Ühise põllumajanduspoliitika (ÜPP) rahastamine

Ühise põllumajanduspoliitika rahastamine toimus varem üheainsa fondi – Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) vahendusel. Alates 1. jaanuarist 2007 asendavad seda Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond (EAFRD).

Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 40 lõige 3.

Määrus (EL) nr 1306/2013 ja määrus (EL, Euratom) nr 1311/2013 (ELT L 347, 20.12.2013).

Põllumajanduse finantsraamistiku areng

1962. aasta jaanuaris loodud ühist põllumajanduspoliitikat (ÜPP) rahastati algselt Euroopa Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) vahendusel. 1964. aastal jagati fond kaheks rahastuks: tagatisrahastuks ja arendusrahastuks, millele kehtestati erinevad reeglid.

  • Tagatisrahastu oli arendusrahastust oluliselt suurem ja selle ülesanne oli rahastada kulutusi, mis tulenevad turu- ja hinnapoliitika kohaldamisest. Kuna sellised kulutused on ettearvamatud, tuli prognooside kohaselt eraldatud assigneeringuid paranduseelarvete abil kohandada, et need vastaksid tegelikele vajadustele. Üldjuhul rahastati turusekkumistega seotud meetmeid täies ulatuses EAGGFi tagatisrahastu vahenditest.
  • Arendusrahastu osales struktuuripoliitika ja maaelu arendamise meetmete rahastamises. Erinevalt EAGGFi tagatisrahastust oli EAGGFi arendusrahastu aluseks kaasrahastamise põhimõte.

ÜPP kulude kasvu pidurdamiseks allutati eelarveassigneeringud alates 1988. aastast rangele eelarvedistsipliinile, mille aluseks oli mitmeaastane põllumajanduse juhtsuunis (otsus 88/377/EMÜ, mida täiendati 22. juuni 1988. aasta institutsioonidevahelise kokkuleppega Delors’i I paketi raames) (vt teabelehte 1.4.3).

Pärast Maastrichti lepingu jõustumist ja Edinburghis kokku tulnud Euroopa Ülemkogu (1992. aasta detsembris) korraldati finantsraamistik ümber (Delors’i II pakett). 1988. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe asendati uue kokkuleppega eelarvedistsipliini kohta ajavahemikuks 1993–1999 (EÜT C 331, 7.12.1993). Otsus 88/377/EMÜ asendati otsusega 94/729/EÜ (EÜT L 293, 12.11.1994), milles kinnitati põhimõtet, et finantsdistsipliini kohaldatakse kõikide ühiste poliitikavaldkondade suhtes. Agenda 2000 (vt teabelehte 3.2.3) pikendas põllumajanduse juhtsuunise kehtivust finantsperspektiivile aastateks 2000–2006 (EÜT C 172, 18.6.1999). Samal ajal määrati ÜPP rahastamine kindlaks uue määrusega (EÜ) nr 1258/1999 (EÜT L 160, 26.6.1999, lk 103).

2006. aastal kinnitati mitmeaastane finantsraamistik ajavahemikuks 2007–2013 (ELT C 139, 14.6.2006) (vt teabelehte 1.4.3). Selle rubriik 2 „Loodusvarade kaitse ja majandamine“ hõlmas põllumajanduse, maaelu arengu, keskkonnakaitse ja kalanduse eelarvet (413 miljardit eurot jooksevhindades ehk 42,3% kõigist ELi 27 liikmesriigi kulukohustuste assigneeringutest). Aastaid 2007–2013 hõlmava finantsperspektiivi ettevalmistavate arutelude käigus vaadati läbi ka ÜPP rahastamine.

  • Määrusega (EÜ) nr 1290/2005 (ELT L 209, 11.8.2005, lk 1) jagati EAGGF kaheks eraldi fondiks: Euroopa Põllumajanduse Tagatisfondiks (EAGF) ja Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondiks (EAFRD). EAGFist rahastatakse või mõnikord kaasrahastatakse koos liikmesriikidega ühise turukorralduse kulusid (vt teabelehte 3.2.4), otsetoetusi põllumajandustootjatele (vt teabelehte 3.2.5), liidu toetust põllumajandustoodete teavitamis- ja reklaamimeetmetele siseturul ja kolmandates riikides ning mitmesuguseid liidu ühekordseid kulusid, nagu toetus veterinaarmeetmetele ning geneetiliste ressursside kogumisele ja kasutamisele.
  • ÜPP teise samba rahastamise ja programmitöö eripära tõttu võeti määruse (EÜ) nr 1290/2005 kõrval vastu ka määrus (EÜ) nr 1698/2005 (ELT L 277, 21.10.2005) Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (vt teabelehte 3.2.6). EAFRD kaasrahastab põllumajandus- ja metsandussektori konkurentsivõime parandamisele suunatud meetmeid, põllumajandusega seotud keskkonnakaitse meetmeid, maapiirkondades elukvaliteedi parandamisele ja maamajanduse mitmekesistamisele suunatud meetmeid ning kohapealse suutlikkuse tagamise meetmeid (algatus Leader) (vt teabelehte 3.2.6).

Tagatisrahastu kulud olid alati kuulunud ühenduse eelarve kohustuslike kulude hulka, mis tulenevad otse aluslepingutest või nende kohaselt vastu võetud õigusaktidest. Kõik EAGGFi arendusrahastu kulud kuulusid aga mittekohustuslike kulude ossa. Kuni Lissaboni lepingu jõustumiseni (vt teabelehte 3.2.1) jäi aastaeelarve koostamisel kohustuslike kulude osas tavapäraselt viimane sõna nõukogule, mis on üks liidu kahest eelarvepädevast institutsioonist. Euroopa Parlamendil oli aga otsustusõigus mittekohustuslike kulude osas ning seda komisjoni poolt majandusnäitajate alusel arvestatud maksimaalse suurendamise piirsumma ulatuses. Uue Euroopa Liidu toimimise lepinguga (vt teabelehte 3.2.1) see erinevus kaotati ning sellest ajast peale teevad kaks eelarvepädevat institutsiooni (Euroopa Parlament ja nõukogu) kõigi põllumajandusvaldkonna kulutuste kohta kaasotsuse.

Seoses ajavahemikuga 2014–2020 kiitis Euroopa Parlament 19. novembril 2013 heaks [resolutsioonid P7_TA(2013)0455 ja P7_TA(2013)0456, ELT C 436, 24.11.2016] uue mitmeaastase finantsraamistiku määruse [määrus (EL, Euratom) nr 1311/2013, ELT L 347 20.12.2013] ja usaldusväärset finantsjuhtimist käsitleva institutsioonidevahelise kokkuleppe (ELT C 373, 20.12.2013). Mitmeaastase finantsraamistiku 2014–2020 kohaselt kehtestati rubriigi „Loodusvarade kaitse ja majandamine“ (sealhulgas ÜPP) kogueelarveks 373,17 miljardit eurot vastavalt 2011. aasta hindadele ehk 38,9% EL-28 kulukohustustega seotud assigneeringutest. 2015. aastal muudeti mitmeaastast finantsraamistikku 2014–2020 põllumajanduse osas, kuna liikmesriigid otsustasid assigneeringuid ÜPP kahe samba vahel ümber paigutada [rakendusmäärus (EL) 2015/141 (ELT L 24, 30.1.2015)]. ÜPP aastate 2014–2020 lõplikus eelarves eraldati 291,273 miljardit eurot otsetoetusteks (71,3% kogu ÜPP-st), 99,587 miljardit eurot maaelu arenguks (24,4%) ja 17,453 miljardit eurot turumeetmeteks (4,3% kogusummast). Ajavahemikul 2014–2020 ulatusid põllumajanduskulud kokku 408,313 miljardi euroni.

Seoses ajavahemikuga 2021–2027 kiitsid kaasseadusandjad 2020. aasta detsembris heaks uue mitmeaastase finantsraamistiku määruse [määrus (EL, Euratom) 2020/2093] ja institutsioonidevahelise kokkuleppe eelarveküsimuste kohta [ELT L 433I, 22.12.2020]. Selle tulemusena tehti ÜPP toetusesaajatele alates 1. jaanuarist 2021 kättesaadavaks 378 532,3 miljonit eurot (jooksevhindades), mis moodustab 31% liidu kogueelarvest (vt tabelit allpool – read 3 ja 5). ÜPP maaelu arengu meetmetele eraldatakse lisavahendeid taasterahastust „NextGenerationEU“ (NGEU), et rahastada majanduslikku ja sotsiaalset taastumist pärast COVID-19 kriisi (8070,5 miljonit eurot) (vt tabelit allpool – rida 2.b). ÜPP kulukohustuste kogusumma ajavahemikuks 2021–2027 on seega 386 602,8 miljonit eurot (vt tabelit allpool – rida 6)

EL-27 ÜPP EELARVE (Kulukohustuste assigneeringud – miljardit eurot jooksevhindades) (A)
2021. aasta
(B)
Mitmeaastane finantsraamistik
2021–2027
 
% (B)
 
1) ÜPP ESIMENE SAMMAS
Otsetoetused ja põllumajandusturu meetmed
 
40 368,0
 
290 534,0
 
76,8 %
2) ÜPP TEINE SAMMAS
2.a) maaelu arengu meetmed mitmeaastase finantsraamistiku kohaselt
2.b) maaelu arengu lisameetmed NGEU raames (ajutine taasterahastu)
 
15 345,0
 
2387,7
 
87 998,3
 
8070,5
 
23,2 %
 
---
 
3) ÜPP 2021–2027 KOKKU (EL 27 ) [1 + 2.a] 55 713,0 378 532,3 100 %
4) ELi KULUKOHUSTUSED KOKKU 168 496,0 1 221 719,5 ---
5) % ÜPPst [3 / 4] 33,1 % 31,0 % ---
6) ÜPP KOKKU MITMEAASTANE FINANTSRAAMISTIK 2021–2027 + NGEU 2021–2022 [1 + 2.a + 2.b] 58 100,7 386 602,8 ---
7) KOKKU MITMEAASTANE FINANTSRAAMISTIK 2021–2027 + NGEU 2021–2022 333 108,9 1 642 788,7 ---
8) % ÜPPst [5 / 6] 17,4 % 23,5 % ---

A. Ülevaade

Euroopa Liidu 2021. aasta eelarves nähakse kokku ette 168,5 miljardit eurot kulukohustuste assigneeringuid. ÜPP-le on 2021. aastal eraldatud kokku 33,1% 27 liikmesriigist koosneva liidu eelarvest (55,71 miljardit eurot). Otsetoetused ja turumeetmed (ühise põllumajanduspoliitika esimene sammas) moodustavad 76,8% põllumajandusassigneeringutest (40,4 miljardit eurot) ja maaelu arengu meetmed (teine sammas) 23,2% (15,3 miljardit eurot) (vt tabelit eespool – veerg A).

Põllumajanduskulutuste osa Euroopa Liidu eelarves on juba mitme aasta jooksul järk-järgult vähenenud. Kui 1980. aastate alguses moodustas ÜPP liidu eelarvest 66%, siis aastatel 2014–2020 oli see vaid 37,8% ja aastatel 2021–2027 moodustab see 31%. Alates 1992. aastast, mil viidi läbi esimene ulatuslik ÜPP reform ja otsetoetused kasvasid plahvatuslikult, on põllumajanduskulutuste reaalne tase jäänud stabiilseks. Erandiks olid siiski aastad 1996 ja 1997 (põhjuseks „hullu lehma tõbi“ ja kolme uue liikmesriigi lisandumine). ÜPP eelarvelise kulu suhe Euroopa Liidu kogurahvatulusse on seega vähenenud, 0,54%-lt 1990. aastal prognoositava 0,32 %-ni aastatel 2021–2027.

B. Jagunemine kululiikide ja sektorite lõikes

Esimese samba kulutustest (2019. aasta kohta avaldatud viimase finantsaruande kohaselt 43,9 miljardit eurot) moodustavad 94% põllumeestele makstavad otsetoetused (41,33 miljardit eurot) (vt teabelehte 3.2.10, tabel V, 1. veerg – a ja b). Otsetoetuste summa järsku kasvu alates 1992. aastast kompenseerib EAGGFi tagatisrahastu või EAGFi muude kulutuste samaaegne vähenemine: 2019. aastal kaotati eksporditoetused ning muud turu sekkumismeetmed (ladustamine, reklaami- ja teavitustegevus, veterinaar- ja fütosanitaarmeetmed, koolipuuvilja-, -köögivilja ja -piima kava) ei ületanud 2,6 miljardit eurot (6% kogukuludest) (vt teabelehte 3.2.4, tabel 1).

C. Jagunemine riikide ja tootjatüüpide lõikes

Nagu ilmneb 2019. aasta eelarve kohta koostatud tabelist V (vt teabelehte 3.2.10), on kõige suurem ÜPP toetuste saaja Prantsusmaa (17,3%), talle järgnevad Hispaania (12,4%), Saksamaa (11,2%) ja Itaalia (10,4%). EAFRDi suurimad toetusesaajad on aga Prantsusmaa ja Itaalia (14,9 ja 10,4% 2019. aastal tehtud tegelikest maksetest), järgnevad Saksamaa (9,2%) ja Hispaania (8,4%). Tuleb märkida uute liikmesriikide (EL 13) küllalt tagasihoidlikku osa EAGFi toetustes (2019. aastal 26,8%). Seevastu moodustavad need riigid juba märkimisväärse osa EAFRDi toetuste saajatest (32,2%), sest neile kohaldatakse eeliskorda põllumajandusstruktuuride ajakohastamiseks ja maapiirkondade arendamiseks.

Tabeli V 2. veerust (3.2.10) ilmneb ka ühise põllumajanduspoliitika raames põllumajandustootjatele makstavate otsetoetuste ebaühtlane jaotumine: 74,9 % ELi 27 liikmesriigi toetusesaajatest sai 2019. aastal toetust alla 5000 euro ning nende toetuste summa moodustab EAGFi poolt makstavatest otsetoetustest 15,1%. Seevastu väga väike hulk põllumajandustootjaid (121 844 toetusesaajat 6,3 miljonist ehk 1,93%) sai toetust üle 50 000 euro ning selliste toetuste kogusumma oli 12,67 miljardit eurot (30,6% kõikidest 2019. aastal makstud otsetoetustest). ÜPP toetust saavate suurtootjate (või -ettevõtete) osakaal on kõige suurem Taanis, Ühendkuningriigis, Tšehhi Vabariigis, Slovakkias ja Prantsusmaal. Selline olukord muudab küsitavaks toetuste õiguspärasuse, kui võtta arvesse kõigi kodanike suhtes üldiselt rakendatavaid põhimõtteid (progressiivne maksustamine, võitlus ebavõrdsuse vastu, majanduslik ja sotsiaalne taastumine pandeemiast).

Euroopa Parlamendi roll

Aastatel 1988, 1993, 1999 ja 2006 sõlmitud institutsioonidevahelised kokkulepped on võimaldanud Euroopa Parlamendil suurendada oma mõju kohustuslikke kulusid puudutavate otsuste tegemisel. Pikalt kestnud läbirääkimised määruse üle, millega kehtestati finantsraamistik ajavahemikuks 2014–2020, lõppesid 2013. aasta novembris kokkuleppele jõudmisega. Euroopa Parlamendi täiskogu heakskiidu vajalikkust arvestades õnnestus parlamendil suurendada eelarverubriikide haldamise paindlikkust, parandada eelarve ühtsust, võimaldada liikmesriikidel 2013. aasta eelarvest välja maksmata jäänud assigneeringuid kohe kasutada ning suurendada rubriigi 1 (konkurentsivõime) assigneeringuid [resolutsioonid P7_TA(2013)0455 ja P7_TA(2013)0456]. Põllumajanduse ja maaelu arengu komisjon parandas omakorda 2013. aasta septembris toimunud kolmepoolsete kohtumiste järel uue ÜPP mõningaid finantsaspekte.

Esimene ettepanek 2020. aasta järgse mitmeaastase finantsraamistiku kohta (ilma Ühendkuningriigita) esitati 2. mail 2018. See pikaajaline eelarveprojekt asendati 2020. aasta mais teise ettepanekuga, millega esimesse projekti lisati rahastu „NextGenerationEU“, et tagada ELi rahaliste vahendite parem kasutamine COVID-19 pandeemia põhjustatud majandusliku ja sotsiaalse kahju korvamiseks. Euroopa Parlament esitas oma seisukoha oma 14. novembri 2018. aasta resolutsioonis (P8_TA (2018) 0449), 23. juuli 2020. aasta resolutsioonis (P9_TA (2020) 0206) ja 17. detsembri 2020. aasta resolutsioonis (P9_TA (2020) 0360). Pärast pikki läbirääkimisi kahe eelarvepädeva institutsiooni vahel jõuti 17. detsembril 2020 kokkuleppele.

 

François Nègre