Keskkonnapoliitika üldpõhimõtted ja alusraamistik

Euroopa keskkonnapoliitika aluseks on ettevaatus- ja ennetusprintsiip ning põhimõte, et keskkonnasaaste tuleb kõrvaldada selle tekkekohas ning saastaja peab maksma. ELi ees seisavad keerulised keskkonnaprobleemid, alates kliimamuutustest ja elurikkuse vähenemisest kuni ressursside ammendumise ja reostuseni. Keskkonnapoliitika on viimasel ajal seatud ELi poliitikakujundamise keskmesse ning komisjon on käivitanud Euroopa rohelise kokkuleppe (2019) kui oma majanduskasvu strateegia peamise teguri.

Õiguslik alus

Euroopa Liidu toimimise lepingu artikkel 11 ja artiklid 191–193. EL on pädev tegutsema kõikides keskkonnapoliitika valdkondades, nagu õhu- ja veereostus, jäätmehooldus ning kliimamuutused. Liidu meetmete ulatus on piiratud subsidiaarsuse põhimõttega ning nõudega, et nõukogus on maksuküsimuste, asulaplaneerimise, maakasutuse, veevarude kvantitatiivse haldamise, energiaallikate valiku ja energiavarustuse struktuuri küsimuste otsustamisel vajalik ühehäälne heakskiit.

Algus ja edasine areng

ELi keskkonnapoliitika sai alguse Euroopa Ülemkogu kohtumisel 1972. aastal Pariisis, kus riigipead ja valitsusjuhid tõdesid (sest oli toimunud ÜRO esimene keskkonnakonverents), et ühendus vajab majanduspoliitikat toetavat keskkonnapoliitikat, ja nõudsid tegevuskava koostamist. 1987. aastal vastu võetud ühtse Euroopa akti lisati uus jaotis „Keskkond“, milles on sätestatud ühise keskkonnapoliitika esimene õiguslik alus koos eesmärkidega säilitada keskkonna kvaliteet, kaitsta inimeste tervist ning tagada loodusvarade mõistlik kasutamine. Aluslepingute järgmiste läbivaatamiste käigus tugevdati Euroopa Liidu pühendumust keskkonnakaitsele ning Euroopa Parlamendi rolli selle arendamisel. Maastrichti lepinguga (1993) sai keskkonnast ELi ametlik poliitikavaldkond, võeti kasutusele kaasotsustamismenetlus ja muudeti kvalifitseeritud häälteenamusega hääletamine nõukogus üldreegliks. Amsterdami lepinguga (1999) kehtestati kohustus näha keskkonnakaitse ette kõikides ELi poliitikavaldkondades, et edendada kestlikku arengut. Lissaboni lepinguga (2009) sai kliimamuutuste vastasest võitlusest (2.5.2), nagu ka kestlikust arengust suhetes kolmandate riikidega omaette eesmärk. Lissaboni lepinguga anti ELile ka juriidilise isiku staatus, mis võimaldab ELil sõlmida rahvusvahelisi lepinguid. Need edusammud tugevdasid ELi rolli peamise osalejana ülemaailmses keskkonnavaldkonnas, rajades teed selliste oluliste algatustega nagu Euroopa roheline kokkulepe ja ELi kliimamäärus.

Üldpõhimõtted

ELi keskkonnapoliitika aluseks on ettevaatus- ja ennetusprintsiip ning põhimõte, et keskkonnasaaste tuleb kõrvaldada selle tekkekohas ning saastaja peab maksma. Ettevaatuspõhimõte on riskijuhtimise vahend, mida kohaldatakse teadusliku kahtluse korral, et teatud tegevus või poliitika võib olla inimeste tervisele või keskkonnale ohtlik. Kui peaks näiteks tekkima kahtlusi, et tootel võib olla kahjulik mõju, ja kui ka objektiivne teaduslik hindamine ei anna selgust, tuleb selle põhimõtte kohaselt anda korraldus toode turult kõrvaldada. Sellised meetmed peavad olema mittediskrimineerivad ja proportsionaalsed ning kui saadakse rohkem teaduslikku teavet, tuleb need uuesti läbi vaadata.

Saastaja-maksab-põhimõtet rakendatakse keskkonnavastutuse direktiiviga, mille eesmärk on vältida kaitsealustele liikidele ja looduslikele elupaikadele, veele ja pinnasele keskkonnakahju tekitamist või see muul viisil heastada. Ettevõtjad, kes tegutsevad teatud valdkonnas, näiteks ohtlike ainete vedu, või kelle tegevuse puhul on vaja aineid vette juhtida, peavad vahetu ohu korral keskkonnale võtma ennetavaid meetmeid. Kui kahju on juba tekkinud, on nad kohustatud võtma asjakohaseid meetmeid, et see kõrvaldada ja kulude eest tasuda. Direktiivi reguleerimisala on laiendatud kolm korda, et lisada kaevandamisjäätmete käitlemine, geoloogilise säilitamise kohtade kasutamine ning nafta ja gaasi ohutu tootmine avamerel.

Lisaks on keskkonnaküsimuste integreerimisest teistesse ELi poliitikavaldkondadesse saanud pärast Euroopa Ülemkogu 1998. aasta Cardiffi algatust Euroopa poliitika oluline käsitus. Keskkonnapoliitika integreerimine on viimastel aastatel märkimisväärselt edenenud näiteks energiapoliitika valdkonnas, mida kajastab ELi kliima- ja energiapaketi paralleelne arendamine ja edenemiskava „Konkurentsivõimeline vähese CO2 heitega majandus aastaks 2050“.

2019. aasta detsembris algatas komisjon Euroopa rohelise kokkuleppe, mis peaks aitama Euroopal saada maailma esimeseks kliimaneutraalseks maailmajaoks. 2021. aastal võeti vastu ELi kliimamäärus, millega kohustatakse ELi saavutama 2050. aastaks kliimaneutraalsus ja seatakse eesmärk vähendada kasvuhoonegaaside netoheidet 2030. aastaks vähemalt 55% võrreldes 1990. aasta tasemega.

Põhiraamistik

A. Keskkonnaalased tegevusprogrammid

Alates 1973. aastast on komisjon välja andnud mitmeaastaseid keskkonnaalaseid tegevusprogramme, milles esitatakse tulevaste õigusaktide ettepanekud ja ELi keskkonnapoliitika eesmärgid. 2022. aasta mais jõustus kaheksas keskkonnaalane tegevusprogramm, kuna EL leppis õiguslikult kokku keskkonnapoliitika ühises tegevuskavas kuni 2030. aasta lõpuni.

Selles korratakse seitsmenda keskkonnaalase tegevusprogrammi 2050. aasta visiooni: tagada heaolu kõigile, jäädes samal ajal planeedi võimaluste piiresse.

Uue programmiga toetatakse Euroopa rohelise kokkuleppe keskkonna- ja kliimaeesmärke koos kuue esmatähtsa eesmärgiga:

  • kasvuhoonegaaside heite vähendamise 2030. aasta sihtmärgi ja kliimaneutraalsuse saavutamine 2050. aastaks;
  • kohanemisvõime suurendamine, vastupanuvõime tugevdamine ja kliimamuutuste suhtes haavatavuse vähendamine;
  • liikumine taaselustava majanduskasvu mudeli suunas, lahutades majanduskasvu ressursikasutusest ja keskkonnaseisundi halvenemisest ning kiirendades üleminekut ringmajandusele;
  • nullsaaste eesmärgi poole püüdlemine, sealhulgas õhu, vee ja pinnase osas, ning eurooplaste tervise ja heaolu kaitsmine;
  • elurikkuse kaitse, säilitamine ja taastamine ning looduskapitali (eelkõige õhu, vee, mulla, metsa, magevee, märgalade ja mereökosüsteemide valdkonnas) tugevdamine;
  • tootmise ja tarbimisega seotud keskkonna- ja kliimasurve vähendamine (eelkõige energeetika, tööstuse arengu, hoonete ja taristu, liikuvuse ja toidusüsteemi valdkonnas).

B. Horisontaalsed strateegiad

EL võttis oma esimese säästva arengu strateegia kasutusele 2001. aastal, lisades nii Lissaboni strateegiale keskkonnamõõtme. Vastuseks 2015. aastal ÜROs vastu võetud kestliku arengu tegevuskavale aastani 2030 avaldas komisjon 2016. aastal teatise „Euroopa jätkusuutliku tuleviku järgmised sammud. Euroopa tegevus jätkusuutlikkuse tagamiseks“, milles kirjeldatakse, kuidas integreerida kestliku arengu eesmärgid ELi poliitilistesse prioriteetidesse.

Komisjon tutvustas 2019. aasta jaanuaris aruteludokumenti kestliku arengu eesmärkide kohta „Euroopa kestliku arengu saavutamine aastaks 2030“, milles esitatakse kolm kestliku arengu eesmärkide saavutamise stsenaariumi. Parlament on väljendanud oma toetust kõige edasipüüdlikumale stsenaariumile, milles tehakse ettepanek kujundada kõiki ELi ja liikmesriikide meetmeid, määrates kindlaks kestliku arengu eesmärkide rakendamise konkreetsed eesmärgid, pakkudes 2030. aastaks välja konkreetsed eesmärgid ning luues kestliku arengu eesmärkide saavutamise aruandlus- ja järelevalvemehhanismi.

EL võttis 2011. aastal vastu elurikkuse strateegia aastani 2020, mis kajastab kohustusi, mis on võetud ÜRO bioloogilise mitmekesisuse konventsioonis. See on peamine elurikkust käsitlev rahvusvaheline kokkulepe, mille osaline EL on. Panusena 2020. aasta järgset ülemaailmset bioloogilise mitmekesisuse raamistikku käsitlevatesse aruteludesse (2022. aasta ÜRO bioloogilise mitmekesisuse konventsiooni osaliste konverents (COP15)) esitas komisjon 2020. aasta mais oma elurikkuse strateegia aastani 2030 tervikliku, ambitsioonika ja pikaajalise kavana, mille eesmärk on kaitsta loodust ja pöörata ökosüsteemide seisundi halvenemine tagasi. 2021. aasta juunis kiitis parlament selle strateegia heaks ja tegi uusi ettepanekuid selle tugevdamiseks.

Komisjon esitas 2020. aasta mais Euroopa rohelise kokkuleppe raames strateegia „Talust taldrikule“, mille eesmärk on muuta toidusüsteemid õiglaseks, tervislikuks ja keskkonnasõbralikuks. Parlament kiitis strateegia visiooni ja eesmärgid suures osas heaks 2021. aasta oktoobris.

C. Rahvusvaheline keskkonnaalane koostöö

ELil on rahvusvahelistes keskkonnaalastes läbirääkimistes keskne osa. Ta on osaline paljudes ülemaailmsetes, piirkondlikes ja allpiirkondlikes mitmepoolsetes keskkonnalepingutes, milles käsitletakse mitmesuguseid eri teemasid, näiteks looduskaitset ja bioloogilist mitmekesisust, kliimamuutusi ning piiriülest õhu- ja veereostust. EL aitas kujundada mitut 2015. aastal ÜRO tasandil vastu võetud olulist rahvusvahelist kokkulepet, näiteks kestliku arengu tegevuskava aastani 2030 (mis sisaldab 17 ülemaailmset kestliku arengu eesmärki ja nendega seotud 169 eesmärki), Pariisi kliimakokkulepet ja Sendai katastroofiohu vähendamise raamistikku. EL liitus ka ohustatud looduslike looma- ja taimeliikidega rahvusvahelise kauplemise konventsiooniga (CITES), toonitades oma pühendumust elurikkuse kaitsele ja looduslike liikidega ebaseadusliku kauplemise piiramisele.

D. Keskkonnamõju hindamine ja avalikkuse osalemine

Teatavate üksikute (era- või avaliku sektori) projektide suhtes, millel on keskkonnale tõenäoliselt suur mõju – näiteks kiirtee või lennujaama ehitamine – kohaldatakse keskkonnamõju hindamist (KMH). Lisaks viiakse mitmete avalike (nt maakasutuse, transpordi, energeetika, jäätmekäitluse või põllumajandusega seotud) kavade ja programmide suhtes läbi sarnane protsess, mida nimetatakse keskkonnamõju strateegiliseks hindamiseks (KSH). Kõrgetasemelise keskkonnakaitse tagamiseks on siin keskkonnakaalutlused integreeritud juba planeerimisetappi ja võimalike tagajärgi võetakse arvesse enne projekti heakskiitmist või kinnitamist. Mõlemal juhul on oluline üldsusega konsulteerimine. Selline lähenemisviis põhineb Århusi konventsioonil (mitmepoolne keskkonnaleping ÜRO Euroopa Majanduskomisjoni (UNECE) egiidi all), mis jõustus 2001. aastal ning mille osalised on EL ja kõik selle liikmesriigid. Sellega tagatakse üldsusele kolm õigust: üldsuse osalemine keskkonnaalaste otsuste langetamises, õigus saada keskkonnateavet, mis on ametiasutuste valduses (nt keskkonna ja inimeste tervise seisundi kohta, kui see on viimasest mõjutatud) ja õigus saada õiguskaitset, kui kahte eelmist õigust on rikutud.

E. Rakendamine, täitmine ja järelevalve

ELi keskkonnaõigust on arendatud alates 1970. aastatest. Praegu on selles valdkonnas täitmisele pööratud mitusada direktiivi, määrust ja otsust. Kuid ELi keskkonnapoliitika tõhusus sõltub suuresti selle rakendamisest riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil ning puudulik kohaldamine ja täitmine on endiselt oluline teema. Järelevalve keskkonna seisundi ja ELi keskkonnaalaste õigusaktide rakendamise taseme üle on väga oluline.

Et tegeleda suurte erinevustega rakendamise tasemes liikmesriikide vahel, võttis EL 2001. aastal vastu (mittesiduvad) keskkonnajärelevalve miinimumstandardid. Selleks, et parandada ELi keskkonnaalaste õigusaktide jõustamist, peavad liikmesriigid nägema kõige raskemate keskkonnaõiguse rikkumiste eest ette tõhusad, proportsionaalsed ja hoiatavad kriminaalkaristused. Selliste rikkumiste hulka kuuluvad näiteks ainete ebaseaduslik laskmine või heide õhku, vette või pinnasesse, ebaseaduslik kauplemine elusloodusega, ebaseaduslik kauplemine osoonikihti kahandavate ainetega ja jäätmete ebaseaduslik transport või kaadamine. Keskkonnaõiguse rakendamise ja jõustamise Euroopa võrgustik (IMPEL) on ELi liikmesriikide, ühinevate ja kandidaatriikide ning Norra keskkonnaasutuste vahel toimiv rahvusvaheline võrgustik, mis loodi eesmärgiga edendada jõustamist ja pakkuda selleks poliitikakujundajatele, keskkonnakaitseinspektoritele ja täitevametnikele platvormi ideede ja parimate tavade vahetamiseks.

2016. aasta mais algatas komisjon keskkonnapoliitika rakendamise läbivaatamise. Selle uue vahendi abil püütakse jõuda ELi keskkonnaalaste õigusaktide täieliku rakendamiseni ning selle juurde kuulub kehtivate ELi õigusaktide kohaselt ette nähtud järelevalve- ja aruandluskohustuste toimivuskontroll (õigusloome kvaliteedi ja tulemuslikkuse programm), mis muudab vahendi lihtsamaks ja vähem kulukaks.

1990. aastal asutati Kopenhaagenis Euroopa Keskkonnaamet (EEA), et toetada keskkonnapoliitika väljatöötamist, rakendamist ja hindamist ning teavitada selles küsimuses avalikkust. Amet avaldas 2020. aastal kuuenda keskkonnaseisundi aruande, milles käsitletakse Euroopa keskkonna seisundit ja väljavaateid.

EL haldab ka Maa seire Euroopa programmi (Copernicus), mis esitab satelliitseire andmeid maa, mere, atmosfääri ja kliimamuutuste kohta. Seoses saasteainete õhku, vette ja pinnasesse heitmisega pakub Euroopa saasteainete heite- ja ülekanderegister (E-PRTR) olulisemaid keskkonnaandmeid rohkem kui 30 000 tööstusrajatise kohta ELis.

Euroopa Parlamendi roll

Parlamendil on ELi keskkonnaõiguse kujundamisel oluline roll. Kaheksandal ametiajal (2014–2019) tegeles Euroopa Parlament ringmajanduse tegevuskavast tulenevate õigusaktidega (jäätmete, akude, romusõidukite, prügilasse ladestamise jms kohta), kliimamuutusi käsitlevate küsimustega (Pariisi kokkuleppe ratifitseerimine, jõupingutuste jagamine, ELi võetud kliimakohustustega seotud maakasutust, maakasutuse muutust ja metsandust käsitlev arvestus, heitkogustega kauplemise süsteemi reform jne) ja muude küsimustega.

Lisaks on Euroopa Parlament korduvalt tõdenud, et kõige tähtsam on tõhustada õigusaktide rakendamist. Parlament kritiseeris resolutsioonis rohkema kasu kohta ELi keskkonnameetmetest: usalduse suurendamine teadmisi ja reageerimisvõimet täiustades keskkonnaõiguse ebarahuldavat rakendamist liikmesriikides ning andis mitmeid soovitusi õigusaktide tõhusamaks rakendamiseks, näiteks parimate tavade levitamise teel liikmesriikide ning piirkondlike ja kohalike omavalitsuste vahel. Oma üheksandal ametiajal (2019–2024) on parlamendil olnud keskne roll komisjoni poolt Euroopa rohelise kokkuleppe osana esitatud ettepanekute arutamisel, seda nii ettepanekutele reageerimise kui ka selliste suundade esiletõstmise näol, kus ta soovib näha rohkem ambitsioone ja meetmeid. Parlament kuulutas 29. novembril 2019 välja kliima- ja keskkonnakriisi Euroopas ja mujal maailmas. 2021. aasta oktoobris võttis parlament vastu muudetud Århusi määruse, mille üle peeti läbirääkimisi liikmesriikidega, et laiendada juurdepääsu teabele ning suurendada üldsuse osalemist keskkonnaasjade otsustamises ja õiguskaitse kättesaadavust.

2021. aastal võttis parlament samuti vastu ELi kliimamääruse, mis kohustab ELi õiguslikult võtma kliimameetmeid. Lisaks kiitis komisjon 2023. aasta aprillis paketi „Eesmärk 55“ raames heaks õigusaktid, mille sihiks on saavutada kliimaeesmärgid.

Lisateavet selle teema kohta leiate keskkonna-, rahvatervise ja toiduohutuse komisjoni (ENVI) veebisaidilt.

 

Maria-Mirela Curmei / Christian Kurrer