europeo (FSE), y
- el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA, sección «Orientación»).
En 1975, se introdujo una dimensión regional con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). En 1994, se creó, además, el Fondo de Cohesión.
Con el Acta Única Europea de 1986, la cohesión económica y social pasó a ser una competencia de la Comunidad Europea. En 2008, el Tratado de Lisboa introdujo una tercera dimensión de la cohesión de la Unión: la cohesión territorial. Estos tres aspectos de la cohesión reciben el apoyo de la política de cohesión y de los Fondos Estructurales.
Objetivos
Fortalecer su cohesión económica, social y territorial es uno de los objetivos principales de la Unión, que dedica una parte significativa de sus actividades y de su presupuesto a reducir las disparidades entre las regiones, con especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes.
La Unión apoya la consecución de estos objetivos mediante la utilización de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos:
- el FSE;
- el FEDER;
- el Fondo de Cohesión;
- el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), y
- el Fondo de Transición Justa (FTJ).
El FSE, llamado FSE+ desde 2021, es el principal instrumento de la Unión por lo que respecta al apoyo de medidas encaminadas a prevenir y combatir el desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomentar la integración social en el mercado de trabajo. Financia iniciativas que promueven un nivel elevado de empleo, la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, el desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. Para más información, véase la ficha temática (3.6.2).
El FEDER contribuye a corregir los múltiples desequilibrios regionales de la Unión. Apoya a las regiones cuyo desarrollo va más lento y contribuye a la conversión de las regiones industriales en declive. Para más información, véase la ficha temática (3.1.2).
El Fondo de Cohesión ofrece una contribución económica a los proyectos relacionados con el medio ambiente y con las redes transeuropeas en el ámbito de la infraestructura de transportes. Solo pueden acceder a este fondo los Estados miembros cuya renta nacional bruta por habitante sea inferior al 90 % de la media de la Unión. Para más información, véase la ficha temática (3.1.3).
El FTJ es una herramienta clave para apoyar a los territorios más afectados por la transición a la neutralidad climática y evitar el aumento de las disparidades regionales. Para alcanzar su objetivo, el FTJ apoya inversiones en ámbitos como la conectividad digital, las tecnologías energéticas limpias, la reducción de emisiones, la rehabilitación de zonas industriales, el reciclaje profesional de los trabajadores y la asistencia técnica. Para más información, véase la ficha temática (3.1.10).
A fin de garantizar un uso eficiente de los Fondos Estructurales, deben respetarse los principios siguientes:
- la organización de los fondos por objetivos y por regiones;
- la cooperación entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades regionales para la planificación, la ejecución y el seguimiento de su utilización;
- la programación de las intervenciones, y
- la adicionalidad de la contribución nacional y de la Unión.
La distribución de los recursos económicos de la Unión dedicados a la política de cohesión se centra en dos objetivos básicos:
- la inversión en crecimiento y empleo, que está orientada a fortalecer el mercado laboral y las economías regionales, y
- la cooperación territorial europea, que respalda la cohesión de la Unión a través de la cooperación a escala transfronteriza, transnacional e interregional.
Política de cohesión de la Unión Europea en el período 2021-2027
A. Información general y asignaciones presupuestarias
En el período 2021-2027, la financiación de la Unión procede de dos fuentes: el marco financiero plurianual (MFP) «clásico», que esboza los límites de los gastos anuales de la Unión, y el plan de recuperación NextGenerationEU, una iniciativa extraordinaria de recuperación diseñada para ayudar a los Estados miembros a recuperarse de la pandemia de COVID-19. La política de cohesión también está financiada por el MFP y, en ciertos casos, por NextGenerationEU.
Los recursos destinados al objetivo «Inversión en crecimiento y empleo» de la política de cohesión ascienden a un total de 322 300 millones EUR (a precios de 2018, es decir, en términos de la moneda en 2018) y se asignan como sigue:
- 202 300 millones EUR para las regiones menos desarrolladas;
- 47 800 millones EUR para las regiones en transición;
- 27 200 millones EUR para las regiones más desarrolladas;
- 42 600 millones EUR para los Estados miembros que reciben ayudas del Fondo de Cohesión (de los que 10 000 millones EUR se destinarán al Mecanismo «Conectar Europa»);
- 1 928 millones EUR en concepto de financiación adicional para las regiones ultraperiféricas, y
- 500 millones EUR para inversiones interregionales en innovación.
Los recursos procedentes del FEDER correspondientes al objetivo de «cooperación territorial europea» (Interreg) ascienden a un total de 8 050 millones EUR y se asignan como sigue:
- 5 812 millones EUR para la cooperación transfronteriza marítima y terrestre;
- 1 466 millones EUR para la cooperación transnacional;
- 490 millones EUR para la cooperación interregional, y
- 281 millones EUR para la cooperación con las regiones ultraperiféricas.
El nuevo FTJ, que apoya a los territorios más afectados por la transición hacia la neutralidad climática y tiene por objeto prevenir el aumento de las disparidades regionales, dispone de un presupuesto de 17 500 millones EUR (a precios de 2018, 19 700 millones EUR a precios de 2024). De estos, 7 500 millones EUR proceden del MFP y 10 000 millones EUR adicionales de NextGenerationEU.
En diciembre de 2020 se adoptó otro nuevo instrumento, REACT-UE, que sirvió de complemento para los programas de cohesión 2014-2020 y se sumó a las asignaciones de cohesión para el período 2021-2027. REACT-UE prestó apoyo a los sectores más importantes para lograr una recuperación sólida tras la crisis de la COVID-19. Su asignación (hasta 2023) ascendió a 47 500 millones EUR. Para más información, véase la ficha temática (3.1.11).
Para el período 2021-2027, la política de cohesión tiene cinco objetivos estratégicos para el FEDER, el FSE+, el Fondo de Cohesión y el FEMP:
- una Europa más inteligente: transformación económica innovadora e inteligente;
- una Europa más verde y baja en carbono;
- una Europa más conectada: movilidad y conectividad regional en el ámbito de las TIC;
- una Europa más social: aplicación del pilar europeo de derechos sociales, y
- una Europa más próxima a sus ciudadanos: desarrollo sostenible e integrado de las zonas urbanas, rurales y costeras mediante iniciativas locales.
El Reglamento sobre disposiciones comunes establece las normas que deben seguirse para utilizar estos fondos.
B. Modificaciones de la política de cohesión para el período 2021-2027
El Reglamento sobre disposiciones comunes fue modificado en octubre de 2022 para facilitar y flexibilizar la utilización por parte de los Estados miembros y las regiones de los fondos de la política de cohesión establecidos en el marco de los períodos de programación 2014-2020 y 2021-2027 con el fin de apoyar las medidas destinadas a hacer frente a los retos migratorios resultantes de la agresión militar por parte de la Federación de Rusia contra Ucrania.
Para reforzar la competitividad industrial de la Unión mediante el avance en tecnologías críticas, en 2024 se aprobó el Reglamento sobre la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP). STEP apoya las inversiones en proyectos en las fases de desarrollo y fabricación en tres sectores clave para las transiciones ecológica y digital: tecnologías digitales e innovación de tecnología profunda; tecnologías limpias y eficientes en el uso de los recursos, y biotecnologías. A este respecto, las autoridades nacionales pueden reorientar parte de sus fondos de la política de cohesión, como el Fondo de Cohesión, el FEDER, el FSE + y el FTJ, a actividades que apoyen los objetivos de STEP.
En diciembre de 2024, se aprobó el Reglamento sobre el Apoyo regional urgente para la reconstrucción (Restore) para proporcionar ayuda adicional a los Estados miembros afectados por catástrofes naturales ocurridas en 2024 y 2025. Este Reglamento permite a los Estados miembros reprogramar fondos del FEDER, el Fondo de Cohesión y el FSE+ para cubrir medidas como la rehabilitación de infraestructuras y equipamientos dañados, el suministro de alimentos y asistencia material básica, y el apoyo sanitario.
En septiembre de 2025, tras la revisión intermedia de la política de cohesión, el Parlamento y el Consejo adoptaron el Reglamento (UE) 2025/1914, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1058 (FEDER/Fondo de Cohesión) y (UE) 2021/1056 (FTJ). Las modificaciones permiten a los Estados miembros reasignar los fondos de cohesión de 2025 a las nuevas prioridades estratégicas de la Unión a partir de principios de 2026. Estas prioridades reflejan la evolución del contexto geopolítico y económico y se centran en la competitividad, la defensa y la seguridad, la vivienda asequible, la resiliencia hídrica, la transición energética y el apoyo a las regiones fronterizas orientales.
Más concretamente, las modificaciones adoptadas incluyen:
- nuevos objetivos del FEDER y del Fondo de Cohesión para las capacidades industriales de defensa y las infraestructuras de doble uso para la movilidad militar y la preparación civil;
- apoyo del FEDER a grandes empresas en regiones menos desarrolladas y en transición que contribuyan a la descarbonización o a proyectos importantes de interés común europeo (PIICE) (es decir, proyectos que apoyen, por ejemplo, las infraestructuras de hidrógeno);
- aumento de la financiación para viviendas asequibles, con una mayor cofinanciación (hasta el 100 %) y una prefinanciación única del 20 %;
- mayor inversión en resiliencia hídrica, infraestructura digital y prevención de sequías;
- apoyo a los interconectores energéticos y a las infraestructuras de almacenamiento y recarga;
- condiciones preferentes para las regiones fronterizas orientales, entre ellas una prefinanciación adicional de hasta el 9,5 % y una mayor cofinanciación, y
- flexibilidad para transferir financiación del FEDER y del Fondo de Cohesión a la Iniciativa Urbana Europea, el Instrumento de Inversiones Interregionales en Innovación o los compartimentos de InvestEU.
El Reglamento entró en vigor el 19 de septiembre de 2025.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento desempeña un papel muy activo a la hora de apoyar el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial de la Unión. La legislación relativa a la política de cohesión y a los Fondos Estructurales se elabora en el marco del procedimiento legislativo ordinario, en el que el Parlamento está en pie de igualdad con el Consejo.
El Parlamento ha participado de manera activa en las negociaciones para la reforma de la política de cohesión para el período 2021-2027. Esta reforma define las prioridades y los instrumentos de las futuras acciones de la Unión encaminadas a reforzar la cohesión económica, social y territorial. El Parlamento ha apoyado firmemente las propuestas a favor de una política de cohesión eficiente y de largo alcance, que también requiere recursos financieros suficientes.
El Parlamento también se ha manifestado a favor del uso de la política de cohesión en la lucha contra el cambio climático, por ejemplo, en su Resolución, de 25 de marzo de 2021, sobre la política de cohesión y las estrategias medioambientales regionales en la lucha contra el cambio climático. El Parlamento pidió un mayor empleo de la inversión verde y azul en el marco de la política de cohesión y mayores sinergias entre las distintas fuentes de financiación a escala regional, nacional y de la Unión. Asimismo, el Parlamento aprobó una Resolución, de 9 de mayo de 2023, sobre la función de la política de cohesión frente a los desafíos medioambientales multidimensionales de la cuenca mediterránea. Sugiere utilizar los fondos de cohesión para invertir en tecnologías e infraestructuras destinadas específicamente a la recuperación de materiales de desechos residuales, con el fin de promover la economía circular, y limitar y gestionar el aumento de la contaminación por plásticos y residuos domésticos.
En septiembre de 2025, el Parlamento también aprobó una Resolución sobre el papel de la inversión de la política de cohesión en la resolución de la actual crisis de la vivienda, que pide a la Comisión que considere la actual falta de asequibilidad de la vivienda como un fenómeno a largo plazo y que garantice que las inversiones en vivienda en el marco de la política de cohesión incluyan medidas específicas para los grupos sociales vulnerables.
Durante la revisión intermedia de 2025, el Parlamento defendió que la política de cohesión se mantuviera anclada en la participación democrática y regional, reforzando el principio de asociación. También abogó por ampliar el enfoque más allá de la defensa para incluir las prioridades sociales, especialmente la asequibilidad de la vivienda, y respaldó unos porcentajes de cofinanciación y prefinanciación más elevados para acelerar la inversión.
Para obtener más información sobre este tema, puede visitar la página web de la Comisión de Desarrollo Regional.
Kelly Schwarz / Rubin Johann HAGELS