La cohesión económica, social y territorial
A fin de promover un desarrollo armonioso en todo su territorio, la Unión Europea fortalece su cohesión económica, social y territorial. En concreto, la Unión busca reducir las disparidades entre los niveles de desarrollo de sus distintas regiones. Entre las regiones concernidas, se presta especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes como, por ejemplo, las regiones más septentrionales con escasa densidad de población y las regiones insulares, transfronterizas y de montaña.
Base jurídica
Artículos 174 a 178 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE).
Contexto
La política de cohesión es la principal política de inversión de la Unión Europea. Beneficia a todas las regiones y ciudades de la Unión y favorece el crecimiento económico, la creación de empleo, la competitividad empresarial, el desarrollo sostenible y la protección del medio ambiente.
Desde el principio han existido grandes disparidades territoriales y demográficas en la Comunidad Europea (hoy Unión Europea) que podían constituir obstáculos a la integración y el desarrollo en Europa. El Tratado de Roma (1957) estableció mecanismos de solidaridad a través de dos fondos: el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (FEOGA, sección «Orientación»). En 1975 se introdujo una dimensión regional con la creación del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). En 1994 se creó, además, el Fondo de Cohesión.
Con el Acta Única Europea de 1986, la cohesión económica y social pasó a ser una competencia de la Comunidad Europea. En 2008, el Tratado de Lisboa introdujo una tercera dimensión de la cohesión de la Unión: la cohesión territorial. Estos tres aspectos de la cohesión reciben el apoyo de la política de cohesión y de los Fondos Estructurales.
Objetivos
Fortalecer su cohesión económica, social y territorial es uno de los objetivos principales de la Unión. Dedica una parte significativa de sus actividades y de su presupuesto a reducir las disparidades entre las regiones, con especial atención a las zonas rurales, a las zonas afectadas por una transición industrial y a las regiones que padecen desventajas naturales o demográficas graves y permanentes.
La Unión apoya la consecución de estos objetivos mediante la utilización de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (el FSE, el FEDER, el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader), el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP)) y, desde 2021, el Fondo de Transición Justa (FTJ).
En 2014, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural sustituyó a la sección «Orientación» del Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola. En el marco de la política de cohesión de la Unión, el Feader apoya el desarrollo rural y la mejora de la infraestructura agrícola.
El Fondo Social Europeo (desde 2021, llamado Fondo Social Europeo Plus (FSE+)) es el principal instrumento de la Unión por lo que respecta al apoyo de medidas encaminadas a prevenir y combatir el desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomentar la integración social en el mercado de trabajo. Financia iniciativas que promueven un nivel elevado de empleo, la igualdad de oportunidades para mujeres y hombres, el desarrollo sostenible y la cohesión económica y social.
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional contribuye a corregir los múltiples desequilibrios regionales de la UE. Apoya a las regiones cuyo desarrollo va más lento, además de la conversión de las regiones industriales en declive.
El Fondo de Cohesión ofrece una contribución económica a los proyectos relacionados con el medio ambiente y con las redes transeuropeas en el ámbito de la infraestructura de transportes. Solo pueden acceder a este fondo aquellos Estados miembros cuya renta nacional bruta por habitante sea inferior al 90 % de la media de la Unión.
El Fondo de Transición Justa es una herramienta clave para apoyar los territorios más afectados por la transición a la neutralidad climática y evitar el aumento de las disparidades regionales. Para alcanzar su objetivo, el FTJ apoya inversiones en ámbitos como la conectividad digital, las tecnologías energéticas limpias, la reducción de emisiones, la rehabilitación de zonas industriales, el reciclaje profesional de los trabajadores y la asistencia técnica.
A fin de garantizar un uso eficiente de los Fondos Estructurales, deben respetarse los principios siguientes:
- la organización de los fondos por objetivos y por regiones;
- la colaboración entre la Comisión, los Estados miembros y las autoridades regionales para la planificación, la ejecución y el seguimiento de su utilización;
- la programación de las intervenciones;
- la adicionalidad de la contribución nacional y de la Unión.
La distribución de los recursos económicos de la Unión dedicados a la política de cohesión se centra en dos objetivos básicos:
- la inversión en crecimiento y empleo, que está orientada a fortalecer el mercado laboral y las economías regionales;
- la cooperación territorial europea, que respalda la cohesión de la Unión a través de la cooperación a escala transfronteriza, transnacional e interregional.
Desde 1988, la política de cohesión de la Unión ha registrado un enorme aumento de su presupuesto y se ha convertido, junto con la política agrícola común, en una de las políticas de la Unión más significativas en términos cuantitativos. Para el período de programación 2014-2020, la Unión destinó más de 350 000 millones EUR a su política de cohesión, a saber, un 32,5 % del presupuesto total de la Unión. Estos fondos se dedicaron a actividades tan distintas como la construcción de carreteras, la protección del medio ambiente, la inversión en empresas innovadoras, la creación de empleo y la formación profesional. Casi 200 000 millones EUR se asignaron al FEDER (incluidos 10 200 millones EUR para la cooperación territorial europea y 1 500 millones EUR como dotación especial para las regiones ultraperiféricas y escasamente pobladas). Se destinaron más de 83 000 millones EUR al FSE y 63 000 millones EUR al Fondo de Cohesión.
Política de cohesión de la Unión Europea en el período 2021-2027
En mayo de 2018, la Comisión Europea propuso nuevos reglamentos para la política de cohesión a partir de 2020. Uno de los principales objetivos de esta reforma es simplificar los procedimientos y aumentar la eficacia de las inversiones de la Unión. Los once objetivos temáticos utilizados en la política de cohesión 2014-2020 se han sustituido por cinco objetivos políticos para el FEDER, el FSE +, el Fondo de Cohesión y el FEMP:
- una Europa más inteligente: transformación económica innovadora e inteligente;
- una Europa más verde y baja en carbono;
- una Europa más conectada: movilidad y conectividad regional en el ámbito de las TIC;
- una Europa más social: aplicación del pilar europeo de derechos sociales;
- una Europa más próxima a sus ciudadanos: desarrollo sostenible e integrado de las zonas urbanas, rurales y costeras mediante iniciativas locales.
En el período 2021-2027, el presupuesto de la UE se financiará mediante el marco financiero plurianual (MFP) «clásico» y un extraordinario esfuerzo de recuperación, el instrumento «Next Generation EU». La política de cohesión también será financiada en parte por el MFP y, en el caso de algunos programas, por el «Next Generation EU».
Los recursos destinados al objetivo «Inversión en crecimiento y empleo» ascenderán a un total de 322 300 millones EUR (a precios de 2018) y se asignarán como sigue:
- 202 300 millones EUR para las regiones menos desarrolladas;
- 47 800 millones EUR para las regiones en transición;
- 27 200 millones EUR para las regiones más desarrolladas;
- 42 600 millones EUR para los Estados miembros que reciben ayudas del Fondo de Cohesión (de los que 10 000 millones EUR se destinarán al Mecanismo «Conectar Europa»);
- 1 928 millones EUR en concepto de financiación adicional para las regiones ultraperiféricas;
- 500 millones EUR para inversiones interregionales en innovación.
Los recursos procedentes del FEDER correspondientes al objetivo «Cooperación territorial europea» (Interreg) ascenderán a un total de 8 050 millones EUR y se asignarán como sigue:
- 5 812 millones EUR para la cooperación transfronteriza marítima y terrestre;
- 1 466 millones EUR para la cooperación transnacional;
- 490 millones EUR para la cooperación interregional;
- 281 millones EUR para la cooperación con las regiones ultraperiféricas.
El nuevo Fondo de Transición Justa, que apoya a los territorios más afectados por la transición hacia la neutralidad climática y tiene por objeto prevenir el aumento de las disparidades regionales, dispondrá de un presupuesto de 17 500 millones EUR. 7 500 millones EUR procederán del MFP, y 10 000 millones EUR adicionales procederán del «Next Generation EU».
En diciembre de 2020, se adoptó otro nuevo instrumento, REACT-UE. Servirá de complemento para los programas de cohesión 2014-2020 y se sumará a las asignaciones para la cohesión para el período 2021-2027. REACT-UE apoyará a los sectores más importantes para lograr una recuperación sólida tras la crisis de la COVID-19. La asignación para REACT-UE (hasta 2023) asciende a 47 500 millones EUR.
Papel del Parlamento Europeo
El Parlamento desempeña un papel muy activo a la hora de apoyar el fortalecimiento de la cohesión económica, social y territorial de la Unión. La legislación relativa a la política de cohesión y a los Fondos Estructurales se elabora en el marco del procedimiento legislativo ordinario, en el que el Parlamento está en pie de igualdad con el Consejo.
El Parlamento ha participado de manera activa en las negociaciones para la reforma de la política de cohesión para el período 2021-2027. Esta reforma define las prioridades y los instrumentos de las futuras acciones de la Unión encaminadas a reforzar la cohesión económica, social y territorial. El Parlamento ha apoyado firmemente las propuestas a favor de una política de cohesión eficiente y de largo alcance, que necesitará también recursos financieros suficientes.
Marek Kołodziejski