YMP:n toinen pilari: maaseudun kehittämispolitiikka

Yhteisen maatalouspolitiikan (YMP) toisessa pilarissa keskitytään EU:n maaseudun kehittämiseen. Sen tarkoituksena on tukea unionin maaseutualueita ja vastata 2000-luvun moniin taloudellisiin, ympäristöllisiin ja yhteiskunnallisiin haasteisiin. Suurempi joustavuus (ensimmäiseen pilariin verrattuna) antaa alueellisille, kansallisille ja paikallisille viranomaisille mahdollisuuden laatia omat monivuotiset maaseudun kehittämisohjelmansa, jotka perustuvat unionin toimenpidevalikoimaan. Ensimmäinen pilari rahoitetaan kokonaisuudessaan EU:n talousarviosta mutta toisen pilarin ohjelmia yhteisrahoitetaan EU:n varoin ja toisaalta alueellisin tai kansallisin varoin.

Oikeusperusta

  • Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 38–44 artikla
  • asetus (EU) N:o 1303/2013 (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 320) (Euroopan rakenne- ja investointirahastoja koskevat yleiset säännökset)
  • asetus (EU) N:o 1305/2013 (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 487) (tuki maaseudun kehittämiseen)
  • asetus (EU) N:o 1306/2013 (EUVL L 347, 20.12.2013, s. 549) (yhteisen maatalouspolitiikan rahoitus, hallinnointi ja seuranta)
  • nk. koontiasetus eli asetus (EU) N:o 2017/2393 (EUVL L 350, 29.12.2017, s. 15), jolla muutetaan asetuksia (EU) N:o 1305/2013 ja (EU) N:o 1306/2013.

Tehtävät ja prioriteetit

Maaseudun kehitystä tukeva unionin politiikka otettiin käyttöön YMP:n ”toisena pilarina” maatalouspolitiikan Agenda 2000 -uudistuksessa. Sitä rahoitetaan Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (lyhytnimeltään maaseuturahasto) sekä alueellisin tai kansallisin varoin.

Komissio on määritellyt maaseudun kehittämispolitiikalle seuraavat kolme yleistavoitetta:

  1. maatalouden kilpailukyvyn edistäminen
  2. luonnonvarojen kestävä hoito ja ilmastotoimet
  3. maaseudun elinkeinoelämän ja maaseutuyhteisöjen tasapainoisen aluekehityksen saavuttaminen, muun muassa työpaikkoja luomalla ja säilyttämällä.

Näistä päätavoitteista johdettiin seuraavat kuusi prioriteettia, jotka ohjasivat EU:n maaseudun kehittämispolitiikkaa vuosina 2014–2020:

  1. tietämyksen siirron vaaliminen maa- ja metsätalousvaltaisilla ja maaseutumaisilla alueilla
  2. kaikentyyppisen maatalouden kilpailukyvyn ja maatilojen elinkelpoisuuden parantaminen
  3. elintarvikeketjun organisoinnin ja maatalouden riskienhallinnan edistäminen
  4. maa- ja metsätaloudesta riippuvaisten ekosysteemien palauttaminen, säilyttäminen ja parantaminen
  5. resurssitehokkuuden edistäminen ja vähähiiliseen ja ilmastonmuutosta kestävään talouteen siirtymisen tukeminen maatalous-, elintarvike- ja metsätalousaloilla
  6. sosiaalisen osallisuuden edistäminen, köyhyyden vähentäminen ja talouden kehittäminen maaseutualueilla.

Maaseudun kehittämispolitiikan täytäntöönpano tukeutuu jäsenvaltioiden (tai niiden alueiden) suunnittelemiin maaseudun kehittämisohjelmiin. Näillä monivuotisilla ohjelmilla toteutetaan räätälöity toimintasuunnitelma, joka vastaa jäsenvaltioiden (tai alueiden) erityistarpeita ja liittyy vähintään neljään edellä mainituista kuudesta prioriteetista. Ohjelmat perustuvat yhdistelmään toimenpiteitä, jotka valitaan unionin ”toimenpidevalikoimasta”. Toimenpiteet esitellään maaseudun kehittämistä koskevassa asetuksessa (EU) N:o 1305/2013, ja niitä yhteisrahoitetaan maaseuturahastosta (lisätietoja jäljempänä). Yhteisrahoitusosuus vaihtelee alueen ja toimenpiteen mukaan. Ohjelmille on saatava komission hyväksyntä, ja niihin on sisällyttävä rahoitussuunnitelma ja joukko tulosindikaattoreita. Komissio ja jäsenvaltiot ovat perustaneet yhteisen järjestelmän maaseudun kehittämispolitiikan seurantaa ja arviointia varten. Ohjelmakaudella 2014–2020 painotettiin maaseuturahaston toiminnan koordinoimista muiden Euroopan rakenne- ja investointirahastojen (ERI-rahastot) kanssa, joita ovat koheesiopolitiikan rahastot (koheesiorahasto, Euroopan aluekehitysrahasto, EAKR, ja Euroopan sosiaalirahasto, ESR) sekä Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR).

Unionin toimenpidevalikoima

Toimenpiteet, jotka jäsenvaltioiden on sisällytettävä ohjelmiinsa, kattavat seuraavat alueet:

  • tietämyksen siirtoa ja tiedotusta koskevat toimet (ammatillinen koulutus, tiedotustoimet ym.)
  • neuvonta-, tilanhoito- ja lomituspalvelut
  • maataloustuotteiden ja elintarvikkeiden laatujärjestelmät (viljelijöiden liittyminen laatujärjestelmiin)
  • investoinnit fyysiseen omaisuuteen (maataloustuotteiden jalostus, infrastruktuuri, maatilan kokonaistoiminnan ja kestävyyden parantaminen ym.)
  • luonnonkatastrofien ja muiden katastrofien vahingoittamien maatalouden tuotantomahdollisuuksien palauttaminen ja aiheellisten ennalta ehkäisevien toimien käyttöönotto
  • tila- ja yritystoiminnan kehittäminen (yrityksen perustamistuki nuorille viljelijöille, maatalouden ulkopuolinen toiminta maaseudulla ym.)
  • peruspalvelut ja kylien kunnostus maaseutualueilla (laajakaista, kulttuuritoiminta, matkailuinfrastruktuuri ym.)
  • investoinnit metsäalueiden kehittämiseen ja metsien elinkelpoisuuden parantamiseen (metsitys ja metsämaan muodostaminen; peltometsätalousjärjestelmien käyttöönotto, metsäpaloista, luonnonkatastrofeista ja muista katastrofeista, kuten tuholaisista ja taudeista sekä ilmastonmuutoksesta, metsille aiheutuvien vahinkojen ennalta ehkäiseminen ja korjaaminen; investoinnit, joilla parannetaan metsäekosysteemien häiriönsietokykyä ja ympäristöarvoa sekä niiden potentiaalia hillitä ilmastonmuutosta; investoinnit metsätalouden tekniikoihin sekä metsätuotteiden jalostukseen, käyttöönottoon ja kaupan pitämiseen)
  • tuottajaryhmien ja -organisaatioiden perustaminen
  • sellaisten maanviljelykäytäntöjen säilyttäminen ja näitä käytäntöjä koskevien tarvittavien muutosten edistäminen, joiden vaikutus ympäristöön ja ilmastoon on myönteinen (nk. maatalouden ympäristö- ja ilmastopalvelut); näiden toimenpiteiden sisällyttäminen maaseudun kehittämisohjelmiin on pakollista, ja sitoumusten on ylitettävä pakolliset vaatimukset
  • luonnonmukaisen maatalouden tuet (tuki tuotantosuunnan muuttamiseen tai luonnonmukaisten maatalouskäytäntöjen ylläpitämiseen)
  • Natura 2000 -tuet ja vesipolitiikan puitedirektiivin mukaiset tuet
  • tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita
  • tuet eläinten hyvinvointia edistäviin toimiin
  • tuet metsätalouden ympäristö- ja ilmastopalveluja ja metsien suojelua edistäviin toimiin
  • maa- ja metsätalousalan sekä elintarvikeketjun toimijoiden yhteistyön kannustaminen (klusterien ja verkostojen perustaminen, maatalouden tuottavuutta ja kestävyyttä koskevan eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden toimijaryhmien perustaminen)
  • riskienhallinnan välineet: sato-, eläin- ja kasvivakuutusmaksut, keskinäiset rahastot epäsuotuisien sääolojen, eläin- tai kasvitautien, tuholaisvahingon taikka ympäristövahingon varalta, tulojen vakauttamisväline (taloudellinen tuki keskinäisille rahastoille, joista maksetaan korvausta viljelijöille, joiden tulot laskevat voimakkaasti).

Tammikuun 1. päivänä 2018 voimaan tulleessa koontiasetuksessa tehtiin merkittäviä muutoksia riskienhallintajärjestelmään. Käyttöön tuli uusi alakohtainen vakauttamisväline, josta maksetaan korvausta viljelijöille siinä tapauksessa, että heidän tulonsa laskevat voimakkaasti, millä olisi huomattava taloudellinen vaikutus maaseutualueilla. Alakohtaista vakauttamisvälinettä sovelletaan, jos tulojen lasku on yli 20 prosenttia. Vakuutussopimuksia varten on nyt saatavilla vastaavaa tukea tapauksissa, joissa yli 20 prosenttia viljelijän keskimääräisestä vuosituotannosta tuhoutuu.

Maaseudun kehittämistä koskevaan asetukseen sisältyy myös alhaalta ylös -lähestymistapa, jossa paikalliset sidosryhmät johtavat paikallisia kehittämistoimia (Leader-ohjelma). Maaseuturahastosta rahoitetaan eurooppalaista verkostoa, joka auttaa EU:ssa maaseudun kehittämisen alalla toimivia kansallisia verkostoja, järjestöjä ja hallintoviranomaisia verkottumaan, sekä eurooppalaisen innovaatiokumppanuuden verkostoa, joka tuo yhteen maatalousalan toimijat ja tutkijat ja edistää tietojen vaihtoa. Asetuksessa annetaan jäsenvaltioille mahdollisuus toteuttaa alaohjelmia, joiden teemoja ovat nuoret viljelijät, pientilat, vuoristoalueet, lyhyet toimitusketjut, maaseudun naiset, ilmastonmuutoksen hillitseminen ja siihen sopeutuminen, biologinen monimuotoisuus sekä tiettyjen maataloussektorien rakenneuudistus.

Rahoitusnäkökohdat

Vuosien 2014–2020 monivuotisessa rahoituskehyksessä maaseudun kehittämiseen osoitettiin EU:n talousarviosta noin 100 miljardia euroa. Tämän lisäksi jäsenvaltiot yhteisrahoittivat alan toimenpiteitä 61 miljardilla eurolla. Eniten maaseuturahaston tukea saavat Ranska (11,4 miljardia), Italia (10,4 miljardia), Saksa (9,4 miljardia) ja Puola (8,7 miljardia). Maaseuturahaston varoista vähintään 30 prosenttia on osoitettava ympäristö- ja ilmastoalan investointeihin, metsäalueiden kehittämiseen ja metsien elinkelpoisuuden parantamiseen tehtäviin investointeihin, maatalouden ympäristö- ja ilmastopalveluihin, luonnonmukaiseen maatalouteen ja Natura 2000 -tukiin. Lisäksi vähintään 5 prosenttia maaseuturahaston rahoituksesta on varattava Leader-toimintaan. Tukimäärät ja tukiosuudet on vahvistettu yksityiskohtaisesti asetuksen liitteessä II (esimerkiksi nuorille viljelijöille voidaan maksaa yrityksen perustamistukea 70 000 euroa, tilan laatujärjestelmiä voidaan tukea 3 000 eurolla vuodessa ja monivuotisista viljelmistä voi saada luonnonmukaisen maatalouden tukea 900 euroa vuodessa).

Täytäntöönpano

Komissio hyväksyi kaikki 118 maaseudun kehittämisohjelmaa, jotka 28 jäsenvaltiota olivat laatineet joulukuun 2014 ja joulukuun 2015 välisenä aikana. Jäsenvaltioista kaksikymmentä on keskittänyt täytäntöönpanon yhteen kansalliseen ohjelmaan, kun kahdeksan muuta jäsenvaltiota toteuttaa useamman erillisen ohjelman (maantieteellisen tai hallinnollisen rakenteensa mukaan). Toisen pilarin täytäntöönpano on hyvin erilaista eri jäsenvaltioissa, ja se vaihtelee myös jäsenvaltioiden sisällä. Saatavilla olevista ensimmäisistä analyyseista käy ilmi, että jäsenvaltiot painottavat usein jatkuvuutta toimenpiteissään. Toimenpidevalikoiman suosituimmat kolme toimenpidettä ovat investoinnit fyysiseen omaisuuteen (23 prosenttia julkisten menojen kokonaismäärästä), maatalouden ympäristö- ja ilmastopalvelut (17 prosenttia) ja tuet alueille, joilla on luonnonoloista johtuvia tai muita erityisrajoitteita (16 prosenttia). Toisen pilarin täytäntöönpanoon liittyviä hallinnollisia menettelyjä on usein moitittu liian mutkikkaiksi. Niinpä vuoden 2020 jälkeisen YMP:n yhtenä tavoitteena on niiden yksinkertaistaminen.

YMP:n uudistaminen (2020–2027)

Komissio antoi 29. marraskuuta 2017 ruoan ja maatalouden tulevaisuutta koskevan uuden tiedonannon, joka perustuu maaseudun kehittämistä koskevassa Cork 2.0 -julistuksessa esitettyihin suosituksiin (keskustelut toisen pilarin tulevaisuudesta käynnistettiin Corkissa syyskuussa 2016 pidetyssä eurooppalaisessa konferenssissa). Tiedonannossa korostetaan kestävää kehitystä, luonnonvarojen säilyttämistä ja tarvetta varmistaa sukupolvenvaihdos. Viimeksi mainitun osalta komissio kehottaa jäsenvaltioita muun muassa laatimaan ohjelmia, joissa otetaan huomioon nuorten viljelijöiden tarpeet, ja ehdottaa, että maatalouden investointien ja käyttöpääoman rahoitusvälineiden tuen saamisesta tehdään nuorille viljelijöille helpompaa. Tiedonannossa vahvistetaan myös uudet prioriteetit, joissa keskitytään maaseudun arvoketjuihin sellaisilla aloilla kuin puhdas energia, kehittyvä biotalous, kiertotalous ja ekomatkailu.

Vaikka komission uudistusehdotuksessa ei muuteta toisen pilarin rakenteita ja täytäntöönpanojärjestelyjä, siinä esitetään kuitenkin joitakin merkittäviä muutoksia: sen mukaan maaseuturahasto ei enää ole koheesiopolitiikan yhteiseen kehykseen kuuluva rakennerahasto, EU:n talousarviosta maksettava yhteisrahoitusosuus pienenee ja Leader-ohjelmaan aletaan soveltaa koheesiopolitiikan sääntöjä, vaikka sitä rahoitetaan maatalousbudjetista.

Huomattakoon, että maatalouden ympäristö- ja ilmastotoimenpiteet ovat keskeisellä sijalla YMP:n panoksessa Euroopan vihreän kehityksen ohjelmaan ja EU:n kunnianhimoisiin elintarvikeketju- ja ympäristöstrategioihin (Pellolta pöytään -strategia ja biodiversiteettistrategia).

Toisen pilarin toinen suuri haaste on säilyttää tavoitetasonsa, vaikka sen budjetti supistuu. Heinäkuussa 2020 aikaansaadussa monivuotista rahoituskehystä koskevassa sopimuksessa nimittäin vähennetään toisen pilarin määrärahoja 19 prosenttia (77,8 miljardiin euroon vuoden 2018 kiinteinä hintoina) edellisestä kaudesta (3.2.3). Budjetti supistuu siitä huolimatta, että Next Generation EU -väline tuo maaseuturahastolle 8 miljardin euron lisämäärärahat, joilla maaseutualueita voidaan auttaa tekemään tarvittavat rakennemuutokset Euroopan vihreän kehityksen ohjelman ja digitaalisen siirtymän tavoitteiden saavuttamiseksi.

Euroopan parlamentin rooli

Viimeisin yhteisen maatalouspolitiikan uudistus hyväksyttiin ensi kertaa tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (nk. yhteispäätösmenettelyssä) (3.2.4). Euroopan parlamentti hyödynsi kaikin puolin lainsäätäjän valtuuksiaan varmistamalla erityisesti sen, että maaseuturahaston varoista vähintään 30 prosenttia osoitetaan ympäristö- ja ilmastonmuutostoimia koskeviin investointeihin, metsäalueiden kehittämiseen ja metsien elinkelpoisuuden parantamiseen tehtäviin investointeihin, maatalouden ympäristö- ja ilmastopalveluihin, luonnonmukaiseen maatalouteen ja Natura 2000 -tukiin, kuten edellä todettiin. Parlamentti myös vaati, että maaseuturahaston yhteisrahoitusosuus on 85 prosenttia vähiten kehittyneillä alueilla, syrjäisimmillä alueilla ja Egeanmeren pienillä saarilla (neuvosto ehdotti alun perin 75 prosentin yhteisrahoitusosuutta). Parlamentin saavutuksiin voidaan lukea myös se, että luonnonoloista johtuvista tai muista erityisrajoitteista kärsiville alueille maksettavien tukien hehtaarikohtaiseksi enimmäismääräksi vahvistettiin 450 euroa/hehtaari, kun se komission alkuperäisessä ehdotuksessa oli 300 euroa/hehtaari (jota määrää tuki myös neuvosto).

 

François Nègre