Yhteisen kalastuspolitiikan tausta ja kehitys

Yhteinen kalastuspolitiikka (YKP) määriteltiin ensimmäisen kerran Rooman sopimuksessa. Alun perin se kytkeytyi yhteiseen maatalouspolitiikkaan, mutta ajan myötä siitä on tullut yhä itsenäisempi. Kun kalastuspolitiikkaa uudistettiin vuonna 2002, päätavoitteena oli varmistaa kestävä kalastus ja taata kalastajien toimeentulo ja vakaat työpaikat. Lissabonin sopimuksella kalastuspolitiikkaan tehtiin useita muutoksia. Vuonna 2013 neuvosto ja parlamentti pääsivät sopimukseen uudesta yhteisestä kalastuspolitiikasta, jossa pyrkimyksenä on varmistaa kalastuksen ja vesiviljelyn ekologinen, taloudellinen ja sosiaalinen kestävyys pitkällä aikavälillä.

Oikeusperusta

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 38–43 artikla

SEUT toi mukanaan uudistuksia, jotka koskevat parlamentin osallistumista yhteiseen kalastuspolitiikkaan liittyvän lainsäädännön valmisteluun. Tärkein muutos on, että YKP:n tavoitteiden saavuttamiseen tarvittava lainsäädäntö hyväksytään tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä (aiempi yhteispäätösmenettely). Parlamentti on näin ollen toinen lainsäädäntövallan käyttäjä. Kuitenkin vain neuvosto voi hyväksyä tällaisen lainsäädännön komission ehdotuksesta.

Lissabonin sopimuksen mukaan neuvosto ratifioi kansainväliset kalastussopimukset parlamentin annettua hyväksyntänsä.

Tavoitteet

Kalavarat ovat luonnollista, uusiutuvaa, liikkuvaa ja yhteistä omaisuutta, joka on osa yhteistä perintöämme. Kalastusta säännellään yhteisellä politiikalla, eli yhteiset säännöt hyväksytään unionin tasolla ja niitä sovelletaan kaikissa jäsenvaltioissa. YKP:n alkuperäisenä tavoitteena oli säilyttää kalakannat, suojella meriympäristöä, varmistaa EU:n kalastusalusten taloudellinen elinkelpoisuus ja tarjota kuluttajille laadukkaita elintarvikkeita. Vuoden 2002 uudistuksessa näihin tavoitteisiin lisättiin meren elollisten luonnonvarojen kestävä ja tasapainoinen käyttö ekologisesta, taloudellisesta ja sosiaalisesta näkökulmasta. Uudistuksessa myös tarkennettiin, että kestävyyden on perustuttava luotettaviin tieteellisiin lausuntoihin ja ennalta varautumisen periaatteeseen.

Saavutukset

A. Taustaa

YKP sisältyi aluksi yhteiseen maatalouspolitiikkaan. Euroopan yhteisön kehittyessä se kuitenkin eriytyi asteittain omaksi politiikanalakseen, kun jäsenvaltiot ottivat käyttöön talousvyöhykkeet vuonna 1970 ja yhteisöön liittyi maita, joilla oli merkittäviä kalastuslaivastoja. Nämä muutokset merkitsivät, että yhteisön oli käsiteltävä kalastukseen liittyviä erityisongelmia, kuten yhteisten luonnonvarojen käyttöä, kalavarojen säilyttämistä, kalastuslaivastoja koskevia rakenteellisia toimenpiteitä ja kalastusalan kansainvälisiä suhteita.

1. Alkuvaiheet

Neuvosto antoi vasta vuonna 1970 lainsäädäntöä kalastusalan tuotteiden yhteisestä markkinajärjestelystä ja loi kalastusalaa koskevan yhteisön rakennepolitiikan.

2. Alkuaikojen kehitys

Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti ja Tanska liittyivät Euroopan talousyhteisön (ETY) jäseniksi vuonna 1972, ja kalataloudella oli merkittävä asema niiden jäsenneuvotteluissa. Tämä johti irtautumiseen vapaan hyödyntämisen perusperiaatteesta. Kansalliset oikeudet yksinoikeutettuun rannikkokalastukseen aluevesillä, jotka ulottuvat 12 meripeninkulman päähän rannikolta, laajennettiin kattamaan myös talousvyöhykkeet, jotka ulottuvat jopa 200 meripeninkulman päähän rannikolta. Jäsenvaltiot sopivat kalastuksenhoidon jättämisestä Euroopan yhteisön päätösvaltaan.

3. Kalastusalan asetukset ja uudistukset

a. Vuoden 1983 asetus

Usean vuoden neuvottelujen päätteeksi neuvosto hyväksyi vuonna 1983 asetuksen (ETY) N:o 170/83, jolla määriteltiin uuden sukupolven YKP. Asetuksessa vahvistettiin sitoutuminen talousvyöhykkeisiin, määriteltiin suhteellisen vakauden käsite ja säädettiin suurimpiin sallittuihin saaliisiin (TAC) ja kiintiöihin perustuvista hoito- ja säilyttämistoimenpiteistä. Vuoden 1983 jälkeen YKP:n on täytynyt mukautua Grönlannin eroamiseen yhteisöstä vuonna 1985, Espanjan ja Portugalin EY-jäsenyyteen vuonna 1986 ja Saksan yhdistymiseen vuonna 1990. Nämä kolme tapahtumaa ovat vaikuttaneet yhteisön laivaston kokoon ja rakenteeseen sekä saalispotentiaaliin.

b. Vuoden 1992 asetus

Vuonna 1992 annetun asetuksen (ETY) N:o 3760/92 säännöksiä sovellettiin kalastuspolitiikkaan vuoteen 2002 asti. Asetuksella pyrittiin korjaamaan kalastuslaivaston koon ja saalispotentiaalin välistä vakavaa epätasapainoa. Tilanne voitiin sen mukaan korjata pienentämällä yhteisön laivastoa ja toteuttamalla rakenteellisia toimenpiteitä sosiaalisten vaikutusten lieventämiseksi. Asetuksella otettiin käyttöön uusi käsite, ”pyyntiponnistus”. Tavoitteena oli palauttaa ja säilyttää unionin käytettävissä olevien kalavarojen ja kalastustoiminnan välinen tasapaino. Asetuksella annettiin mahdollisuus kalavarojen hyödyntämiseen tehokkaan lupajärjestelmän avulla.

c. Vuoden 2002 uudistus

Asetuksen (ETY) N:o 3760/92 toimenpiteet eivät olleet riittävän tehokkaita liikakalastuksen lopettamiseksi, ja monien kalakantojen heikentyminen jatkui ja jopa kiihtyi. Kriittinen tilanne johti uudistukseen, joka toteutettiin kolmella asetuksella, jotka neuvosto hyväksyi joulukuussa 2002 ja jotka tulivat voimaan 1. tammikuuta 2003:

• neuvoston asetus (EY) N:o 2371/2002, annettu 20. joulukuuta 2002, elollisten vesiluonnonvarojen säilyttämisestä ja kestävästä hyödyntämisestä yhteisessä kalastuspolitiikassa (jolla kumottiin asetukset (ETY) N:o 3760/92 ja (ETY) N:o 101/76)
• neuvoston asetus (EY) N:o 2369/2002, annettu 20. joulukuuta 2002, kalatalousalan rakenteellisia toimia koskevista yksityiskohtaisista säännöistä ja edellytyksistä annetun asetuksen (EY) N:o 2792/1999 muuttamisesta
• neuvoston asetus (EY) N:o 2370/2002, annettu 20. joulukuuta 2002, kalastusalusten romuttamista koskevasta yhteisön kiireellisestä toimenpiteestä.

Vuoden 2002 uudistuksen ensisijaisena tavoitteena oli varmistaa kalatalousalan kestävä tulevaisuus varmistamalla kalastajille vakaat tulot ja työpaikat ja kuluttajille kalataloustuotteiden tarjonta – merten ekosysteemien herkkää tasapainoa horjuttamatta. Sillä otettiin käyttöön pitkän aikavälin lähestymistapa kalastuksenhoitoon, muun muassa sellaisten kiireellisten toimenpiteiden valmistelu kuin turvallisten biologisten rajojen ulkopuolella olevien kantojen monivuotiset elvyttämissuunnitelmat ja muiden kantojen monivuotiset hoitosuunnitelmat.

Tehokkaampien, avoimempien ja oikeudenmukaisempien seurantatoimien varmistamiseksi Vigoon, Espanjaan, perustettiin Euroopan kalastuksenvalvontavirasto (EFCA).

Vuoden 2002 uudistuksella annettiin kalastajille enemmän vaikutusvaltaa heitä koskevissa päätöksissä perustamalla alueellisia neuvoa-antavia toimikuntia. Toimikuntiin kuuluu kalastajia, tieteellisiä asiantuntijoita, kalastukseen ja vesiviljelyyn liittyvien muiden alojen asiantuntijoita, alueellisia ja kansallisia viranomaisia sekä ympäristöryhmiä ja kuluttajia.

YKP:n vuoden 2013 uudistus

Vuoden 2002 uudistus ei lunastanut sille asetettuja lyhyen aikavälin odotuksia, sillä tietyt kannat heikentyivät yhä nopeammin. Samaan aikaan se toi ilmi joitakin aiemmin vailla huomiota jääneitä ongelmia, kuten saaliiden poisheittäminen.

Vuonna 2009 komissio käynnisti julkisen kuulemisen YKP:n uudistamisesta, jotta voitaisiin määritellä unionin kalastusalaan 2000-luvulla sovellettavat uudet periaatteet. Neuvostossa ja ensimmäistä kertaa parlamentissa käytyjen pitkien keskustelujen jälkeen 1. toukokuuta 2013 päästiin sopimukseen uudesta kalastusalan järjestelystä, joka perustuu seuraaviin kolmeen pääpilariin:

• uusi yhteinen kalastuspolitiikka (asetus (EU) N:o 1380/2013)
• kalastus- ja vesiviljelytuotteiden yhteinen markkinajärjestely (asetus (EU) N:o 1379/2013)
• uusi Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR) (asetus (EU) N:o 508/2014).

Uuden YKP:n tarkoituksena on varmistaa, että kalastus- ja vesiviljelyalojen toimet ovat ekologisesti kestäviä pitkällä aikavälillä ja että niitä hallinnoidaan tavalla, joka on johdonmukainen taloudellisten, sosiaalisten ja työllisyyteen liittyvien hyötyjen saavuttamisen tavoitteiden kanssa. Tärkeimpiä näkökohtia ovat seuraavat:

• Monivuotisessa ekosysteemilähtöisessä kalastuksenhoidossa korostetaan jo aiemmassa uudistuksessa tärkeään asemaan nostettuja monivuotisia suunnitelmia, minkä lisäksi korostetaan ekosysteemilähtöistä tarkastelutapaa ja useita lajeja koskevia suunnitelmia ja kalastussuunnitelmia EU:n maantieteellisten alueiden mukaisesti.
• Kestävä enimmäistuotto vahvistetaan uudessa YKP:ssä kaiken kalastuksen päätavoitteeksi ottaen huomioon kansainväliset sitoumukset, joita annettiin muun muassa kestävän kehityksen huippukokouksessa Johannesburgissa vuonna 2002. Mikäli mahdollista, viimeistään vuonna 2022 aletaan soveltaa kestävän enimmäistuoton mukaista kalastuskuolevuutta (Fmsy), joka on kunkin kalakannan kestävän enimmäistuoton (MSY) laskennassa käytettävä suure.
• Poisheittämiskiellon myötä uudistuksella lopetetaan unionin kalastuksessa yleinen, mitä tuomittavin käytäntö. Säänneltyjen lajien poisheittämisestä tehdään loppu vaiheittain ja kielto pannaan täytäntöön liitännäistoimien avulla. Poisheittämiskielto on ollut voimassa vuodesta 2019 kaikessa EU:n kalastuksessa.
• Laivastojen kalastuskapasiteettia on uuden YKP:n mukaisesti mukautettava jäsenvaltioissa kansallisten suunnitelmien avulla niin, että se on tasapainossa maan kalastusmahdollisuuksien kanssa. Pienimuotoinen kalastus on erityisasemassa uudessa YKP:ssä. Perinteisten kalastusalusten 12 meripenikulman erityisaluetta on jatkettu vuoteen 2022.
• Asetus (EU) 2017/2403[1], jossa vahvistetaan säännöt EU:n kalastuslaivastojen toiminnalle EU:n ulkopuolisilla ja kansainvälisillä vesillä, laadittiin EU:n ulkosuhteiden puitteissa ja sen politiikan periaatteiden mukaisesti. Näiden vesien kalastusjärjestelyt liitetään kestävää kalastusta koskeviin kumppanuussopimuksiin, ja EU osallistuu alueellisten kalastuksenhoitojärjestöjen toimintaan.
• Vesiviljelystä tehdään kestävää, tuottoa kasvatetaan unionin kalamarkkinoiden kysyntään vastaamiseksi ja rannikko- ja maaseutualueiden talouskasvua vahvistetaan kansallisilla suunnitelmilla.
• Uudet velvoitteet edellyttävät, että jäsenvaltiot vahvistavat tieteen roolia lisäämällä tiedonkeruuta ja tiedon jakamista kannoista, laivastoista ja kalastustoiminnan vaikutuksesta.
• Hallintoa hajautetaan tuomalla päätöksentekomenettely lähemmäksi kalastusalueita. Unionin lainsäätäjät määrittävät yleiset puitteet ja jäsenvaltiot suunnittelevat täytäntöönpanotoimenpiteet ja tekevät yhteistyötä aluetasolla.
• Neuvoston asetukseen (EY) N:o 850/98 sisältyvät nykyiset tekniset toimenpiteet muodostavat monimutkaisen ja epäyhtenäisen säännösjärjestelmän, jota tarkistetaan parhaillaan, jotta uuteen YKP:hen saadaan sisällytettyä uusia teknisiä toimenpiteitä.

Kalastus- ja vesiviljelytuotteiden yhteinen markkinajärjestely on osa uudistuspakettia.

Uusi Euroopan meri- ja kalatalousrahasto (EMKR) toimii rahoitusvälineenä, jolla edistetään YKP:n ja kalastus- ja vesiviljelytuotealan yhteisen markkinajärjestelyn täytäntöönpanoa.

Euroopan parlamentin rooli

A. Toimivalta

• kalatalousalan lainsäädäntö: Lissabonin sopimuksessa määrätään yhteispäätösmenettelystä (tavallinen lainsäätämisjärjestys)
• EU:n jäsenyys kansainvälissä kalastussopimuksissa ja sopimusten tekeminen EU:n ulkopuolisten maiden kanssa (yhteispäätösmenettelyssä neuvoston kanssa).

B. Rooli

Lissabonin sopimus on antanut parlamentille enemmän lainsäädäntövaltaa ja mahdollisuuden osallistua YKP:n muovaamiseen ja valvoa sääntöjä, joita sovelletaan unionin kalastus- ja vesiviljelyalan toimiin.

Parlamentti on antanut useita YKP:n uudistamiseen liittyviä päätöslauselmia, joita ovat esimerkiksi seuraavat:

• 12. huhtikuuta 2016 annettu päätöslauselma pienimuotoisen rannikkokalastuksen innovoinnista ja monipuolistamisesta kalastuksesta riippuvaisilla alueilla[2]. Siinä kehotetaan komissiota pitämään kaikkein tärkeimpänä pienimuotoisen rannikkokalastuksen ja pienimuotoisen kalastuksen merkitystä EU:ssa.
• 27. huhtikuuta 2017 annettu päätöslauselma kalastuslaivastojen hallinnoinnista syrjäisimmillä alueilla[3]. Tekstiin sisältyy säännöksiä, jotka liittyvät syrjäisimpien alueiden erityispiirteisiin ja maantieteellisiin olosuhteisiin ja siihen, että voidaan hyödyntää entistä paremmin Lissabonin sopimuksen 349 artiklan ja YKP:n mahdollisuuksia, jotka koskevat asetuksia, rahastoja ja ohjelmia, ja ratkaista syrjäisimpien alueiden erityisongelmat.
• 4. heinäkuuta 2017 annettu päätöslauselma kalastusmatkailun roolista kalastuselinkeinon monipuolistamisessa[4]. Tekstissä otetaan huomioon luonnon monimuotoisuutta koskevan EU:n strategian toimenpide 4 ja tavoite tehdä kalastuksesta entistä kestävämpää ja meristä terveempiä sekä edistää alan osallistumista ekomatkailun kaltaisiin vaihtoehtoisiin toimintoihin.
• 24. lokakuuta 2017 vahvistettu kanta ”Yhteinen kalastuspolitiikka: purkamisvelvoitteen täytäntöönpano”[5]. Tämä päätöslauselma liittyy ehdotukseen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi yhteisestä kalastuspolitiikasta annetun asetuksen (EU) N:o 1380/2013 muuttamisesta[6]. Siinä parlamentti pyytää komissiota antamaan asian uudelleen parlamentin käsiteltäväksi, jos se korvaa ehdotuksensa, muuttaa sitä huomattavasti tai aikoo muuttaa sitä huomattavasti.
• 12. kesäkuuta 2018 annettu päätöslauselma virkistyskalastuksen tilanteesta Euroopan unionissa (2017/2120/(INI)[7]. Tekstissä korostetaan tarvetta varmistaa, että virkistyskalastusta koskevia tarvittavia tietoja kerätään säännöllisesti, ja painotetaan, että tällaisten tietojen jakaminen on erittäin tärkeää.

 

Marcus Ernst Gerhard Breuer

03-2022