La cohesión económica, social y territorial
A fin de promover un desarrollo armonioso en todo su territorio, la Unión Europea fortalece su cohesión económica, social y territorial. En concreto, la Unión busca reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de sus distintas regiones. Se presta especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y montañosas.
Base jurídica
Artículos 174 a 178 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Contexto
La política de cohesión es la principal política de inversión de la Unión Europea. Beneficia a todas las regiones y ciudades de la Unión y favorece el crecimiento económico, la creación de empleo, la competitividad empresarial, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente.
Desde el principio han existido grandes disparidades territoriales y demográficas en la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) que podían constituir obstáculos a la integración y el desarrollo en Europa. El Tratado de Roma (1957) estableció mecanismos de solidaridad a través de dos fondos: el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA, sección «Orientación»). En 1975, se introdujo una dimensión regional con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). En 1994, se creó, además, el Fondo de Cohesión.
Con el Acta Única Europea de 1986, la cohesión económica y social pasó a ser una competencia de la Comunidad Europea. En 2008, el Tratado de Lisboa introdujo una tercera dimensión de la cohesión de la Unión: la cohesión territorial. Estos tres aspectos de la cohesión reciben el apoyo de la política de cohesión y de los Fondos Estructurales.
Objetivos
Fortalecer su cohesión económica, social y territorial es uno de los objetivos principales de la Unión. Dedica una parte significativa de sus actividades y de su presupuesto a reducir las disparidades entre las regiones, con especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes.
La Unión apoya la consecución de estos objetivos mediante la utilización de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos:
- el FSE;
- el FEDER;
- el Fondo de Cohesión;
- el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP), y
- el Fondo de Transición Justa (FTJ).
El Fondo Social Europeo, llamado Fondo Social Europeo Plus (FSE+) desde 2021, es el principal instrumento de la Unión por lo que respecta al apoyo de medidas encaminadas a prevenir y combatir el desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomentar la integración social en el mercado de trabajo. Financia iniciativas que promueven un nivel elevado de empleo, la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, el desarrollo sostenible y la cohesión económica y social. Para más información, véase la ficha temática (2.3.2).
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional contribuye a corregir los múltiples desequilibrios regionales de la Unión. Apoya a las regiones cuyo desarrollo va más lento, además de la conversión de las regiones industriales en declive. Para más información, véase la ficha temática (3.1.2).
El Fondo de Cohesión ofrece una contribución económica a los proyectos relacionados con el medio ambiente y con las redes transeuropeas en el ámbito de la infraestructura de transportes. Solo pueden acceder a este fondo aquellos Estados miembros cuya renta nacional bruta por habitante sea inferior al 90 % de la media de la Unión. Para más información, véase la ficha temática (3.1.3).
El Fondo de Transición Justa (FTJ) es una herramienta clave para apoyar a los territorios más afectados por la transición a la neutralidad climática y evitar el aumento de las disparidades regionales. Para alcanzar su objetivo, el FTJ apoya inversiones en ámbitos como la conectividad digital, las tecnologías energéticas limpias, la reducción de emisiones, la rehabilitación de zonas industriales, el reciclaje profesional de los trabajadores y la asistencia técnica. Para más información, véase la ficha temática (3.1.10).
A fin de garantizar un uso eficiente de los Fondos Estructurales, deben respetarse los principios siguientes:
- la organización de los fondos por objetivos y por regiones;
- la colaboración entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades regionales para la planificación, la ejecución y el seguimiento de su utilización;
- la programación de las intervenciones, y
- la adicionalidad de la contribución nacional y de la Unión.
La distribución de los recursos económicos de la Unión dedicados a la política de cohesión se centra en dos objetivos básicos:
- la inversión en crecimiento y empleo, que está orientada a fortalecer el mercado laboral y las economías regionales, y
- la cooperación territorial europea, que respalda la cohesión de la Unión a través de la cooperación a escala transfronteriza, transnacional e interregional.
Política de cohesión de la Unión Europea en el período 2021-2027
A. Información general y asignaciones presupuestarias
En el período 2021-2027, la financiación de la Unión procede de dos fuentes: el marco financiero plurianual (MFP) «clásico», que esboza los límites de los gastos anuales de la Unión, y el plan de recuperación NextGenerationEU, una iniciativa extraordinaria de recuperación diseñada para ayudar a los Estados miembros a recuperarse de la pandemia de COVID-19. La política de cohesión también está financiada por el MFP y, en ciertos casos, por NextGenerationEU.
Los recursos destinados al objetivo «Inversión en crecimiento y empleo» de la política de cohesión ascienden a un total de 322 300 millones EUR (a precios de 2018, es decir, en términos de la moneda en 2018) y se asignan como sigue:
- 202 300 millones EUR para las regiones menos desarrolladas;
- 47 800 millones EUR para las regiones en transición;
- 27 200 millones EUR para las regiones más desarrolladas;
- 42 600 millones EUR para los Estados miembros que reciben ayudas del Fondo de Cohesión (de los que 10 000 millones EUR se destinarán al Mecanismo «Conectar Europa»);
- 1 928 millones EUR en concepto de financiación adicional para las regiones ultraperiféricas, y
- 500 millones EUR para inversiones interregionales en innovación.
Los recursos procedentes del FEDER correspondientes al objetivo de «cooperación territorial europea» (Interreg) ascienden a un total de 8 050 millones EUR y se asignan como sigue:
- 5 812 millones EUR para la cooperación transfronteriza marítima y terrestre;
- 1 466 millones EUR para la cooperación transnacional;
- 490 millones EUR para la cooperación interregional, y
- 281 millones EUR para la cooperación con las regiones ultraperiféricas.
El nuevo FTJ, que apoya a los territorios más afectados por la transición hacia la neutralidad climática y tiene por objeto prevenir el aumento de las disparidades regionales, dispone de un presupuesto de 17 500 millones EUR (a precios de 2018; 19 700 millones EUR a precios de 2024). De estos, 7 500 millones EUR proceden del MFP y 10 000 millones EUR adicionales proceden de NextGenerationEU.
En diciembre de 2020, se adoptó otro nuevo instrumento, REACT-UE. Sirvió de complemento para los programas de cohesión 2014-2020 y se sumó a las asignaciones para la cohesión para el período 2021-2027. REACT-UE prestó apoyo a los sectores más importantes para lograr una recuperación sólida tras la crisis de la COVID-19. Su asignación (hasta 2023) ascendió a 47 500 millones EUR. Para más información, véase la ficha temática (3.1.11).
En el período 2021-2027, la política de cohesión tiene cinco objetivos estratégicos para el FEDER, el FSE+, el Fondo de Cohesión y el FEMP:
- una Europa más inteligente: transformación económica innovadora e inteligente;
- una Europa más verde y baja en carbono;
- una Europa más conectada: movilidad y conectividad regional en el ámbito de las TIC;
- una Europa más social: aplicación del pilar europeo de derechos sociales, y
- una Europa más próxima a sus ciudadanos: desarrollo sostenible e integrado de las zonas urbanas, rurales y costeras mediante iniciativas locales.
El Reglamento sobre Disposiciones Comunes establece las normas que deben seguirse para utilizar estos fondos. El Reglamento fue modificado en octubre de 2022 para facilitar y flexibilizar la utilización por parte de los Estados miembros y las regiones de los fondos de la política de cohesión establecidos en el marco de los períodos de programación 2014-2020 y 2021-2027 con el fin de apoyar las medidas destinadas a hacer frente a los retos migratorios resultantes de la agresión militar por parte de la Federación de Rusia.
B. Modificaciones de la política de cohesión para el período 2021-2027
Para reforzar la competitividad industrial de la Unión mediante el avance en tecnologías críticas, en 2024 se adoptó el Reglamento sobre la Plataforma de Tecnologías Estratégicas para Europa (STEP). STEP apoya las inversiones de proyectos en las fases de desarrollo y fabricación en tres sectores clave para las transiciones ecológica y digital: tecnologías digitales e innovación de tecnología profunda, tecnologías limpias y eficientes en el uso de los recursos, y biotecnologías. A este respecto, las autoridades nacionales pueden reorientar parte de sus fondos de la política de cohesión, como el FC, el FEDER, el FSE+ y el FTJ, a actividades que apoyen los objetivos de STEP.
En diciembre de 2024, se adoptó el Reglamento sobre el Apoyo regional urgente para la reconstrucción (RESTORE) para proporcionar ayuda adicional a los Estados miembros afectados por catástrofes naturales ocurridas en 2024 y 2025. Permite a los Estados miembros reprogramar fondos del FEDER, el Fondo de Cohesión y el FSE+ para cubrir medidas como la rehabilitación de infraestructuras y equipamientos dañados, el suministro de alimentos y asistencia material básica, y el apoyo sanitario.
En la revisión intermedia de la política de cohesión, en abril de 2025, la Comisión adoptó una propuesta de modificación del Reglamento (UE) 2021/1058 relativo al FEDER y al FC, y del Reglamento (UE) 2021/1056 relativo al FTJ. Las modificaciones permitirían a los Estados miembros reprogramar su gasto de cohesión en 2025 con el fin de aplicar nuevos programas que entren dentro de las prioridades estratégicas de la Unión a principios de 2026. Las prioridades estratégicas incluyen la mejora de la competitividad, la defensa, la seguridad y el apoyo de la Unión para las regiones fronterizas orientales, la vivienda asequible, la resiliencia hídrica y la transición energética. La propuesta se ha presentado a la luz de un panorama geopolítico y económico cambiante desde la adopción del actual período de programación de la política de cohesión en 2021.
Más concretamente, las modificaciones propuestas incluyen:
- prestar apoyo a las grandes empresas del FEDER en ámbitos críticos, como la defensa, las tecnologías estratégicas y la descarbonización;
- permitir a los países de la Unión utilizar la actual financiación de cohesión para facilitar la movilidad militar mediante la construcción de infraestructuras resilientes;
- duplicar el importe de la financiación de la política de cohesión dedicada a la vivienda asequible para ayudar a los países de la Unión a colmar el déficit de inversión en vivienda;
- animar a los países de la Unión a invertir más en la resiliencia hídrica, incluida la digitalización de las infraestructuras hídricas y la reducción del impacto de las sequías y la desertificación;
- apoyar la transición energética mediante el fomento de los interconectores energéticos y la creación de infraestructuras de recarga;
- mejorar la flexibilidad y la simplificación de la política de cohesión para acelerar las inversiones;
- reforzar el papel que desempeñan las ciudades: introduciendo la posibilidad de reasignar recursos del FEDER a la Iniciativa Urbana Europea y al Instrumento de Inversiones Interregionales en Innovación;
- permitiendo a los países transferir recursos del FEDER y del FC a compartimentos de los Estados miembros de InvestEU de cara a la puesta en marcha de un nuevo instrumento financiero InvestEU para la consecución de los objetivos de la política de cohesión.
La propuesta se encuentra ahora en fase preparatoria en el Parlamento y el Consejo.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento desempeña un papel muy activo a la hora de apoyar el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial de la Unión. La legislación relativa a la política de cohesión y a los Fondos Estructurales se elabora en el marco del procedimiento legislativo ordinario, en el que el Parlamento está en pie de igualdad con el Consejo.
El Parlamento ha participado de manera activa en las negociaciones para la reforma de la política de cohesión para el período 2021-2027. Esta reforma define las prioridades y los instrumentos de las futuras acciones de la Unión encaminadas a reforzar la cohesión económica, social y territorial. El Parlamento ha apoyado firmemente las propuestas a favor de una política de cohesión eficiente y de largo alcance, que también requiere recursos financieros suficientes.
El Parlamento también se ha manifestado a favor del uso de la política de cohesión en la lucha contra el cambio climático, por ejemplo, en su Resolución, de 25 de marzo de 2021, sobre la política de cohesión y las estrategias medioambientales regionales en la lucha contra el cambio climático. El Parlamento pidió un mayor empleo de la inversión verde y azul en el marco de la política de cohesión y pidió mayores sinergias entre las distintas fuentes de financiación a escala regional, nacional y de la Unión. Asimismo, el Parlamento aprobó una Resolución, de 9 de mayo de 2023, sobre la función de la política de cohesión frente a los desafíos medioambientales multidimensionales de la cuenca mediterránea. Sugiere utilizar los fondos de cohesión para invertir en tecnologías e infraestructuras destinadas específicamente a la recuperación de materiales de desechos residuales con fines de economía circular, así como limitar y gestionar el aumento de la contaminación por plásticos y residuos domésticos.
El Parlamento también está trabajando en una resolución sobre sobre el «papel de la inversión de la política de cohesión en la resolución de la actual crisis de la vivienda». Actualmente se encuentra en fase de proyecto en comisión. La resolución tiene por objeto establecer una lista de propuestas desde la perspectiva de la política de cohesión para abordar los problemas a los que se enfrentan muchos ciudadanos y hogares de la Unión para acceder a una vivienda digna, sostenible y asequible en toda la Unión.
Para obtener más información sobre este tema, puede visitar el sitio web de la Comisión de Desarrollo Regional.
Kelly Schwarz