Mitmeaastane finantsraamistik

Koos 2021.–2027. aasta finantsraamistikuga on vastu võetud kuus mitmeaastast finantsraamistikku. Lissaboni lepinguga muudeti finantsraamistik institutsioonidevahelisest kokkuleppest määruseks. Mitmeaastane finantsraamistik, mis kehtestatakse vähemalt viieaastaseks perioodiks, peab tagama ELi kulude korrapärase kujunemise ELi omavahendite piires. Selles kehtestatakse määrad, millele ELi aastaeelarve peab vastama, et tagada finantsdistsipliin. Täpsemalt on finantsraamistiku määruses kehtestatud kulude ülemmäärad laiadele kulukategooriatele, mida nimetatakse rubriikideks. Komisjon esitas 2. mail 2018 seadusandlikud ettepanekud uue, 2021.–2027. aasta finantsraamistiku kohta. COVID-19 pandeemia puhkemise järel esitas komisjon 27. mail 2020 taastekava („NextGenerationEU“), mis sisaldas muudetud ettepanekuid finantsraamistiku ja omavahendite kohta ning 750 miljardi euro suuruse taasterahastu loomist. See pakett võeti vastu 16. detsembril 2020.

Õiguslik alus

  • Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 312;
  • nõukogu 17. detsembri 2020. aasta määrus (EL, Euratom) 2020/2093, millega määratakse kindlaks mitmeaastane finantsraamistik aastateks 2021–2027[1];
  • Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. detsembri 2020. aasta määrus (EL, Euratom) 2020/2092, mis käsitleb üldist tingimuslikkuse korda liidu eelarve kaitsmiseks[2];
  • nõukogu 14. detsembri 2020. aasta määrus (EL) 2020/2094, millega luuakse Euroopa Liidu taasterahastu COVID-19 kriisi järgse taastumise toetuseks[3];
  • 16. detsembri 2020. aasta institutsioonidevaheline kokkulepe Euroopa Parlamendi, Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Komisjoni vahel, mis käsitleb eelarvedistsipliini, eelarvealast koostööd ning usaldusväärset finantsjuhtimist, samuti uusi omavahendeid, sealhulgas uute omavahendite kasutuselevõtmise suunas liikumise tegevuskava[4].

Taust

1980. aastatel tekkis institutsioonidevahelistes suhetes konflikt, mis oli põhjustatud järjest suurenevast lõhest olemasolevate ressursside ja tegelike rahastamisvajaduste vahel. Et konflikti parema kavandamise abil leevendada ning tugevdada eelarvedistsipliini ja parandada eelarve täitmist, töötati välja mitmeaastase finantsperspektiivi kontseptsioon. Esimene institutsioonidevaheline kokkulepe sõlmiti sel eesmärgil 1988. aastal. See hõlmas aastate 1988–1992 finantsperspektiivi, mida tuntakse ka Delors’i I paketina, ja selle eesmärk oli tagada vajalikud vahendid ühtse Euroopa akti eelarve täitmiseks. Järgmine institutsioonidevaheline kokkulepe sõlmiti 29. oktoobril 1993 koos aastate 1993–1999 finantsperspektiiviga (Delors’i II pakett), mis võimaldas kahekordistada struktuurifondide mahtu ja tõsta omavahendite (1.4.1) ülemmäära. Kolmas institutsioonidevaheline kokkulepe, mis käsitles aastate 2000–2006 finantsperspektiivi ja mida tuntakse ka Agenda 2000 nime all, allkirjastati 6. mail 1999 ning üks selle peamisi eesmärke oli tagada vajalikud vahendid laienemise rahastamiseks. Neljas institutsioonidevaheline kokkulepe, mis hõlmas ajavahemikku 2007–2013, sõlmiti 17. mail 2006.

Lissaboni lepinguga muudeti finantsraamistik institutsioonidevahelisest kokkuleppest nõukogu määruseks, mille vastuvõtmiseks on vaja Euroopa Parlamendi nõusolekut. Euroopa Liidu toimimise lepingu artiklis 312 on ka sätestatud, et finantsraamistikuga määratakse kindlaks „kulukohustuste assigneeringute iga-aastased piirmäärad iga kululiigi kohta ning maksete assigneeringute iga-aastane piirmäär“ ja „kehtestatakse kõik muud sätted, mida on vaja iga-aastase eelarvemenetluse sujuvaks toimimiseks“. Mitmeaastase finantsraamistiku määrusega kaasneb eelarvedistsipliini, eelarvealast koostööd ja usaldusväärset finantsjuhtimist käsitlev institutsioonidevaheline kokkulepe.

Viies mitmeaastane finantsraamistik, mis hõlmas ajavahemikku 2014–2020, võeti vastu 2. detsembril 2013. See võeti esmakordselt vastu Lissaboni lepingu uute sätete alusel, mille kohaselt peab nõukogu rakendama seadusandlikku erimenetlust, saama finantsraamistiku määruse kohta parlamendilt nõusoleku ja võtma määruse vastu ühehäälselt. Samuti oli see esimene finantsraamistik, mille üldsummasid reaalväärtuses vähendati. Üks parlamendi tingimusi finantsraamistiku heakskiitmiseks oli kohustuslik läbivaatamine, et parlament saaks finantsraamistiku kehtivusaja jooksul eelarvevajadusi uuesti hinnata ja neid vajaduse korral kohandada. Ühtlasi tagati kokkuleppega suurem paindlikkus, et kavandatud summad saaks täielikult ära kasutada, ning kindlustati arusaam ELi tõelise omavahendite süsteemi suunas liikumisest, eelarve ühtsus ja läbipaistvus ning piisav parlamentaarne kontroll ja järelevalve. 2014.–2020. aasta muudetud finantsraamistik võeti vastu 20. juunil 2017. Lepiti kokku, et rändega seotud meetmeid, töökohtade loomist ja majanduskasvu toetatakse lisasummaga. Paindlikkusinstrumenti ja hädaabireservi tugevdati sellega, et ootamatute sündmuste korral tegutsemiseks ja uute prioriteetide arvessevõtmiseks võib eelarverubriikide ja aastate vahel ümber paigutada suuremaid summasid.

2021.–2027. aasta finantsraamistik

Komisjon esitas 2. mail 2018 seadusandlikud ettepanekud 2021.–2027. aasta finantsraamistiku kohta. Komisjoni ettepaneku kohaselt oli kulukohustuste assigneeringute summa 1134,6 miljardit eurot (2018. aasta hindades), mis moodustab 1,11% EL-27 kogurahvatulust. Muu hulgas oli kavas piirihalduse, rände, julgeoleku, kaitse, arengukoostöö ja teadusuuringute valdkonna eelarvet suurendada. Ühtekuuluvuspoliitika ja põllumajanduspoliitika valdkonna eelarvet sooviti aga kärpida. Üldist ülesehitust oli kavas lihtsustada (58-lt 37-le kuluprogrammile). Ühtlasi tegi komisjon ettepaneku erivahendite kohta, mille kohta finantsraamistiku ülemmäärad ei kehtiks, sest nii saaks ELi eelarvet koostada paindlikumalt. Finantsraamistikku taheti lisada Euroopa Arengufond. Peale selle tegi komisjon ettepaneku tulupoolt ajakohastada, s.o võtta kasutusele mitu uut omavahendite kategooriat.

Euroopa Parlament võttis 2021.–2027. aastaks kavandatud finantsraamistiku kohta vastu resolutsiooni 14. märtsil[5] ja 30. mail 2018[6]. Parlament andis 14. novembril 2018 täpsema ülevaate oma läbirääkimisvolitustest, sealhulgas finantsraamistiku määruse ja institutsioonidevahelise kokkuleppe ettepanekute muudatustest, ning esitas kõigi rubriikide ja programmide kohta arvandmed. Parlament oli seisukohal, et finantsraamistiku kulukohustuste ülemmäär peaks tõusma 1,0%-lt (EL-28) 1,3%-le (EL-27) ELi kogurahvatulust. See oleks olnud 1324 miljardit eurot (2018. aasta hindades), mis oli 16,7% suurem summa kui komisjoni ettepanekus. Parlament oli arvamusel, et ühise põllumajanduspoliitika ja ühtekuuluvuspoliitika eraldised peaksid jääma reaalväärtuses sama suurseks, kuid mitut prioriteeti, sealhulgas programme „Euroopa horisont“, „Erasmus+“ ja LIFE, tuleks veel rohkem tugevdada; luua tuleks uus lastegarantii (5,9 miljardit eurot) ja uus energiasüsteemi ümberkujundamise fond (4,8 miljardit eurot); rände ja piirihaldusega tegelevate detsentraliseeritud asutuste rahastamist tuleks rohkem kui neljakordistada (rohkem kui 12 miljardi euroni). ELi eelarvest kliimaeesmärkide saavutamiseks eraldatav summa peaks moodustama 2021.–2027. aasta finantsraamistiku kuludest vähemalt 25%, kliimaeesmärke tuleks arvesse võtta kõikides asjaomastes poliitikavaldkondades ja kliimakulude määra tuleks hiljemalt 2027. aastaks tõsta 30%-ni. Parlament soovis, et finantsraamistiku läbivaatamine oleks kohustuslik.

Nõukogu avaldas 30. novembril 2018 ja 5. detsembril 2019 läbirääkimispaketi eelnõu, mis sisaldas seadusandliku tavamenetluse alla kuuluvate kuluprogrammide horisontaalseid ja valdkondlikke aspekte. Nõukogu soovis mitmeaastase finantsraamistiku kulukohustuste assigneeringute kogusummana kehtestada 2018. aasta hindades 1087 miljardit eurot (1,07% EL-27 kogurahvatulust), mis oli parlamendi ootustest tublisti väiksem.

Pärast Euroopa Parlamendi valimisi andis parlament 10. oktoobril 2019 ja 13. mail 2020 oma läbirääkimismeeskonnale uued volitused ning, kuna Euroopa Ülemkogus olid erimeelsused, palus komisjonil esitada ettepaneku finantsraamistikuga seotud hädaolukorra kava kohta, mis kaitseks ELi programmidest toetuse saajaid juhul, kui kehtiva finantsraamistiku kestust on vaja pikendada.

14. jaanuaril 2020 esitas komisjon ettepaneku õiglase ülemineku fondi kohta, mis kuulub Euroopa rohelise kokkuleppe alla ja on finantsraamistikuga seotud ettepanekute paketi lisaelement.

COVID-19 kriisi ja vajalike liikumispiirangute kehtestamise ränga majandusmõju leevendamiseks avaldas komisjon 27. mail 2020[7] finantsraamistikku käsitleva muudetud ettepaneku, mille kohaselt oli raamistiku summaks ette nähtud 1100 miljardit eurot, ja 28. mail 2020 ettepaneku võtta peale selle kasutusele taasterahastu „NextGenerationEU“ (NGEU)[8], mille summa on (2018. aasta hindades) 750 miljardit eurot, millest 500 miljardit eurot on ette nähtud toetusteks ja 250 miljardit eurot laenudeks. Pakett hõlmas seadusandlikke ettepanekuid uute rahastamisvahendite kohta ning juba esitatud finantsraamistiku programmides ette nähtud muudatusi. Lisapaketi rahastamiseks kavatseti finantsturgudelt laenu võtta. Selleks muutis komisjon ka omavahendeid käsitleva otsuse ettepanekut, et laenu saaks võtta kuni 750 miljardi euro suuruses summas. Ettepanekus oli ette nähtud, et omavahendite ülemmäära tõstetakse maksete puhul nii, et see moodustaks kogurahvatulust kuni 1,4% ja oleks ajutiselt veel 0,6% võrra kõrgem, et katta mahukamaks muutuvaid laenutehinguid. Komisjoni paketis oli ka ettepanek tõsta 2014.–2020. aasta finantsraamistiku kohaste kulukohustuste ülemmäära 2020. aastaks 11,5 miljardi euro võrra, et alustada toetuse andmist enne, kui uus finantsraamistik hakkab kehtima.

Euroopa Ülemkogu võttis 21. juulil 2020 vastu järeldused[9] majanduse taastamiseks tehtavate jõupingutuste („NextGenerationEU“), 2021.–2027. aasta finantsraamistiku ja omavahendite kohta. Aastate 2021–2023 taastamispüüdlusteks kinnitati 750 miljardi euro suurune summa. Toetuskomponenti vähendati aga 500 miljardilt eurolt 390 miljardile eurole ja laenukomponenti suurendati 250 miljardilt eurolt 360 miljardile eurole. Finantsraamistiku 2020. aasta ülemmäära tõstmise ettepaneku lükkas Euroopa Ülemkogu tagasi. 2021.–2027. aasta finantsraamistiku kulukohustuste üldiseks ülemmääraks kehtestati 1074,3 miljardit eurot. Peale selle nähti järeldustes ette, et eelarve ja NGEU kaitseks kehtestatakse tingimuslikkuse kord. Lepiti kokku, et alates 1. jaanuarist 2021 võetakse kasutusele uus omavahend, mis põhineb ringlusse võtmata plastpakendijäätmetel, ja tegutsetakse selle nimel, et võtta 2021.–2027. aasta finantsraamistikus kasutusele veel uusi omavahendeid, millest laekuvat tulu kasutatakse NGEU raames võetud laenude ennetähtaegseks tagasimaksmiseks. NGEU õiguslikuks aluseks on ette nähtud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 122, mille kohaselt on ELil õigus kehtestada majanduslikule olukorrale vastavad meetmed nõukogu kvalifitseeritud häälteenamusega, kaasamata seadusandlikku menetlusse parlamenti.

23. juulil 2020 nimetas parlament taasterahastu loomist ajalooliseks sammuks, kuid tulevikule suunatud programmides tehtud kärped mõistis hukka. Parlament rõhutas, et programmidele, mis on seotud kliima, digiülemineku, tervise, noorte, kultuuri, taristu, teadusuuringute, piirihalduse ja solidaarsusega, tuleb eraldada Euroopa Ülemkogu poolt ette nähtust suuremad summad. Peale selle kordas parlament, et ta ei anna finantsraamistiku kohta nõusolekut, kui ELi omavahendite süsteemi reformi kohta ei sõlmita kokkulepet, mille eesmärk on katta vähemalt NGEUga seotud kulud (põhisumma ja intressid), et tagada selle usaldusväärsus ja jätkusuutlikkus. Samuti nõudis parlament, et eelarvepädeva institutsioonina peab ta saama taasterahastuga seotud menetlustest kooskõlas ühenduse meetodiga täielikult osa võtta.

Kolmepoolsed läbirääkimised Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni vahel algasid 2020. aasta augustis ja jõudsid lõpule 10. novembril 2020. Euroopa Ülemkogu kiitis 11. detsembril 2020 finantsraamistiku ja NGEU kokkuleppe heaks ning Euroopa Parlament andis 17. detsembril 2020 oma nõusoleku.

Parlament esitas 16. septembril 2020 oma kohustusliku seadusandliku arvamuse ja andis sellega loa omavahendite otsuse vastuvõtmiseks ja ratifitseerimiseks (ja seega ELi taasterahastu kasutuselevõtmiseks). Kõik 27 liikmesriiki ratifitseerisid omavahendeid käsitleva otsuse 31. maiks 2021. Seejärel oli ELil võimalik alustada NGEU raames kapitaliturgudel võlakirjade emiteerimist. Juba 2021. aastal koguti 71 miljardit eurot.

1. jaanuaril 2021 jõustus uus mehhanism, mille eesmärk on kaitsta ELi eelarvet õigusriigi põhimõtete rikkumise eest ja mille Euroopa Parlament seadis nõusoleku andmise tingimuseks.

Mitmeaastane finantsraamistik (EL-27) (miljonit eurot 2018. aasta hindades)

Kulukohustuste assigneeringud 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 Kokku2021–2027
1. Ühtne turg, innovatsioon ja digitaalvaldkond 19 712 19 666 19 133 18 633 18 518 18 646 18 473 132 781
2. Ühtekuuluvus, vastupanuvõime ja väärtused 49 741 51 101 52 194 53 954 55 182 56 787 58 809 377 768
2a. Majanduslik, sotsiaalne ja territoriaalne ühtekuuluvus 45 411 45 951 46 493 47 130 47 770 48 414 49 066 330 235
2b. Vastupanuvõime ja väärtused 4 330 5 150 5 701 6 824 7 412 8 373 9 743 47 533
3. Loodusvarad ja keskkond 55 242 52 214 51 489 50 617 49 719 48 932 48 161 356 374
millest: turuga seotud kulud ja otsesed maksed 38 564 38 115 37 604 36 983 36 373 35 772 35 183 258 594
4. Ränne ja piirihaldus 2 324 2 811 3 164 3 282 3 672 3 682 3 736 22 671
5. Julgeolek ja kaitse 1 700 1 725 1 737 1 754 1 928 2 078 2 263 13 185
6. Naabrus ja maailm 15 309 15 522 14 789 14 056 13 323 12 592 12 828 98 419
7. Euroopa avalik haldus 10 021 10 215 10 342 10 454 10 554 10 673 10 843 73 102
millest: institutsioonide halduskulud 7 742 7 878 7 945 7 997 8 025 8 077 8 188 55 852
KULUKOHUSTUSTE ASSIGNEERINGUD KOKKU 154 049 153 254 152 848 152 750 152 896 153 390 155 113 1 074 300
MAKSETE ASSIGNEERINGUD KOKKU 156 557 154 822 149 936 149 936 149 936 149 936 149 936 1 061 058

Parlament suutis kindlustada eelkõige järgmise:

  • lisaks 2020. aasta juuli ettepanekule eraldatakse 15 miljardit eurot lisavahendeid järgmistele juhtprogrammidele: programmid „Euroopa horisont“, „Erasmus+“, „EL tervise heaks“, „InvestEU“, piirihalduse fond, naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahend, humanitaarabi, õiguste ja väärtuste programm ning programm „Loov Euroopa“;
  • mitmeaastase finantsraamistiku 2021–2027 üldise ülemmäära järkjärguline tõstmine 1074,3 miljardilt eurolt 1085,3 miljardile eurole 2018. aasta hindades;
  • paindlikkusinstrumendile 1 miljardi euro suuruse lisasumma eraldamine;
  • uus menetlusetapp (eelarvekontrollimenetlus) ELi toimimise lepingu artikli 122 alusel tulevaste kriisimehhanismide loomiseks, millel võib olla märkimisväärne mõju eelarvele;
  • parlamendi kaasamine NGEU sihtotstarbelise välistulu kasutamisse, sihtotstarbelise välistulu ja laenutehingute üldine ümberhindamine finantsmääruse järgmisel läbivaatamisel ning tulevastel finantsraamistikuteemalistel läbirääkimistel tehtava koostöö kord;
  • kliimamuutustega seotud kulutuste tõhusama jälgimise metoodika, mille eesmärk on jõuda selleni, et finantsraamistiku/NGEU kulutustest eraldatakse vähemalt 30 % kliimaeesmärkide toetamiseks;
  • uus iga-aastane bioloogilise mitmekesisuse eesmärk ja soolise võrdõiguslikkuse kulude mõõtmise metoodika väljatöötamine;
  • toetusesaajaid käsitlevate andmete kogumise, kvaliteedi ja võrreldavuse reform, et ELi eelarvet, sealhulgas NGEU kulutusi, paremini kaitsta;
  • Euroopa Arengufondi integreerimine ELi eelarvesse;
  • põllumajanduse ja ühtekuuluvuse üldine rahastamine 2014.–2020. aastaga võrreldaval tasemel;
  • õiglase ülemineku fondi loomine;
  • õiguslikult siduv tegevuskava uute ELi omavahendite kasutuselevõtuks.

Assigneeringute suurendamise peamine allikas (11 miljardit eurot) on uus mehhanism, mis on seotud liidu kogutud trahvidega ning selle tulemuseks on automaatsed lisaeraldised asjaomastele programmidele aastatel 2022–2027. Seitsmeaastase finantsraamistiku üldine ülemmäär tõuseb seega järk-järgult 1085,3 miljardi euroni 2018. aasta hindades, mis reaalväärtuses ületab aastaid 2014–2020 hõlmava mitmeaastase finantsraamistiku vastavat ülemmäära (1083,3 miljardit eurot 2018. aasta hindades ilma Ühendkuningriigita ja koos Euroopa Arengufondiga) 2 miljardi euro võrra.

Lisasummasid (2,5 miljardit eurot) saadakse ka mittesihtotstarbelistest varudest Euroopa Ülemkogu kehtestatud ülemmäärade piires. 1 miljard eurot tuleb AKV riikide investeerimisrahastu (Euroopa Arengufond) tagasimaksetest naabruspoliitika, arengu- ja rahvusvahelise koostöö rahastamisvahendi jaoks. 0,5 miljardit eurot saadakse teadusuuringute valdkonna vabastatud assigneeringutest programmi „Euroopa horisont“ toetamiseks (finantsmääruse artikli 15 lõige 3).

Institutsioonidevahelise kokkuleppe kohaselt tuleb taasterahastu loomiseks võetud võla põhisumma tagasimaksed ja intressid tasuda ELi eelarvest, „sealhulgas pärast 2021. aastat kasutusele võetud uutest omavahenditest saadavast piisavast tulust“, kuid seejuures ei tohi finantsraamistiku (2021–2027) ülemmäärasid ületada. Kuid see ei piira selle küsimuse käsitlemist tulevastes finantsraamistikes alates 2028. aastast ning selge eesmärk on ELi programmid ja vahendid säilitada.

22. detsembril 2021 tegi komisjon ettepaneku uute omavahendite ja mitmeaastase finantsraamistiku määruse sihipärase muutmise kohta. Nende meetmete peamine eesmärk on ülemmäärasid tõsta, et võtta arvesse tulevase kliimameetmete sotsiaalfondi kulusid, ning võtta kasutusele uus mehhanism, mille abil on ülemmäärasid võimalik alates 2025. aastast tõsta automaatselt, et võtta arvesse uutest omavahenditest laekuvat võimalikku lisatulu, ja kasutada seda NGEU jaoks võetud võla ennetähtaegseks tagasimaksmiseks.

Komisjon on teatanud, et ta kavatseb esitada 1. jaanuariks 2024 ülevaate mitmeaastase finantsraamistiku toimimisest ja vajaduse korral ettepanekud selle muutmiseks.

Lisateavet selle teema kohta on võimalik leida eelarvekomisjoni veebisaidilt.

 

[1]ELT L 433 I, 22.12.2020, lk 11.
[2]ELT L 433 I, 22.12.2020, lk 1.
[3]ELT L 433 I, 22.12.2020, lk 23.
[4]ELT L 433 I, 22.12.2020, lk 28.
[5]ELT C 162, 10.5.2019, lk 51.
[6]ELT C 76, 9.3.2020, lk 103.

Alix Delasnerie