Ühine põllumajanduspoliitika (ÜPP) ja alusleping

Pärast Rooma lepingu jõustumist asendati liikmesriikides rakendatav põllumajanduspoliitika ühenduse tasandi sekkumismehhanismidega. Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) alused on pärast Rooma lepingut jäänud samaks, muutunud on vaid otsustamismenetluse reeglid. Lissaboni lepingus asendati nõuandemenetlus kaasotsustamismenetlusega, mida tunnustati kui ÜPP seadusandlikku tavamenetlust.

Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklid 38–44.

ÜPP loomise põhjused

Kui 1958. aastal loodi Rooma lepinguga ühisturg, iseloomustas kuue asutajaliikmesriigi põllumajandust tugev riiklik sekkumine. Et kaupade vaba liikumine hõlmaks ka põllumajandustooteid ja samas säiliks riigi sekkumine põllumajandussektorisse, tuli kõrvaldada ühisturuga vastuolus olevad riiklikud sekkumismehhanismid ja need üle viia ühenduse tasandile – see ongi ÜPP tekke peamine põhjus.

Pealegi võeti riigi sekkumises põllumajandusse sel ajal väga sageli arvesse põllumajandussektori eripära: suurt sõltuvust kliimatingimustest ja geograafilistest piirangutest, pakkumise ja nõudluse süstemaatilist tasakaalutust ning sellest tulenevat hindade ja sissetulekute suurt kõikuvust.

Toiduainete nõudlus on paindumatu, mis tähendab, et see reageerib vähe hinnamuutustele. Teiselt poolt muudavad tootmistsüklite kestus ja tootmistegurite paindumatus põllumajandustoodete üldpakkumise väga jäigaks. Seetõttu tekitab külluslik pakkumine hinnalanguse, vähene pakkumine toob aga kaasa suure hinnatõusu. Kõik need asjaolud tingivad turgude alalise ebastabiilsuse. Sellises olukorras on valitsused alati kaldunud põllumajandusturgusid reguleerima ja tootjate sissetulekuid toetama ning see suundumus on üle kandunud ka ÜPPsse.

Kuigi põllumajandus moodustab tänapäeval arenenud maade, sh Euroopa Liidu majandusest vaid väikese osa, on riigi sekkumine viimasel ajal suurenenud. Põllumajandus- ja maaelupoliitikaga toetatakse endiselt esmase tegevuse traditsioonilist funktsiooni ehk toiduainete tootmist, kuid sellele on lisandunud ka teisi mõõtmeid, nagu kestlik areng, võitlus kliimamuutustega, riigi territooriumi ja maastiku planeerimine, maapiirkondade majanduse mitmekesistamine ja elavdamine, rahvatervis, toodete kvaliteet ning energia- ja biomaterjalide tootmine. Toetus avalikele hüvedele või põllumajandustegevuse mittekaubanduslikele funktsioonidele, mille eest ei saa kasu turu kaudu, on nii kujunenud viimase aja põllumajandus- ja maaelupoliitika ning sealhulgas ÜPP peamiseks osaks.

Eesmärgid

ELi toimimise lepingu artiklis 39 on sätestatud ÜPP erieesmärgid:

  1. tõsta põllumajanduse tootlikkust tehnilise progressi edendamise ja tootmistegurite, eelkõige tööjõu optimaalse kasutamise tagamise teel;
  2. kindlustada põllumajandusega tegeleva rahvastikuosa õiglane elatustase;
  3. stabiliseerida turud;
  4. tagada varude kättesaadavus;
  5. tagada mõistlikud tarbijahinnad.

Need on ühteaegu majanduslikud [artikli 39 lõike 1 punktid a, c ja d] ja sotsiaalsed [artikli 39 lõike 1 punktid b ja e] eesmärgid, millega püütakse kaitsta tootjate ja tarbijate huve. Praktikas on ÜPP eesmärgid jäänud samaks Rooma lepingust alates, kuna nende sõnastus on osutunud väga paindlikuks ja sobitunud kõigi alates 1980. aastatest toimunud arvukate reformidega (vt teabeleht: ÜPP vahendid ja nende reformid3.2.4). Tuleb märkida, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ei pruugi kõiki ÜPP eesmärke olla võimalik saavutada ühel ajal ja täielikult. Sellest tulenevalt on liidu seadusandjal reformide ulatuse puhul laialdane kaalutlusruum, mis sõltub turgude arengust ja Euroopa institutsioonide kehtestatud prioriteetidest konkreetsel ajahetkel.

ELi toimimise lepingu artiklis 39 sätestatud ÜPP erieesmärkidele lisanduvad mitmete aluslepingu sätetega ette nähtud muud eesmärgid, mis kehtivad kõikide liidu poliitikavaldkondade ja meetmete suhtes. Nii on ÜPP eesmärkideks kujunenud ka kõrge tööhõive taseme edendamine (artikkel 9), keskkonnakaitse, mille eesmärk on edendada kestlikku arengut (artikkel 11), tarbijakaitse (artikkel 12), loomade heaolu nõuded (artikkel 13), inimeste tervise kaitse (artikli 168 lõige 1) ning majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus (artiklid 174–178). Euroopa roheline kokkulepe, mis sõlmiti 2019. aasta novembris, ning strateegia „Talust taldrikule“ ja ELi elurikkuse strateegia aastani 2030, mille komisjon avaldas 2020. aasta mais, kinnitavad, et põllumajandus- ja toiduküsimused on järjest enam valdkonnaülesed. Teiselt poolt on seoses turgude avamise ja üleilmastumisega sätestatud artiklis 207 põllumajandustoodetega kauplemise suhtes kohaldatavad ühise kaubanduspoliitika põhimõtted. Samuti tehakse põllumajandussaaduste tootmisel ja nendega kauplemisel selle põhitegevusala struktuurilise eripära alusel erand konkurentsipoliitika põhimõtetest (artikkel 42). Seda erandit on aga kasutatud alles alates 2013. aastast (vt teabeleht: ÜPP rahastamine – faktid ja arvud 3.2.2).

Otsustamisprotsess põllumajanduse valdkonnas

ELi toimimise lepinguga (artikli 42 esimene lõik ja artikli 43 lõige 2) tunnistati kaasotsustamismenetlust ÜPP seadusandliku tavamenetlusena (vt teabeleht 1.2.3), mis asendas eelnevalt kohaldatud nõuandemenetluse, ning see suurendas põllumajanduse valdkonnas Euroopa Parlamendi rolli tõelise kaasseadusandjana.

Uus leping tekitab siiski tõlgendamisprobleeme, kuna tavamenetlusse on nõukogu kasuks tehtud erandeid. Artikli 42 teine lõik näeb konkurentsieeskirjade valdkonnas ette järgmist: „Nõukogu võib komisjoni ettepaneku põhjal lubada toetust anda: a) struktuuriliste või looduslike tingimuste tõttu halvemuses olevate ettevõtete kaitseks; b) majandusarengu programmide raames“. Lisaks on artikli 43 lõikes 3 sätestatud: „Nõukogu võtab komisjoni ettepaneku põhjal vastu meetmed hindade ja maksude, toetuste ja koguseliste piirangute kehtestamise […] kohta.“ Kuna Euroopa Parlamendi ja nõukogu põllumajandusalaseid õigusloomepädevusi ei ole selgelt piiritletud, tekkis 2013. aasta järgse ÜPP läbirääkimistel õiguslikke ja poliitilisi probleeme.

Oli ette näha, et kahe institutsiooni vahel artikli 43 lõike 3 tõlgendamise osas valitsevate lahkarvamuste arutamine jätkub Euroopa Liidu Kohtus. Kohtuasjas C-113/14 tehtud 7. septembri 2016. aasta otsusega kehtestati aga Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 43 lõike 3 mõiste „hindade kehtestamine“ laiendatud tõlgendus, mis hõlmab ka sekkumishindade võrdluskünniseid. Selle tulemusel tühistati määruse (EL) nr 1308/2013 (ühise turukorralduse määrus) artikkel 7, mille aluseks oli Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 43 lõige 2, ja nõukogu võttis võrdluskünnised vastu jälle ainupädevusega. Neid kohtuotsuseid silmas pidades tuleks tulevaste ÜPP reformide korral, mille eesmärk on kohandada ÜPP mehhanisme selle eesmärkidega, täpsustada kehtivate õiguslike aluste ulatust, et järgida paremini seadusandlike volituste tasakaalustatust kaasseadusandjate vahel.

ÜPP elluviimises on siiski alati osalenud nn komiteemenetluse raames ka teised instantsid. Alates aastast 1961, mil võeti kasutusele esimesed ühised turukorraldusmeetmed, on loodud mitu komiteed. Lissaboni lepinguga hakati eristama delegeeritud õigusakte ja rakendusakte (vt infoleht 1.3.8). Delegeeritud õigusaktide vastuvõtmist reguleeritakse asjakohase põhiõigusaktiga, ent rakendusaktide vastuvõtmiseks tuleb eelnevalt kohaldada uusi kontrolli- ja nõuandemenetlusi, mis on ette nähtud Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrusega (EL) nr 182/2011. Suurema osa põllumajandust puudutavate komisjoni rakendusaktide eelnõude suhtes kohaldatakse kontrollimenetlust, kus Euroopa Parlamendil ja nõukogul on kontrolliõigus.

Euroopa otsustamisprotsessis on nõuandekomiteede kaudu kaudselt alati osalenud ka Euroopa Liidu kutseorganisatsioonid, keda on esindanud Euroopa Liidu põllumajanduslike kutseorganisatsioonide komitee ja Euroopa Liidu Põllumajandusühistute Liit. Selleks et aidata komisjonil ÜPPd kohaldada, loodi alles hiljuti kodanikuühiskonna dialoogi rühmad, mis muudavad konsulteerimise laiaulatuslikumaks („struktureeritud dialoog“).

ÜPP – liidu ja liikmesriikide vahel jagatud pädevus

ELi toimimise lepingus (vt teabeleht 1.1.5) kinnitatakse, et EL ja liikmesriigid jagavad põllumajanduses pädevust ning seda vastupidiselt doktriini ja komisjoni õigustalituste üldisele arvamusele[1], mille kohaselt peeti turupoliitikat (ÜPP esimene sammas) seni liidu ainupädevuses olevaks. ELi toimimise lepinguga lisandunud artikli 4 lõike 2 punkt d mõjutab põllumajandusalast seadusandlust, kuna ELi institutsioonid kohaldavad subsidiaarsuse põhimõtet (vt teabeleht 1.2.2) valdkondades, mis ei kuulu ELi ainupädevusse [Euroopa Liidu lepingu artikli 5 lõige 3 ja artikkel 12]. Sellest lähtuvalt võivad liikmesriikide parlamendid esitada Euroopa Parlamendi presidendile, nõukogu eesistujale ja komisjoni presidendile põhjendatud arvamuse, mis käsitleb põllumajandusalase õigusakti eelnõu kooskõla subsidiaarsuse põhimõttega. Lisaks kohaldatakse nüüd ÜPP suhtes ka tõhustatud koostöö süsteemi, mis loodi ELi lepingu artikliga 20 (vt teabeleht 1.1.5). Seega võivad mõned liikmesriigid (kui neid on vähemalt üheksa) otsustada leppida omavahel kokku põllumajandusalaste lisakohustuste võtmises, kuna ÜPP muutub ühiste mehhanismide kohaldamisel järjest paindlikumaks (vt teabeleht 3.2.4).

Euroopa Parlamendi roll

Euroopa Parlament on ka ilma otsustusõiguseta Rooma lepingust saadik ÜPP väljatöötamist oluliselt mõjutanud, kasutades selliseid mittesiduvaid vahendeid nagu algatusraportid ja -resolutsioonid. Tuleb märkida, et pärast Euroopa Ülemkogu 1997. aasta Luxembourgi deklaratsiooni Euroopa põllumajandusmudeli toetuseks on Euroopa Parlament avaldanud korduvalt poolehoidu sellele mitmeotstarbelisele Euroopa põllumajandusmudelile (ja toiduainetööstuse mudelile), mis on levinud kogu laienenud liidu territooriumil ning sobib kokku turgude avamise ja üleilmastumisega. Parlamendi sellekohane huvi oli ilmne eeskätt ÜPP 2003. aasta reformiprotsessi raames ja Maailma Kaubandusorganisatsioonis (WTO) toimunud mitmepoolsete põllumajandusläbirääkimiste käigus (vt teabeleht: WTO põllumajandusleping 3.2.11). Sellega seoses on Euroopa Parlament samuti pooldanud ÜPP-le uute eesmärkide lisamist. Neid põhimõtteid on kinnitatud 8. juuli 2010. aasta ja 23. juuni 2011. aasta resolutsioonides ühise ÜPP tuleviku kohta pärast 2013. aastat. ÜPP reform, milles lepiti kokku 20. novembril 2013, on võimaldanud Euroopa Parlamendil täita põllumajanduse valdkonnas täielikult kaasseadusandja rolli, mille aluseks on Lissaboni lepinguga loodud institutsiooniline raamistik.

30. mail 2018 võeti vastu algatusraport toidutootmise ja põllumajanduse tuleviku kohta. Komisjon avaldas ÜPP reformi käsitlevad seadusandlikud ettepanekud 1. juunil 2018. 2019. aasta aprillis hääletasid põllumajanduse ja maaelu arengu komisjoni liikmed kolme raporti üle, mis käsitlesid esitatud seadusandlikke ettepanekuid. 2019. aasta mais toimunud Euroopa Parlamendi valimiste järel moodustatud uus põllumajanduse ja maaelu arengu komisjon muutis eelneval ametiajal vastu võetud muudatusettepanekuid ning parlament võttis 23. oktoobri 2020. aasta täiskogu istungil vastu oma lõpliku seisukoha. 2021. aasta juunis jõudsid läbirääkijad ÜPP reformipaketi kolme ettepaneku suhtes kokkuleppele, mille tulemusel võeti 2. detsembril 2021 vastu määrused (EL) 2021/2115, (EL) 2021/2116 ja (EL) 2021/2117 (3.2.2).

 

[1]SEK(92) 1990, 27.10.1992.

Vera Milicevic