Liidu laienemine
Horvaatiast sai 1. juulil 2013 Euroopa Liidu 28. (praeguse seisuga 27.) liikmesriik. Pärast seda ei ole ükski teine riik ELiga ühinenud ja Ühendkuningriik lahkus EList 31. jaanuaril 2020. Ühinemisläbirääkimisi on alustatud ning läbirääkimispeatükke avatud Montenegro, Serbia ja Türgiga. Albaania ja Põhja-Makedoonia alustasid ühinemisläbirääkimisi 2022. aasta juulis. 2022. aasta detsembris sai Bosnia ja Hertsegoviina kandidaatriigi staatuse ning Kosovo esitas ELi liikmeks astumise avalduse. 2022. aasta juunis andis EL kandidaatriigi staatuse Ukrainale ja Moldovale. 8. novembril 2023 soovitas Euroopa Komisjon nõukogul alustada ühinemisläbirääkimisi Moldova ja Ukrainaga (5.5.6).
Õiguslik alus
- Euroopa Liidu lepingu (ELi leping) artikliga 49 on sätestatud, millised riigid võivad avalduse esitada.
- ELi lepingu artiklis 2 kirjeldatakse ELi põhiväärtusi.
Eesmärgid
ELi laienemispoliitika siht on siduda Euroopa riigid ühise poliitilise ja majandusliku projekti abil. Laienemispoliitika, mis juhindub liidu väärtustest ja on seotud rangete tingimustega, on osutunud üheks kõige edukamaks vahendiks, mille abil edendada poliitilisi, majanduslikke ja sotsiaalseid reforme ning tagada rahu, stabiilsus ja demokraatia kogu Euroopas. Samas kindlustab laienemispoliitika ka ELi positsiooni maailma areenil.
Taust
A. Euroopa Liiduga ühinemise tingimused
Liidu liikmeks astumise avalduse võib esitada iga Euroopa riik, kes austab liidu ühiseid väärtusi ja võtab endale kohustuse neid edendada (ELi lepingu artikkel 49). Kopenhaageni kriteeriumid, milles lepiti kokku 1993. aastal Kopenhaagenis toimunud Euroopa Ülemkogul, on olulised iga kandidaatriigi või potentsiaalse kandidaatriigi ühinemisprotsessis ELiga. Need kriteeriumid on järgmised:
- demokraatiat, õigusriiki, inimõigusi ning vähemuste austamist ja kaitset tagavate institutsioonide stabiilsus;
- toimiv turumajandus ning suutlikkus tulla Euroopa Liidus toime konkurentsisurve ja turujõududega;
- suutlikkus võtta liikmesusest tulenevaid kohustusi, muu hulgas järgida poliitilise, majandus- ja rahaliidu eesmärke ning vastu võtta ühised eeskirjad, normid ja poliitika, mis kõik kokku moodustavad ELi õigustiku (acquis communautaire).
Euroopa Ülemkogu kohtumisel 2006. aasta detsembris saavutati laienemise suhtes uuendatud konsensus. Selle aluseks on kohustuste täitmise tagamine, tingimuste täitmine ja teavitustegevus ning ELi suutlikkus uusi liikmeid integreerida.
B. ELi võime võtta vastu uusi liikmeid: institutsiooniline korraldus
Järjestikused laienemised olid olulisel kohal institutsioonidevahelistel läbirääkimistel, mille tulemusena võeti vastu Lissaboni leping. Euroopa Liit pidi uute liikmesriikide vastuvõtmisel kohandama oma institutsioone ja otsustamisprotsesse ning tagama, et laienemine ei toimuks tõhusa ja usaldusväärse poliitikaloome arvelt. Lissaboni lepinguga viidi sisse olulised muudatused peamiste ELi institutsioonide koosseisus ja töökorralduses. Mõne muudatuse puhul arvestati vajadust püsivate reeglite järele, mis ei nõuaks iga laienemise korral uusi parandusi.
C. Protsess
Liiduga ühineda sooviv riik esitab oma avalduse nõukogule, kes palub komisjonil selle kohta arvamuse esitada. Sellest avaldusest teavitatakse Euroopa Parlamenti. Kui komisjoni arvamus on positiivne, võib Euroopa Ülemkogu otsustada (ühehäälselt), et riigile antakse kandidaatriigi staatus. Pärast komisjoni soovitust otsustab nõukogu (taas ühehäälselt), kas läbirääkimisi alustada. ELi õigustik (acquis communautaire) on poliitikavaldkondade kaupa jagatud rohkem kui 30 peatükiks. Enne tegelike läbirääkimiste algust esitab komisjon iga peatüki kohta sõelumisaruande. Komisjoni soovituse põhjal otsustab nõukogu ühehäälselt uute läbiräägitavate teemavaldkondade või peatükkide avamise üle. Kui edasiminekut peetakse rahuldavaks, võib komisjon soovitada teemavaldkonna või peatüki ajutiselt sulgeda. Nõukogu teeb taas otsuse ühehäälselt, võttes arvesse üldisi edusamme õigusriigi valdkonnas. Kui läbirääkimised kõikide peatükkide või teemavaldkondade üle on lõpule viidud, koondatakse tingimused – kaasa arvatud võimalikud kaitseklauslid ja üleminekukord – liikmesriikide ja ühineva riigi vahel sõlmitavasse ühinemislepingusse. Alles pärast Euroopa Parlamendi nõusolekut ja nõukogu ühehäälset heakskiitu saab ühinemislepingu allkirjastada. Pärast allkirjastamist esitatakse see kõikidele lepinguosalistele riikidele ratifitseerimiseks kooskõlas nende riikide põhiseadusest tulenevate nõuetega (st ratifitseeritakse kas parlamendis või rahvahääletusel).
Varasemad laienemised
| Riik | Liige aastast | Erisused |
|---|---|---|
| Belgia Prantsusmaa Saksamaa Itaalia Luksemburg Madalmaad |
1958 | 1957. aastal Rooma lepingule algselt alla kirjutanud riigid. |
| Taani Iirimaa Ühendkuningriik[1] |
1973 | |
| Kreeka | 1981 | Kreeka ühinemine tugevdas demokraatiat riigis. |
| Portugal Hispaania |
1986 | See laienemine aitas kaasa demokraatia tugevdamisele Portugalis ja Hispaanias. |
| Austria Soome Rootsi |
1995 | |
| Küpros Tšehhi Eesti Ungari Läti Leedu Malta Poola Slovakkia Sloveenia |
2004 | Euroopa Ülemkogu 1997. aasta detsembri kohtumisel algatatud laienemisvooru eesmärk oli Euroopa pärast Berliini müüri langemist ja Nõukogude Liidu lagunemist uuesti ühendada. Läbirääkimised toimusid ühtse läbirääkimisraamistiku alusel iga riigiga eraldi. |
| Bulgaaria Rumeenia |
2007 | Bulgaaria ja Rumeenia reformide tempo ei võimaldanud neil riikidel 2004. aastal liiduga ühineda. Koostöö- ja kontrollimehhanism põhivaldkondades (kohtureform, korruptsioonivastane võitlus ja Bulgaaria puhul ka võitlus organiseeritud kuritegevuse vastu) kehtestati edusammude jälgimiseks ka pärast ühinemist. |
| Horvaatia | 2013 | Ühinemisläbirääkimistel Horvaatiaga nõuti rangemat tingimuste täitmist, mis on osa 2006. aasta detsembri Euroopa Ülemkogul vastu võetud uuendatud konsensusest laienemise suhtes. |
A. Lääne-Balkani riigid
Suhteid Lääne-Balkani riikidega arendatakse 1999. aastal ellu kutsutud stabiliseerimis- ja assotsieerimisprotsessi raamistikus. See põhineb kahepoolsetel stabiliseerimis- ja assotsieerimislepingutel.
Horvaatia ühinemine ELiga 1. juulil 2013 on teistele selle piirkonna riikidele oluline stiimul. Lähtudes Horvaatia ühinemisprotsessist saadud kogemusest, tegi komisjon 2011.–2012. aasta laienemisstrateegias ettepaneku parandada läbirääkimispõhimõtteid, sh rõhutada enam õigusriigi põhimõtteid. See tähendab, et kohtureformi ja põhiõigusi käsitlev peatükk (23. peatükk) ning õigust, vabadust ja turvalisust käsitlev peatükk (24. peatükk) avatakse kõigi tulevaste läbirääkimiste puhul juba varases etapis ja suletakse viimasena. Seda lähenemisviisi kinnitati ja tugevdati veel kord komisjoni 5. veebruari 2020. aasta teatises „Ühinemisprotsessi tõhustamine – Lääne-Balkani riikide usutavad väljavaated saada ELi liikmeks“, millega võeti kasutusele Lääne-Balkani riikide laienemist käsitlev muudetud metoodika. See on ka osa Lääne-Balkani riikide majandus- ja investeerimiskavast, mis avaldati komisjoni 2020. aasta laienemispaketi osana. 8. novembril 2023 võttis komisjon vastu uue 6 miljardi euro suuruse Lääne-Balkani majanduskasvu kava, mis põhineb neljal sambal ja hõlmab ajavahemikku 2024–2027. Kava eesmärk on pakkuda osa ELi liikmesusest tulenevatest eelistest piirkonnale juba enne ühinemist, kehtestades väljamaksetele ranged eeltingimused.
Venemaa agressioonisõda Ukraina vastu ning ELi 2022. aasta juuni otsus anda Ukrainale ja Moldovale kandidaatriigi staatus on käivitanud ka jätkuva arutelu Lääne-Balkani kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide ELiga integreerumise protsessi kiirendamise üle.
Praeguseks on Montenegroga avatud kõik 33 sõelutud läbirääkimispeatükki, kuid vaid kolm on ajutiselt suletud. Serbia on avanud 35-st läbirääkimispeatükist 22, millest kaks on ajutiselt suletud. Vaatamata avatud peatükkide märkimisväärsele arvule on ELi integratsiooniga seotud reformid mõlemas riigis viimastel aastatel suures osas seiskunud.
2020. aasta märtsis näitas nõukogu lõpuks rohelist tuld ühinemisläbirääkimiste alustamiseks Albaania ja Põhja-Makedooniaga (Albaaniale on seejuures seatud teatavad tingimused). 2020. aasta juulis esitas komisjon liikmesriikidele esimese läbirääkimisraamistike eelnõu, milles on võetud arvesse Lääne-Balkani riikide laienemist käsitlevat muudetud metoodikat. Ühinemisläbirääkimisi Põhja-Makedoonia ja Albaaniaga alustati ametlikult 2022. aasta juulis pärast pikki viivitusi, mis tulenesid peamiselt Põhja-Makedoonia ja Bulgaaria vahelistest rahvusliku identiteedi, keele ja ajalooga seotud probleemidest.
ELi ning Bosnia ja Hertsegoviina stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustus 1. juunil 2015. 2016. aasta veebruaris esitas Bosnia ja Hertsegoviina ELi liikmeks astumise avalduse. Komisjon loetles oma 2019. aasta mai arvamuses 14 peamist prioriteeti, mida Bosnia ja Hertsegoviina peab ühinemisläbirääkimiste alustamiseks täitma. Kuigi Bosnia ja Hertsegoviina ei suutnud enamikku neist prioriteetidest ellu viia, anti talle 2022. aasta detsembris kandidaatriigi staatus. 8. novembril 2023 soovitas komisjon alustada Bosnia ja Hertsegoviinaga ELiga ühinemisläbirääkimisi, „kui on saavutatud vajalik vastavus liikmesuse kriteeriumidele“.
ELi ning Kosovo stabiliseerimis- ja assotsieerimisleping jõustus 1. aprillil 2016. 2022. aasta detsembris esitas Kosovo ELi liikmeks astumise avalduse. Tulenevalt 2023. aasta aprillis Euroopa Parlamendis toimunud otsustavast hääletusest saavad Kosovo kodanikud hiljemalt 2024. aasta jaanuarist viisavabalt Schengeni alale reisida. Kosovo peab lisaks dialoogi Serbiaga, mida Euroopa Liit vahendab. Selle tulemuseks peaks olema õiguslikult siduv, kahe riigi suhteid normaliseeriv leping. Ei Kosovo ega ka Serbia ei ole veel alustanud oma kohustuste täitmist, mis tulenevad 2023. aasta alguses uuendatud kokkuleppest dialoogi taaselustamiseks.
B. Türgi
Türgi esitas ELi liikmeks saamise taotluse 1987. aastal ning kuulutati kandidaatriigiks 1999. aastal. Läbirääkimistega alustati 2005. aasta oktoobris. Kaheksa peatükki on blokeeritud ja ühtegi peatükki ei suleta ajutiselt enne, kui Türgi kohaldab Küprose suhtes Ankara assotsieerimislepingu lisaprotokolli. Mõned liikmesriigid on olnud vastu teiste peatükkide avamisele. Pärast rohkem kui kolm aastat kestnud paigalseisu avati 2013. aasta novembris uus läbirääkimispeatükk. Järgmine peatükk avati 2015. aasta detsembris. Türgi ja EL kinnitasid 18. märtsil 2016 oma kavatsust viia ellu ühine tegevuskava ELi saabuvate ebaseaduslike rändajate voo pidurdamiseks ja anda uus hoog Türgi ühinemisprotsessile. Selle tulemusena avati 2016. aasta juunis täiendav peatükk, mille tulemusena on 35st peatükist avatud 16, millest üks on ajutiselt suletud. Türgis 2016. aasta juulis toimunud riigipöördekatse järel järsult halvenenud õigusriigi olukorda silmas pidades on aga Türgi ELiga ühinemise protsess de facto peatatud. ELi ja Türgi suhteid on veelgi kahjustanud Türgi välispoliitilised valikud, ühepoolne tegevus Vahemere idaosas ning tema poolt propageeritav lahendus „kaks riiki ühel saarel“ Küprose küsimuses.
Euroopa Parlamendi roll
ELi lepingu artikli 49 kohaselt peab Euroopa Parlament andma igale uuele ELi laienemisele oma nõusoleku. Parlamendil on oluline roll ka ühinemise finantsaspektide kindlaksmääramisel. Eelarvepädevus võimaldab parlamendil otseselt kaasa rääkida selles, kui suured summad eraldatakse ühinemiseelse abi rahastamisvahendi tarvis.
Parlamendi väliskomisjon nimetab alalised raportöörid kõigi kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikide jaoks. Parlament väljendab oma seisukohti laienemise kohta, koostades selleks igal aastal resolutsioone lähtuvalt komisjoni viimastest iga-aastastest aruannetest riikide kohta. 23. novembril 2022 võttis parlament vastu soovitused ELi uue laienemisstrateegia kohta. Euroopa Parlamendil on kahepoolsed suhted ka kõigi laienemisprotsessis osalevate riikide parlamentidega oma delegatsioonide kaudu, kes arutavad korrapäraselt oma kolleegidega küsimusi, mis on seotud ELiga integreerumise lahendustega konkreetses riigis. Euroopa Parlament on jälginud valimisi kõigis laienemisprotsessis osalevates riikides, välja arvatud Türgis, kes ei ole veel parlamendile vastavat kutset esitanud.
André De Munter