Maantieliikenne: kansainväliset ja kabotaasikuljetukset
Maanteiden kansainväliset kuljetukset ja tavara- ja henkilöliikenteen kabotaasi on vaihe vaiheelta vapautettu unionin antamilla säädöksillä.
Oikeusperusta ja tavoitteet
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) VI osasto, erityisesti 91 artikla. Tavoitteena on luoda maantieliikenteen palvelujen vapaat markkinat mahdollistamalla markkinoille pääsy tietyin ehdoin. Tämä on määrä saavuttaa poistamalla kaikki rajoitukset, jotka perustuvat liikenteenharjoittajan kansallisuuteen tai siihen, että liikenteenharjoittajan sijoittautumisjäsenvaltio ei ole sama kuin jäsenvaltio, jossa palveluja tarjotaan. Näin saadaan luotua liikenteenharjoittajille tasapuoliset toimintaedellytykset.
Saavutukset
1. Tavaraliikenteen markkinoille ja liikenteenharjoittajan ammattiin pääsy
Euroopan parlamentin nostaman laiminlyöntikanteen ratkaisuna unionin tuomioistuin langetti neuvostolle 22. toukokuuta 1985 tuomion (61983CJ0013), koska tämä ei ollut ennen Rooman sopimuksessa määrätyn siirtymäkauden päättymistä (31. joulukuuta 1969) toteuttanut toimenpiteitä turvatakseen a) palvelujen tarjoamisen vapauden kansainvälisen liikenteen alalla ja b) muiden kuin jäsenvaltiossa asuvien liikenteenharjoittajien oikeuden harjoittaa liikennettä kyseisessä jäsenvaltiossa. Unioni on onnistunut lähes täysin korjaamaan tuomioistuimen toteamat, näihin kahteen vapauteen liittyneet puutteet.
a. Maanteiden kansainvälinen tavaraliikenne toisen lukuun
Maaliskuun 26. päivänä 1992 annetulla neuvoston asetuksella (ETY) N:o 881/92 konsolidoitiin jäsenvaltioiden välisistä kuljetuksista annetut säädökset ja määriteltiin tavaraliikenteen harjoittajille myönnettävien yhteisön liikennelupien järjestelmä. Näitä sääntöjä sovellettiin jäsenvaltioon tai jäsenvaltiosta pois suuntautuvaan liikenteeseen ja yhden tai useamman jäsenvaltion kautta tapahtuviin kuljetuksiin. Järjestelmää sovellettiin myös jäsenvaltion ja unionin ulkopuolisen maan välisiin kuljetuksiin, jos unionilla oli sopimus kyseisen maan kanssa. Aiemmin kahden jäsenvaltion välinen liikenne oli mahdollista vain kahdenvälisen sopimuksen nojalla, ja sitä oli myös rajoitettu. Uudella asetuksella kumottiin kaikki määrälliset rajoitukset (kiintiöt) ja kahdenväliset luvat 1. tammikuuta 1993 alkaen. Asetus korvattiin vuoden 2009 tieliikennepaketin yhteydessä asetuksella (EY) N:o 1071/2009 (ks. jäljempänä).
Maaliskuun 1. päivänä 2002 annetulla asetuksella (EY) N:o 484/2002 otettiin käyttöön kuljettajatodistus kaikille unionin ulkopuolisten maiden kansalaisille, jotka harjoittavat yhteisön liikenneluvalla liikennettä toisen lukuun. Toimenpiteellä haluttiin estää se, että kuljettajat, jotka eivät ole unionimaiden kansalaisia, työskentelevät sääntöjen vastaisesti ja epävarmoissa olosuhteissa ja ovat alipalkattuja, sillä se vääristää kilpailua ja vaarantaa liikenneturvallisuuden. Asetus korvattiin 21. lokakuuta 2009 annetulla asetuksella (EY) N:o 1072/2009, jota muutettiin 15. heinäkuuta 2020 annetulla asetuksella (EU) 2020/1055. Komissio ehdotti toukokuussa 2017 asetusten (EY) N:o 1071/2009 ja (EY) N:o 1072/2009 tarkistamista ”Eurooppa liikkeellä” -lainsäädäntöaloitteessa (COM(2017)0281). Sillä haluttiin nykyaikaistaa alan markkinoille pääsyä koskevia sääntöjä ja varmistaa tieliikenteen sisämarkkinoiden moitteeton toiminta. Parlamentti hyväksyi asetuksen toisessa käsittelyssä heinäkuussa 2020, ja lopullinen säädös (asetus (EU) 2020/1055) julkaistiin virallisesti pian tämän jälkeen. Muutetulla asetuksella luodaan oikeudellinen kehys kabotaasiliikenteeseen ja kansainväliseen tavaraliikenteen säännöille, lukuun ottamatta kauttakulkuliikennettä ja kahdenvälisiä kuljetuksia.
Ilman kuljettajaa vuokrattujen ajoneuvojen käyttämisestä maanteiden tavaraliikenteessä annettiin 18. tammikuuta 2006 direktiivi 2006/1/EY. Komissio ehdotti 31. toukokuuta 2017 tämän direktiivin tarkistamista ”Eurooppa liikkeellä” -lainsäädäntöaloitteessa. Siinä esitettiin selkeää ja yhtenäistä sääntelykehystä, jolla varmistettaisiin liikenteenharjoittajille eri puolilla EU:ta tasapuolinen pääsy vuokrattujen ajoneuvojen markkinoille (COM(2017)0282). Lopullinen säädös julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä 16. toukokuuta 2022.
Asetus (EU) 2020/1056 sähköisistä kuljetustiedoista (eFTI) pantiin täytäntöön 31. heinäkuuta 2020. Sillä luodaan oikeudellinen kehys tavaroiden liikkumista EU:n alueella koskevien lakisääteisten tietojen sähköiselle vaihdolle talouden toimijoiden ja toimivaltaisten viranomaisten kesken.
EU:n ja Ukrainan välillä tehtiin 13. joulukuuta 2022 sopimus maanteiden tavaraliikenteestä. Siinä vapautetaan kuljettajat vaatimuksesta esittää kansainvälinen ajokortti, hyväksytään Ukrainan päätös jatkaa kuljettajan asiakirjojen hallinnollista voimassaoloaikaa ja yksinkertaistetaan EU:n ja Ukrainan välistä tietojenvaihtoa petosten ja kuljettajan asiakirjojen väärentämisen torjumiseksi (neuvoston päätös (EU) 2022/2435).
b. Kabotaasiliikenne
Kabotaasi tarkoittaa tiettyyn jäsenvaltioon sijoittautuneen liikenteenharjoittajan toisessa jäsenvaltiossa tarjoamia kuljetuspalveluja. Maantieliikenteen kabotaasia koskevat säännöt vahvistettiin 25. lokakuuta 1993 annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 3118/93. Käytännössä oli kyse siitä, että kansainvälisessä ajossa vastaanottavassa jäsenvaltiossa oleva muun jäsenvaltion liikenteenharjoittaja suorittaa kyseisessä maassa lisäkuljetuksen ennen rajalle saapumista sen sijaan, että ajaisi suoraan takaisin kuorma tyhjänä. Tällä asetuksella annettiin liikenteenharjoittajille, joilla on jossakin jäsenvaltiossa myönnetty yhteisön liikennelupa, mahdollisuus maanteiden tavaraliikennepalvelujen tarjoamiseen toisessa jäsenvaltiossa, edellyttäen että palvelujen tarjoaminen on väliaikaista. Yleisen kabotaasin käsitteestä päätettiin luopua asetuksessa (EY) N:o 1072/2009 (8 artiklan 2 kohta), jossa otettiin käyttöön kabotaasin rajoitetumpi muoto: peräkkäiset kabotaasimatkat. Asetuksen mukaan on mahdollista tehdä enintään kolme tällaista kabotaasimatkaa seitsemän päivän sisällä vastaanottavaan jäsenvaltioon suuntautuneen kansainvälisen kuljetuksen päättymisestä. Näitä kabotaasisäännöksiä on sovellettu 14. toukokuuta 2010 alkaen ja, kuten edellä mainittiin, niitä muutettiin vastikään asetuksella (EU) 2020/1055.
c. Tieliikennepaketti 21. lokakuuta 2009
Euroopan unioni loi vaiheittain edellytykset maantieliikenteen sisämarkkinoiden vapauttamiselle. Tasapuolisten toimintaedellytysten turvaamiseksi piti kuitenkin yhdenmukaistaa myös sosiaalisia, teknisiä ja verotuksellisia vaatimuksia. Lokakuussa 2009 saatiin parlamentin ja neuvoston kompromissin tuloksena hyväksyttyä tieliikennepaketti, johon kuuluu kolme asetusta (EY) N:o 1071/2009, (EY) N:o 1072/2009 ja (EY) N:o 1073/2009. Niitä on sovellettu kokonaisuudessaan joulukuusta 2011 alkaen. Säännöt koskevat sekä kansainvälistä tavaraliikennettä että kabotaasiliikennettä. Erityisesti asetuksessa (EY) N:o 1071/2009 tiukennettiin sääntöjä, jotka koskevat tavaraliikenteen harjoittajan ammattiin pääsyä, ja nykyaikaistettiin mielikuvaa maantieliikenteen alasta. Siinä asetettiin tavaraliikenteen harjoittajille neljä laatukriteeriä: hyvä maine, vakavaraisuus, ammatillinen pätevyys sekä tosiasiallinen ja pysyvä toimipaikka jossain jäsenvaltiossa. Asetuksessa (EY) N:o 1072/2009 lujitettiin ja yhdenmukaistettiin entisestään kabotaasin sääntöjä. Siinä muun muassa poistettiin liikenteenharjoittajia haitannut oikeudellinen epävarmuus yhdistämällä asetukset (ETY) N:o 881/92 ja (ETY) N:o 3118/93 sekä kumoamalla direktiivi 2006/94/EY eräisiin maanteiden tavarakuljetuksiin sovellettavista yhteisistä säännöistä. Asetus (EY) N:o 1073/2009 liittyy henkilöliikenteeseen (lisätietoja seuraavassa kohdassa).
2. Linja-autoilla tapahtuvan kansainvälisen henkilöliikenteen vapauttaminen vaiheittain
Henkilöliikenteen markkinoiden avaaminen on edennyt maanteiden tavaraliikenteen avaamista hitaammin. Linja-autoilla harjoitettavan kansainvälisen henkilöliikenteen markkinoiden avaamista helpotettiin 16. maaliskuuta 1992 annetulla asetuksella (ETY) N:o 684/92. Siinä kaikille unionin kuljetusyrityksille annettiin lupa harjoittaa jäsenvaltioiden välillä henkilöliikennettä, jossa kuljetetaan yli yhdeksää henkilöä (kuljettaja mukaan lukien). Tätä asetusta täydennettiin ja muutettiin 11. joulukuuta 1997 annetulla neuvoston asetuksella (EY) N:o 11/98, jolla otettiin käyttöön yhteisön liikennelupa, jonka sijoittautumisjäsenvaltion toimivaltaiset viranomaiset antavat linja-autoilla tapahtuvaa henkilöliikennettä toisen lukuun harjoittaville yrityksille.
Joulukuun 11. päivänä 1997 annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 12/98 kabotaasikuljetukset sallittiin kaikessa satunnaisliikenteessä sekä säännöllisessä erityisliikenteessä (tiettyjen matkustajaryhmien kuljetus), jos kuljetuksen järjestäjän ja liikenteenharjoittajan välinen sopimus koskee sitä (esimerkiksi työntekijöiden ja opiskelijoiden kuljettaminen). Siinä sallittiin myös kabotaasi säännöllisessä liikenteessä, jos kabotaasia harjoitetaan säännöllisen kansainvälisen liikenteen yhteydessä (eikä reitin päässä). Kuten tavaraliikenteen kabotaasin, henkilöliikenteen kabotaasin on oltava väliaikaista.
Vuonna 2009 hyväksytyssä tieliikennepaketissa asetus (ETY) N:o 684/92 ja neuvoston asetus (EY) N:o 12/98 yhdistettiin yhdeksi ainoaksi asetukseksi (asetus (EY) N:o 1073/2009). Siinä selkiytettiin ja yksinkertaistettiin unionin alueella linja-autoilla harjoitettavaa kansainvälistä henkilöliikennettä koskevia sääntöjä sekä edellytyksiä, joiden täyttyessä muut kuin jäsenvaltiosta olevat liikenteenharjoittajat saavat tarjota liikennepalveluja kyseisessä jäsenvaltiossa. Asetuksessa (EY) N:o 1073/2009 vahvistettiin periaate palvelujen tarjoamisen vapaudesta. Lisäksi siinä vahvistettiin yhteisön liikennelupien myöntämisen ja peruuttamisen edellytykset, niiden voimassaoloajat, niiden käyttöä koskevat yksityiskohtaiset säännöt sekä liikenneluvan ja sen oikeaksi todistettujen jäljennösten ulkoasu. Lisäksi tässä asetuksessa sallittiin henkilöliikenteen kabotaasi samoin ehdoin kuin tavaraliikenteessä: kunhan kabotaasi ei ole kuljetuspalvelun pääasiallisena tarkoituksena (kabotaasin on siis oltava jatkoa säännölliselle kansainväliselle kuljetuspalvelulle).
Asetuksessa (EY) N:o 1073/2009 myös muutettiin tieliikenteen sosiaalilainsäädännön yhdenmukaistamisesta annettua asetusta (EY) N:o 561/2006. Sitä täydennettiin lisäksi asetuksen (EY) N:o 1073/2009 yksityiskohtaisten soveltamissääntöjen säätämisestä linja-autolla harjoitettavan kansainvälisen henkilöliikenteen asiakirjojen osalta 9. huhtikuuta 2014 annetulla komission asetuksella (EU) N:o 361/2014. Komissio halusi vuoden 2017 ”Eurooppa liikkeellä” -lainsäädäntöaloitteessaan muuttaa asetuksen (EY) N:o 561/2006 säännöksiä vuorokautista ja viikoittaista enimmäisajoaikaa, vähimmäistaukoja ja vuorokautisia ja viikoittaisia lepoaikoja koskevista vähimmäisvaatimuksista sekä asetuksen (EU) N:o 165/2014 säännöksiä ajopiirtureilla tapahtuvasta paikannuksesta (lisätietoja ajopiirtureista ja matkamittareista, ks. 3.4.3). Parlamentti hyväksyi ehdotuksen toisessa käsittelyssä heinäkuussa 2020.
Muutetulla asetuksella halutaan estää kilpailun vääristyminen ja parantaa liikenneturvallisuutta ja kuljettajien työoloja. Tämä tehdään yhdenmukaistamalla ajoaikoja, taukoja ja lepoaikoja koskevat säännöt tieliikenteessä ja parantamalla näiden säännösten täytäntöönpanoa älykkäiden ajopiirtureiden avulla. Komissio antoi toukokuussa 2023 ehdotuksen, jolla muutetaan hieman asetuksen (EY) N:o 561/2006 säännöksiä tauoista ja vuorokautisista lepoajoista satunnaisessa henkilöliikenteessä, jossa on yleensä kyse linja-automatkailusta (COM(2023)0256).
Euroopan parlamentin rooli
Parlamentti on useissa päätöslauselmissa ja mietinnöissä kehottanut avaamaan vaiheittain maanteiden tavara- ja henkilöliikennepalvelut ja tukenut tällaista avaamista. Se on kuitenkin aina samalla vaatinut, että vapauttaminen tehdään yhdenmukaistamista, sosiaalisia näkökohtia ja liikenneturvallisuutta unohtamatta. Etenkin tavaraliikenteen kabotaasin osalta parlamentti on puoltanut laajempaa vapauttamista, jotta kuorma-autot kulkisivat entistä vähemmän tyhjinä (ks. kestävästä tulevaisuudesta liikenteelle 6. heinäkuuta 2010 annetun päätöslauselman 18 kohta). Lisäksi parlamentti pyysi 15. joulukuuta 2011 antamassaan päätöslauselmassa ”Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää”[1] komissiota laatimaan vuoden 2013 loppuun mennessä yhteisön tieliikennemarkkinoiden tilaa koskevan kertomuksen. Komissio otti ensimmäisen askeleen tähän suuntaan julkaistessaan kesäkuussa 2012 korkean tason ryhmän raportin EU:n maanteiden tavaraliikennemarkkinoiden kehittämisestä, jossa suositettiin, että maanteiden tavaraliikenteen markkinat avataan unionissa vaiheittain. Erityisesti ryhmä suositti, että otetaan käyttöön kaksi kabotaasin lajia: 1) ensimmäinen olisi ajallisesti rajoitettu ja liittyisi kansainväliseen kuljetukseen ja 2) toinen ei olisi sidoksissa kansainväliseen kuljetukseen, mutta siihen vaadittaisiin rekisteröintimenettely, jotta voidaan varmistaa vastaanottavan maan voimassa olevan työlainsäädännön soveltaminen kuljettajaan. Komissio julkaisi tämän jälkeen 14. huhtikuuta 2014 kertomuksen unionin maantieliikennemarkkinoiden tilanteesta.
Parlamentti pyysi liikennepolitiikan valkoisen kirjan täytäntöönpanosta 9. syyskuuta 2015 antamassaan päätöslauselmassa[2] muun muassa, että maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille pääsyä koskevien yhteisten sääntöjen soveltamista parannetaan ja että sääntöjä tarvittaessa selkeytetään tai tarkistetaan. Se myös kehotti komissiota torjumaan laittomia käytäntöjä, jotka johtavat vilpilliseen kilpailuun ja kannustavat sosiaaliseen polkumyyntiin. Parlamentti suositti sopimista työmarkkinasäännöistä, joilla ratkaistaisiin myös näennäisen itsenäisen ammatinharjoittamisen ongelma, jotta voidaan ottaa paremmin huomioon kansainvälisen tieliikenteen työntekijöiden erityisluonne ja varmistaa reilu kilpailu. Parlamentti antoi 18. toukokuuta 2017 päätöslauselman tieliikenteestä Euroopan unionissa[3]. Siinä käsitellään kilpailukyvyn ja innovoinnin parantamista maantieliikenteen alalla, rajat ylittävän tieliikenteen helpottamista, sosiaalisten olojen ja turvallisuusmääräysten parantamista sekä vähäpäästöisen maantieliikenteen edistämistä.
Helmikuussa 2019 parlamentti hyväksyi ensimmäisessä käsittelyssä päätöksensä asetuksen (EY) N:o 1073/2009 muuttamista koskevasta komission ehdotuksesta, jolla pyritään vapauttamaan enemmän kansallisia markkinoita kansainväliselle linja-autoliikenteelle. Neuvosto ei ole vielä vahvistanut ensimmäisen käsittelyn kantaansa tähän ehdotukseen.
Parlamentti esitti ensimmäisessä käsittelyssä tarkistuksia asetukseen (EU) 2020/1056 sähköisistä kuljetustiedoista, jotta lainsäädäntötekstissä suojattaisiin paremmin kaupallisia ja henkilötietoja.
Heinäkuussa 2020 parlamentti hyväksyi liikkuvuuspakettiin kuuluvan säädöksen, joka koskee maantieliikenteen harjoittajan ammatin harjoittamista ja pääsyä maanteiden kansainvälisen tavaraliikenteen markkinoille (2017/0123(COD)).
Davide Pernice / Olena Kuzhym